開展政策環境評價的若干思考

◎朱源

開展政策環境評價的若干思考

◎朱源

政策環境評價是中國環境影響評價制度發展的必然，但將于2015年正式實施的新《環境保護法》的相關規定卻過于籠統和粗略，特別是在評價對象上。近年來，一些發達國家和國際組織在開展政策環境評價工作時，逐漸形成了以影響分析為主和側重制度分析的兩類模式，我國也在政策環境評價領域開展了相關工作，可資借鑒的國內外經驗豐富。總體來說，我國的政策環境評價開展既面臨著機遇也存在挑戰，現階段要著重明確評價對象、探索評價方法和推動能力建設。

一、政策環境評價是環境影響評價制度發展的必然

環境影響評價制度是美國在其1970年生效的《國家環境政策法》中提出的一項環境管理制度，是在制定和實施法律法規、政策、規劃和建設項目等前，預測和評估其資源和環境影響，比較和優選負面資源環境影響較小和可接受的方案，并采取相應的資源環境保護措施。至今，全球已有超過150個國家、許多重要的國際環境條約和國際組織，都采納了環境影響評價制度。環境影響評價制度也與國家環境保護立法、設立國家級的環境管理機構一道，成為全球最重要的環境管理制度和工具。

我國在1970年代就引入了環境影響評價的程序和方法，并與我國當時的基本建設項目管理程序相結合，逐漸形成了具有我國特色的建設項目環境影響評價制度體系。經過30多年的實踐，建設項目層面的環境影響評價在我國的環境管理中發揮了重要的作用，制止了一些具有重大和不可逆資源環境影響的項目、對許多項目強化了環境管理措施。但是，項目環境影響評價在我國仍存在“未批先建”、“批建不符”、“久拖不驗”等問題，特別是在行政審批制度改革、精簡和下放審批事項、建設項目環境影響評價仍有較重的計劃經濟體制下的基本建設項目管理程序的痕跡、轉向市場經濟的管理模式有待完善等背景下，我國的建設項目環境影響評價制度仍有加強和完善的空間。

隨著我國改革開放以來的經濟高速增長，資源消耗和環境污染問題日趨嚴重，越來越多的人意識到有效的環境管理并不僅僅局限于環境部門，而是所有地區和部門都要納入環境管理。由此，通過規劃環境影響評價這個抓手，“綠化”各地區各部門的規劃制定，逐漸受到了關注。2003年生效的《環境影響評價法》，不僅系統化和法定了我國的建設項目環境影響評價制度，還規定了規劃環境影響評價制度。規劃，特別是五年規劃，是我國計劃經濟體制的遺存，但在社會主義市場經濟的運行和管理中，仍起著重要的作用。五年規劃體系縱向從國家的國民經濟和社會發展規劃到省、市、縣乃至鄉鎮和村級的國民經濟和社會發展規劃，橫向又從國民經濟和社會發展規劃衍生出各行業的總體規劃以及細分部門的行業規劃，這樣一個上下貫通、左右關聯的五年規劃體系，對我國的經濟社會綜合管理起到了政策支撐和骨架的作用。規劃環境影響評價試圖通過環境影響評價這一工具，預測擬定規劃的環境污染和生態破壞，提出相應的預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，提高規劃制定和實施的科學性和可持續性。經過10年的實踐，規劃環境影響評價的作用逐漸顯現，各部門對其認識和重視程度也逐漸提高，一些規劃環境影響評價工作也起到了環境風險防范和強化環境保護管理的作用，但同時也仍存在一些亟待解決的問題，例如一些重要的規劃未納入規劃環境影響評價的范圍、一些規劃的環境影響評價深度不夠、規劃環境影響評價的有效性有待提高等。

