基于銀行視角的公立高校收費權質押貸款法律問題探討

陶艷芬

基于銀行視角的公立高校收費權質押貸款法律問題探討

陶艷芬

（云南開放大學 計劃財務處，云南 昆明 650223）

公立高校擴大招生與擴展辦學規模導致高校經費緊缺，客觀上為銀行提供了貸款市場和機遇，從學校性質來看，公立高校收費權質押成了銀行放貸的必要條件。分析了公立高校收費權質押貸款的法律依據，從銀行的角度提出了公立高校收費權質押貸款路徑優化措施。

公立高等學校；收費權；質押；法律研究

一、公立高校收費權質押貸款概述

（一）質押

質押，是一種設定職權的行為，指債務人或第三人將出質的財產或權利交債權人占有或控制，作為債權的擔保，在債務人不履行債務或者發生當事人約定的實現質權的情形時，債權人以該財產或權利折價或拍賣、變賣所得價款優先受償的擔保方式。質押分為動產質押和權利質押兩種。動產質押是指以可移動并不損害其效用的標的物的質押；權利質押是指以可轉讓的權利為標的物的質押。

權利質押的特征：一是權利是一項財產權，具有可估價性。權利質押是擔保物權的一種，其權利標的必須是可以質押的權利。即在債務到期債務人不履行債務或者發生當事人約定的實現質權的情形時，債權人可以將該權利折價或拍賣優先償債。二是權利質押和動產質押可以相互轉化。動產質押和權利質押構成完整的質押制度，動產質押為動產，二者在一定條件下可以相互轉化，比如出質人在倉單到期日提取所質押的倉單中的貨物，則質權標的物由證券質押轉變為動產質押。三是權利質押的標的為無形財產權，具有可讓與性。這是權利質押區別于其他擔保物權的最本質的特征，出質人可以把權利標的物讓與債權人，權利質押的實質是一種請求權。

（二）公立高校收費權質押

公立高校收費權質押是指公立高校以債務人身份用價格、教育、財政等部門批準并合法擁有的辦學收費權作為質押標的物，向銀行等債權人提供的一種權利質押擔保方式。

公立高校收費權質押的特征：一是公立高校收費權是一種收益權，具有行政性。公立高校收費權是公立高校根據物價、教育、財政部門批準的收費項目、收費標準、收費年限向學生收取學費、住宿費等費用的一種收益權，收費的項目、額度和對象，均由授權部門統一規定；二是公立高校收費權是一種財產權，具有可以估價性。公立高校收費權中包含學校收取辦學費用的權利和學生交付費用的義務法律關系，公立高校收費權質押是學校以學費、住宿費和考試費等為內容進行的質押，根據收費項目、收費標準、學生人數就可以測算收益權規模，可以進行估價；三是公立高校收費權可備案質押登記，具有可讓與性。收費權的取得一般都是要經過行政審批程序，取得收費許可證，但是收費許可證只是賦予一種收費資格，并不是一種權利憑證，經教育主管部門備案審批后，收費資格就轉化為權利憑證，可以用于銀行質

押貸款。因此，公立高校收費權具有財產權的性質，既可以估價又可以讓與，符合權利質押的內涵。

二、公立高校收費權質押貸款法律依據

（一）公立高校貸款的主體資格認定

1999年頒布實施的《高等教育法》是我國高等教育的根本大法，第30條明確規定，校長是高等學校的法定代表人，在學校民事活動中依法享有民事權利并承擔相應民事責任。央行《貸款通則》規定，借款人必須是經工商行政管理機關或主管機關核準登記的企事業法人并具有完全民事行為能力的自然人。高校校長顯然具備央行規定的借款人條件。《擔保法》第9條規定,高校屬于學校，學校是公益性事業單位，而公益性事業單位不得作為保證人為他人提供貸款保證。高校作為事業單位法人,在高校貸款業務中可以依法行使和享有的貸款權利，但是在高校財產處分和民事責任承擔上受到一定限制,為此，公立高校是有一定條件限制的借款人，具備貸款主體資格。

（二）公立高校收費權質押貸款的合法性

1.公立高校收費權質押貸款合法性的理論分析。從理論上分析，可以用來進行質押的權利標的物需要具備三個條件：第一，該權利必須是一種財產權利；第二，該權利必須是一種可以設質的權利；第三，該權利必須是一種可轉讓的權利。公立高校收費權的取得與其他權利的取得有差異，一般要經過價格、教育及財政等部門嚴格的行政許可程序才能夠取得，收費項目、收費標準等由行政機關給予核定，公立高校收費權是國家授予學校對學生提供的公共服務進行收費的一種權利，其實質是一種行政權利，并且這種行政權利具有經濟價值，能夠產生經濟效益，具備財產權利的性質。公立高校收費權經過教育主管部門審核、財政部門審批后就具有可以轉讓的特定性權利，質權人也可以對抗第三人，有權進行設立質押。因此，從理論角度分析，公立高校收費權質押貸款具有合法性。

