一個普遍存在且危害深刻的問題
——基層干部“50現象”調查分析

人民論壇問卷調查中心

一個普遍存在且危害深刻的問題
——基層干部“50現象”調查分析

人民論壇問卷調查中心

調查結果

◆僅1.3%的人認為年屆五旬還在基層工作的干部仍有晉升希望

◆超過八成的受訪者認為基層干部到了50歲左右，會出現工作熱情的消退

◆近九成受訪者認為基層干部“50現象”是干部任用制度和官場潛規則這兩個外在因素所導致

◆人力資源浪費與執政之基空心化是基層干部“50現象” 列前兩位的主要危害

◆破解基層干部“50現象”，需加大制度創新與制度供給

調查說明

調查時間：2013年12月10日至15日，共6天

調查樣本：10663人（隨機問卷1083人，網絡調查9580人）

調查方式：在人民論壇網、新浪網新聞頻道、鳳凰網評論頻道推出調查問卷；人民論壇問卷調查中心、人民論壇調研基地隨機發放書面問卷（發出1200份，回收有效問卷1083份）

數據處理：網絡調查占權重70%，隨機問卷調查占權重30%

一、這次調查的基本情況

時常聽到一線的基層干部講，他們那里的部分基層干部當年齡達到50歲左右時，因為上（升遷）不去、下（退出）不來，進而激情減弱，工作散漫，精神懈怠。我們把上述現象稱之為基層干部“50現象”。

類似稱得上“現象”的問題一般都是一種普遍的存在，那么上述基層干部“50現象”究竟是個例還是普遍現象？若較普遍存在，其產生的原因是什么？危害有哪些？如何破解？調查摸清這些問題，對貫徹落實十八屆三中全會精神、有效開展第二階段群眾路線教育實踐活動等有著重要價值。

12月10日至15日，人民論壇問卷調查中心就此問題進行了10663個樣本的專題問卷調查，其中，全國12省20市縣基層隨機書面問卷調查1083份，同期在人民論壇網、新浪網、鳳凰網同一問卷的線上調查9580份。

二、調查主要數據和揭示的重要現象

（一）超過85%的受訪者明確感知到并認同基層干部“50”現象的存在。

數據顯示，超過85%的受訪者明確感知到并認同基層干部“50現象”的存在。本次問卷的調查對象主要是基層干部以及熟悉基層干部的人，所以可以說，基層干部的“50現象”是一個普遍問題。

（二）僅1.3%的人認為年屆五旬還在基層工作的干部仍有晉升希望。

在黨政機關，一個人50歲了，還在基層工作，等待他的，將是怎樣的事業發展前景？44.4%受訪者選擇“升遷停止，永居人下”；29.8%受訪者選擇“退居二線，有級無職”；21.1%受訪者選擇“被迫‘退休’,‘靠邊站’”；僅有1.3%受訪者選擇“晉升有望，官運亨通”。這組數據不僅印證了公眾對基層干部“50現象”的普遍感知，更進一步說明，年近50，甚至過了50歲還工作在基層的干部已經不可能再有前途，這已經是一個冰冷而堅硬的社會常識了。

（三）80%以上的人感受到了部分50歲左右基層干部工作熱情的明顯消退。

基層干部“50現象”的突出表現是什么？在“您是否認同部分基層干部到50歲左右，工作熱情會明顯消退”問題調查中，59.6%受訪者選擇“非常認同”，22.2%受訪者選擇“比較認同”。

我們在進一步的調研和訪談中發現，“工作熱情消退”遠不是全部。一位基層“50干部”最強烈的感受是，看到一些能力可能不如自己的年輕干部仕途得意，心理落差極大，有種“抬不起頭”的感覺。這種“自卑”與“嫉恨”交錯的復雜心態將導致什么樣的工作質量和服務水平，那自然也是可想而知的。

（四）絕大多數基層“50干部”主觀上已經放棄了改變命運的努力。

這次調研中，我們聽到了不少基層“50干部”的委屈和抱怨，“我經驗豐富、成績顯著，就因為年齡問題得不到晉升，實在是難以接受”。

雖然難以接受，但并沒有人認為自己能夠改變什么：人們所觀察到的身邊基層“50干部”的心態，32.7%受訪者選擇“既然干部政策如此，個人沒什么好爭取的”；27.9%受訪者選擇“這把年紀難有大作為了，就這樣吧，該歇就歇了”；20.1%受訪者選擇“即便退二線但仍在崗位，抓住機會‘能得就得’吧，過了這村可沒有這個店”。