在建設項目和規劃環境影響評價發展的同時，更高層次的政策環境評價也開始被提出。在本世紀初制定《環境影響評價法》時，就有將政策環境評價入法的動議，但由于相關部門存在政策環評是環保部門擴權、國內缺乏政策環評的經驗和實踐、政策環評缺乏操作性等反對意見而未能入法。2012年開始修訂《環境保護法》時，政策環境評價直到第三輪審議才進入草案，并于第四輪審議正式通過。新修訂的《環境保護法》第14條規定，“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見”。雖然當日全國人大常委會在新聞發布會中解釋說第14條“沒有政策環評的概念”，但這事實上已經打開了政策環境評價的窗口，我國也因此在政策環境評價立法上，走到了世界各國的前列。

二、“軟法”的軟弱之處

新修訂的《環境保護法》第14條被認為是約束力弱的“軟法”，該條款規定政策環境評價的主體是部委和省級政府，雖然明確，但責任并未到人（部長或省長）；評價對象是經濟和技術政策，不僅不清楚，且與我國現有的政策類型不對應；評價的介入時點是政策組織制定時，卻沒有規定政策實施后的評價；對公眾參與的要求是聽取有關方面和專家意見，不僅公眾參與的對象范圍狹窄，且參與效果難以保證；評價的質量要求是“充分考慮”，非常含糊；評價的程序、方法、監督責任、能力建設等，都缺乏規定。因此，有人認為這是現階段推動政策環境評價工作的必然選擇，只有無約束、鼓勵性和彈性的規定，才能激勵政策部門開展政策環境評價工作，而在一段時間的實踐后，才能逐步完善相關法律和制度。不過，也有人認為這樣的法律規定，有不如無，因為“軟法”給了政策部門不執行的借口。

現階段，第14條中亟需厘清的是何為“經濟和技術政策”，即政策環境評價的對象。理論上，“經濟和技術政策”覆蓋了具有重要資源和環境影響的政策，但卻與我國實際的政策類型不對應。我國的政策體系總體復雜多樣，部門或地區間政策不協調的情況并不鮮見。現在較為清晰的兩個政策體系是法律法規體系和規劃體系。《立法法》明確了我國從憲法、法律、行政法規、規章到地方性法規的層次分明的法律法規體系，國民經濟和社會發展規劃、地方規劃和部門規劃（以5年規劃為主）等組成的規劃體系也較為清晰。此外，眾多政策以法規性文件、規范性文件、甚至是通知、會議紀要等紅頭文件的形式出臺，諸如意見、通知、決定、指南等，一方面深化和補充了法律法規和規劃體系，另一方面也出現了各種不規范和不協調的問題。由于“經濟和技術政策”與我國實際的政策類型不一一對應，所以部委和省級政府在執行第14條時，有很大的自由裁量權。

三、開展政策環境評價的國內外經驗豐富

我國的政策環境評價立法過程中，一個重要的反對意見是政策環境評價怎么做？這些意見認為，如果沒有成熟的案例和經驗，政策環境評價將給政策制定部門造成負擔，且沒有明顯效果。而實際上，一些發達國家和國際組織已經開展了政策環境評價的工作，積累了較為豐富的經驗，我國近年來也在政策環境評價領域進行了積極的探索。

政策環境評價作為環境影響評價制度向更高層次的拓展，建設項目和規劃環境影響評價的程序和方法自然可以適用到政策環境（影響）評價中。歐盟委員會、英國、加拿大、聯合國歐洲經濟委員會等都在積極推動和開展各具特色的政策環境評價工作，其中程序最為完善的是歐盟委員會的《影響評價導則》（2009年）。歐盟委員會的所有立法提案、有明顯社會、經濟或環境影響的非立法草案、決定未來政策的白皮書、行動計劃、預算項目、國際協議談判導則等在制定時，都要進行社會、經濟和環境影響評價。評價的主要步驟分為識別問題、制定政策目標、設計政策可選方案、分析政策可選方案的影響、比較政策可選方案和制定政策監測和評估框架等。對政策可選方案的影響分析，首先要按照經濟、社會和環境三方面進行篩查，再定性分析影響發生的可能性、強度和性質，對于定性分析出的最顯著的影響，再運用定量或模型方法進行預測和評價。《影響評價導則》要求公眾參與貫穿評價全過程，形式可自定，但必須滿足最低標準。影響評價的一個重要問題就是預測的不確定性，因為政策對環境的影響，要經過規劃、項目等多個中間環節，因此其影響的機理難以識別和定量表征。而《影響評價導則》在減少不確定性方面的經驗值得借鑒，包括作為評價對象的政策本身要具體和標準化、要進行多政策方案比選、要強化公眾參與、要彈性選用經濟、環境和社會影響的評價方法。