2.法律層面對公立高校收費權質押的有關規定。《擔保法》第75條以列舉的方式對權利質押作了相關的規定，具體包括匯票、支票、本票、存款單、倉單、依法可以轉讓的股票、股份、商標專用權、專利權、著作權以及依法可以質押的其它權利；《擔保法》2000年司法解釋第97條對公路橋梁、公路隧道、公路渡口等收益權出質作了規定，但沒有明確學校等事業單位收費權質押問題；《物權法》第223條也是以列舉的方式對權利質押作了相關的規定，具體包括匯票、支票、本票、、債券、倉單、提單、依法可以轉讓的股權、基金份額、商標專用權、專利權、著作權、應收賬款以及其它財產權利。現有國家法律沒有明確規定公立高校收費權是否可以質押，根據凡是法律沒有明確禁止的就是允許進行推斷，公立高校收費權可以質押。另外，在條款中均設置了兜底性條款，即“依法可以質押的其他權利或其它財產權利”分析，公立高校收費權應該包含在其他權利或其它財產權利中。

3.法規層面對公立高校收費權質押的有關規定。2000年，國務院《關于實施西部大開發若干政策措施的通知》要求銀行“在西部地區積極發放助學貸款及學生公寓貸款”，這是明確鼓勵公立高校貸款建設的第一個法律規定，但政策僅限于西部地區。2002年，人民銀行、教育部《關于進一步解決學生公寓等高等學校建設資金問題的若干意見》明確銀行可以對公立高校學生公寓等后勤服務設施進行貸款，貸款方式可以是信用貸款，也可以是擔保貸款，擔保貸款可以采用抵押、質押等形式。隨后，湖南、重慶等地也相繼出臺了公立高校學生公寓收費權質押貸款的政策支持。

4.銀行業界對公立高校收費權質押的政策支持。1999年，工商銀行《關于開辦高校學生公寓建設貸款業務的若干意見》規定，銀行支持公立高校貸款建設學生公寓，銀行以擔保貸款方式辦理貸款，公立高校可以采用預算外資金支出賬戶和公寓租金收入權作為質押擔保方式。2000年，建設銀行《關于高等院校學生公寓建設貸款暫行辦法》規定，銀行可以采用擔保方式對公立高校學生公寓建設貸款，但是明確了兩個條件，一是必須以貸款行認可的財物和資產進行質押或者抵押，二是必須書面承諾償還貸款的資金來源包括租金、基建撥款、預算外收入等各種收入。

三、公立高校收費權質押貸款路徑優化

（一）完善公立高校收費權質押貸款的法律體系

目前，公立高校收費權質押在法律保障方面有以下幾個特點：第一，現有法律沒有明確條文表述，立法層次不高。《擔保法》、《物權法》兩部權威法律條文中沒有關于高校收費權質押表述，僅從“依法可以質押的其他權利或其它財產權利”分析，公立高校收費權可以進行質押。第二，現有規章制度僅規定公寓收費權質押，收費項目不全。部門行政規章、地方政府規章及銀行貸款有關規定都只是強調了高校公寓收費權質押問題，就公立高校來說，收費項目至少包括學費及住宿費兩個大項，從金額上看，學費要比住宿費大得多。鑒于公立高校收費權質押在現實中普遍存在的實際,國家應盡快完善高校收費權質押的法律保障制度，做到有法可依。筆者建議，可以從以下兩個層次進行完善：第一，基于物權法定原則,可通過修改《擔保法》及《物權法》或者通過出臺《擔保法》及《物權法》補充司法解釋的方式對公立高校收費權質押進行明確規定，從法律層面明確收費權質押的有效性；第二，通過國務院行政法規形式，將可以進行質押的權利進行列舉,對收費權的質押進行規范，增強收費權質押的可操作性,從而降低貸款風險，保護貸款交易安全。

（二）完善公立高校收費權質押貸款的運行體系

1.規范收費權質押公示登記制度。《擔保法》規定以權利質押擔保的，必須進行公示。《物權法》規定物權發生變動時，必須將物權變動情況通過一定的方法向社會公開，以避免第三人遭受損害并保護交易安全。一般情況下，權利質押的公示方法有兩種，一種是通過交付權利憑證的方式進行公示，另一種是通過登記的方式進行公示。從性質上看，公立高校收費權質押屬于擔保物權，可以按照物權法的規定進行公示，以避免損害第三人利益。因此，公立高校收費權質押公示登記在操作上可按如下程序進行：第一，公立高校向主管部門提交收費權質押申請；第二，主管部門會同財政部門審批批復授權質押文件；第三，公立高校將授權質押文件交予商業銀行；第四，雙方到公證部門進行公證。