近年來，側重制度建構和完善的政策環境評價理念開始興起。經濟合作和發展組織為了推動成員國之間環境政策和制度的協調，開展了20多年的國家環境政策評價工作，主要是通過國際專家、環境部門、相關政府部門、專家、非政府組織等公共參與和同行評價的方式，識別成員國的環境政策體系的不足并提出改進建議，協調各國的環境制度和政策，減少不一致。經濟合作和發展組織的這套方法也被世界銀行用在推動發展中國家的政策環境評價工作中。世界銀行的《政策環評和行業變革——概念模型與操作導則》（2011年）一書認為，大多數發展中國家并未建立起有利于政策環境評價的體制機制，評價的技術方法不足、不確定性大、有效性不高，因此發展中國家開展政策環境評價應側重于制度的建構和完善。一個典型的案例是，世界銀行在某發展中國家的一個大都市推動政策環境評價工作時，發現該都市的規劃制定部門認為政策環境評價與己無關，且規劃部門在城市發展和土地開發中有經濟利益，既不愿進行機構改革，也不愿意考慮環境問題。也就是說，政策環境評價無法解決該都市產生環境問題的根本原因，因為其根本原因是環境管理的機制不足和能力缺乏。世界銀行提出的政策環境評價方法包括現狀分析和利益相關者分析，通過各利益相關者的對話機制，進行廣泛的協商和妥協，篩選出需要優先考慮的環境問題，分析現有體制機制在處理優先環境問題方面的不足，并提出包含政策、體制、法律、管理和能力建設等方面的政策建議，以及政策實施后監測指標和環境目標等。

我國也開展了一些政策環境評價的探索工作，總體可分為6個方面。一是一些學者出版的相關專著，例如《政策層面戰略環境評價理論方法與實踐經驗》、《政策可持續發展評價》等；二是法律法規的環境評價工作，例如原環境保護總局對《大氣污染防治法》的修訂草案進行的戰略評價，環境保護部在制、修訂環境標準時進行的成本和效益分析；三是綜合政策的環境評價工作，主要是環境保護部推動開展的一些省、地市的國民經濟和社會發展五年規劃綱要環境評價試點；四是行業政策環境評價，涉及到新型城鎮化、農業、林業、汽車業、貿易等行業政策，大多是學者的研究；五是區域政策環境評價，包括城市總體規劃的環境評價、區域戰略環境評價，而最為突出的是從2009年開始，環境保護部陸續開展的五大區域、西部和中部區域和行業發展戰略的環境評價研究；六是政策實施后的環境評價，包括國民經濟和社會發展規劃的中期評估、國家環境保護規劃的實施評估、一些法律法規的立法后評估等。這些工作雖然不系統，卻為我國政策環境評價工作的開展奠定了基礎。

四、開展政策環境評價的挑戰與機遇并存

結合新修訂的《環境保護法》的規定、國內外政策環境評價的理論和實踐以及我國環境保護面臨的形勢，政策環境評價的開展在我國既有機遇也有挑戰。

首先，要從建立生態文明制度體系的高度來看待政策環境評價工作。2013年11月發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度……，用制度保護生態環境”。2014年10月發布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，也提出“用嚴格的法律制度保護生態環境”。環境影響評價制度是生態文明制度體系中重要的支柱，而政策環境評價將補全我國建設項目和規劃環境影響評價的鏈條，使得從“源頭保護”生態環境的理念更為完整。另一方面，政策環境評價也將對環境管理的制度和體制機制進行分析，識別缺陷和能力不足，優化環境管理制度，積極實踐“用制度保護生態環境”。