2.確定收費權質押額度，簽訂收費權質押合同。公立高校將收費權憑證質押給銀行，轉讓學校一定時期內向學生收費的權利，銀行除了與學校簽訂正常的銀行貸款會同之外，還可以與學校簽訂收費權質押合同，進一步降低銀行的貸款風險。收費權質押合同至少應該載明以下內容：公立高校近三年的在校學生規模及未來預計三年的招生人數；公立高校具有哪些收費權，分別由哪個部門授權，收費標準是什么，進行質押是否可以進行有效操作；根據收費權質押授權文件的收費項目、收費標準及學生人數測算的高校未來收費流量以及按照銀行授信額度的比例估計公立高校可以申請貸款的額度；收費權質押受不可預見因素影響的風險規避措施等。

3.完善收費權質押實現可能。根據國家規定，公立高校事業收費資金必須嚴格實行“ 收支兩條線”管理，即學校事業收費資金必須納入財政部門預算,并按照規定程序申報審批使用。具體程序為，公立高校向學生收取學費、住宿費等資金，將資金全額上繳同級財政專戶（國庫），學校再根據財政部門預算額度按月或按季度提交資金使用申請，財政部門批準后，將資金下達學校銀行基本賬戶有學校支配使用。公立高校收費權質押，在沒有經過部門預算核撥前與國家資金規范性管理相沖突的,質押沒有效力，質押不可能實現，只有經過預算核撥到銀行基本賬戶后，公立高校收費權質押才可能實現。也就是說，公立高校以收費權提供質押擔保核心是一種變相的、以將來公立高校事業收入作為質押的擔保方式。為此，銀行在實際操作過程中可以采取將公立高校收費權質押擔保的同時將公立高校銀行賬戶同時質押，增強收費權質押的實際效力，確保收費權質押實現可能。

（三）完善公立高校收費權質押貸款的監督體系

1.完善銀行自我監督措施。公立高校收費權是經過政府行政許可而享有的權利，其行使一般是有時間限制的，對于銀行來說，收費時

間的長短是衡量收費價值大小的主要依據，銀行可能面臨公立高校收費權消失風險，理論上分析，因收費時限會導致公立高校收費權消失有兩種可能：第一，公立高校收費權屆滿被政府收回，質權標的物消失導致質權無效；第二，公立高校收費權被臨時限制，導致質權無法實現，比如違規收費被責令整改或者取消收費資格。銀行應采取措施監督學校，規避風險，具體做法包括：建立風險預警機制，實行公立高校貸款準入和退出制度，把好貸款準入關；發放貸款后要對公立高校貸款的用途進行全程監督，防止亂用或挪用學校貸款；責成專人及時、準確地掌握學校收費權的變化情況，一旦發現有收費權發生變化，要及時采取補救措施。

2.引入資產評估機構進行貸前評估。銀行應當引入資產評估機構對公立高校收費權未來收益情況進行評估，即對特定公立高校收費權權利人按規定應該收取的學費等事業性費用，扣除各種運營成本、稅金后獲得的年凈現金流的折現值的估算，獲取收費權的評估價值，為公立高校發放收費權質押貸款提供依據。評估的具體內容包括：收費項目、收費標準、學生規模、已有收費權質押情況、學校資產情況、學校債權債務情況等。

[1]沈麗萍.高校收費權質押貸款合法性分析[J].西安石油大學學報(社會科學版),2013,(2).

[2]朱彬,柳濤.公立高校學生收費權質押實踐與規范[J].法制博覽(中旬刊),2012,(10).

[3]曹立.對我國高校擔保政策和教育事業收費權質押的思考[J].財政監督,2007,(8).

Exploration of Pledge Loan Legal Issues of Charge Right of Public Colleges and Universities from the Perspective of Bank

TAO Yan-fen
(Department of Planning and Finance,Yunnan Open University,Kunming 650223,Yunnan)

The expansion of student enrollment and school scale of public colleges and universities leads to a shortage of fund,objectively providing loan markets and opportunity for banks.From the analysis of school property,the charge right pledge of the public colleges and universities has become a necessary condition for bank lending.The paper focuses on legal basis of the pledged loan charge right of the public colleges and universities and put forward better measures for them from the perspective of banks.

public colleges and universities,right of charge,pledge,legal research

F235

A

2095-6266（2014）03-089-04

2014-6-20

陶艷芬 (1965－)，女，云南楚雄人，會計師，主要從事高校融資問題研究。