其次，要正確對待政策環境評價面臨的阻力。事實上，政策環境評價的相關規定早已出臺。《國務院辦公廳關于印發環境保護部主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（國辦發〔2008〕73號），賦予了環境保護部“受國務院委托對重大經濟和技術政策、發展規劃以及重大經濟開發計劃進行環境影響評價，對涉及環境保護的法律法規草案提出有關環境影響方面的意見”的職責。《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號）中要求，“凡是有關經濟社會發展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項，都要進行合法性、合理性、可行性和可控性評估，重點是進行社會穩定、環境、經濟等方面的風險評估”。但這些各部委和各地方都應執行的國務院法規性文件，并未推動政策環境評價工作的廣泛開展。一些政策部門之間還存在協調配合不夠等問題，例如環境保護部已經開展了六批“全國生態文明建設試點”，而國家發改委等六部委又開展了“生態文明先行示范區建設”，類似這樣的不協調和不配合，很可能妨礙需要政策部門與環境部門相互協同配合才能較好推動的政策環境評價工作。

第三，要盡快明確政策環境評價的對象。《環境保護法》第14條中的“經濟和技術政策”，與我國現有的政策體系和類型無法對應，這將在實際工作中造成爭議。為此，要對需要優先進行政策環境評價的政策進行分類和篩選，重點對具有重大資源和環境負面影響的政策進行環境評價，積累經驗后再逐步擴展。根據我國政策體系的組成和環境影響評價的特征，大體上可以將需要重點考慮的政策分為綜合政策、行業政策和區域政策三大類。綜合政策主要包括國民經濟和社會發展規劃、具有經濟、社會和環境綜合影響的法律法規和國際條約等。行業政策主要包括行業的法律法規、部門規章和行業的總體規劃等。區域政策主要包括跨省級行政區的發展戰略和規劃、涉及到具有國家意義的生態環境保護和經濟發展的區域政策等。政策環境評價可優先在這些政策中開展試點、示范和推廣。

第四，要積極探索適合中國國情的政策環境評價方法體系。國際上側重環境影響和制度分析的政策環境評價都在發展中，而對于我國來說，可能需要綜合兩種模式的優勢，互為補充，即一方面要分析政策的環境影響，特別是中長期的環境風險，另一方面要進行學習型的政策公眾參與和制度分析，完善政策環境評價的制度構建。對于政策的經濟、環境和社會評價方法，要進行逐步的學習和改進，現階段經濟影響評價一般要分析出貨幣化的成本和效益，環境影響一般要達到半定量和定量化水平（有時可以用諸如生態系統服務功能價值評估進行貨幣化估值），而社會影響達到定性和半定量化水平即可。政策環境評價還要積極覆蓋政策制定和實施的全過程，既要在政策制修訂時開展政策影響預測評價，也要在政策實施后進行效果評價，這既是對政策制定和實施的回顧和反思，又是政策修訂的基礎。

第五，要推動政策環境評價能力建設。政策環境評價的能力建設包括建立各地各部門的交流和培訓平臺，建設政策環境評價的公示和公眾參與平臺，統籌協調各部門的政策環境評價程序和方法，制定和發布政策環境評價的導則、規范和標準，發布最佳實踐案例等。能力建設還可通過開展政策環境評價的國際交流與合作，特別是與美國白宮（總統辦公室）內設的管理和預算辦公室和環境質量委員會、歐盟委員會內設的影響評價委員會、英國內閣的管理政策委員會、加拿大的樞密院辦公室和環境評價署、聯合國歐洲經濟委員會等具有豐富政策環境評價經驗的國家和國際組織進行合作交流。國際合作交流一方面能助力我國的政策環境評價工作，另一方面也有助于我國的環境保護經驗走出去，向世界傳播我國的可持續發展形象。

（朱源，環境保護部環境工程評估中心副研究員，博士。本文為環境保護部2014年“重大經濟政策環境評價”項目階段性研究成果之一/責編 劉玉霞）