（五）更多的人認為，基層“50干部”混得慘，不怪干部怪制度。

在基層干部自己和社會公眾眼中，是什么導致了基層“50干部”這樣的現狀？67.4%受訪者選擇“制度因素，干部任用年齡上的‘一刀切’”，20.4%受訪者選擇“官場潛規則，‘一朝天子一朝臣’”。相形之下，只有6.5%的受訪者選擇“主觀因素，如個人能力、心態等”。

如何看待這個結果？當然，我們也可以讀出“至少在這個問題上，公眾所感受到的制度的力量已經遠遠超過了潛規則”這樣的黑色幽默，但“一刀切”制度的負面效應仍然是我們應當關注的重點。我們確實應該反思，這“切下去的一刀”，切掉的到底更多的是累贅，還是仍有旺盛生命力的肌肉和動脈？

（六）社會公眾對基層干部“50現象”的危害懷有深深的擔憂。

對于“您認為基層干部‘50現象’的最大危害是什么”的多項選擇，“造成基層本已稀缺的人才資源和執政資源被人為浪費”、“造成基層公務員人心不穩，基層執政能力下降，執政之基空心化”的得票數位居六個選項的前兩位。

我們看到，即使在公眾眼中，基層干部“50現象”，危害的不僅僅是干部個人，影響的也不僅僅是他們直接服務的基層群眾，公眾看到了、清晰地認識到了這個現象對于我們執政黨更深層次的危害，調查結果也準確表現出了公眾這種深深的擔憂。

（七）“人到中年”就一定沒市場、沒競爭力了嗎？在公眾心目中，經驗豐富的、優秀的基層干部對他們來說是最實惠的。

如何破解基層干部“50現象”？85.2%受訪者選擇“采取靈活的晉升制度，延長優秀干部的‘政治生命’”，78.4%受訪者選擇“正確理解并執行干部年輕化方針，打破晉升年齡條件的‘一刀切’”。

公眾通過對破解基層干部“50現象”途徑的選擇告訴我們，黨政機關不是演藝圈，年輕人光鮮亮麗，當然養眼，但那些積累了豐富基層工作經驗，對所負責工作非常熟悉，又真正能夠為廣大老百姓服務的“實惠型”基層干部才是他們最歡迎的。下一步的制度安排，又如何順應民意呢？

（八）千難萬難，公眾仍期待基層“50干部”多貢獻些正能量。

“對‘50干部’自身而言，應如何跨過這道坎”？82.5%受訪者認為，“要有‘能上能下、甚至能官能民’的氣魄，不為升遷所動”；76.4%受訪者選擇“要做好‘傳幫帶’，為年輕干部扶上馬、送一程”；70.7%受訪者選擇“要以大局為重，勇于犧牲自我，為年輕干部‘讓位’”。

這個有點“站著說話不腰疼”的調查結果，可能會讓很多基層干部難以接受。換個角度觀察，千難萬難，公眾仍期待基層“50干部”多貢獻些正能量，畢竟，他們的心態和工作狀態是否穩定，對基層干部形象、干群關系、對年輕基層公務員的心態和行為等都有重要的影響。

三、我們的初步看法

（一）基層干部“50現象”是典型的“官本位”的產物。

在官本位的不斷強化和誘導下，追求升遷幾乎是每個官員的最大追求，大多官員都把事業成功誤解成無止境向上攀爬和權力的不斷擴大，“原地踏步”可謂是每個官員的最大忌諱。尤其是在“贏者通吃”的競爭法則下，升遷官員可以得到權力的光環、同事的羨慕、下屬的追捧，等等。相形之下，當“50干部”遇到了“晉升無望”這一官場最大忌諱的時候，自然就只剩“落寞的絕望”感慨了。

相形之下，在行政文化環境完全不同的西方國家，我們很難感受到類似狀況的存在。幾乎可以這樣斷言，如果沒有“官本位”的文化傳統和制度邏輯，基層干部“50現象”也根本就不會有存在的土壤。

（二）基層干部“50現象”可以與20世紀90年代國有企業的“59、60現象”類比，是制度變革過程、不完善狀態積累到一定程度之后的矛盾集中表現。

“晉升無望，對政策不滿”的絕望心態，必然直接導致“得過且過、做一天和尚撞一天鐘”的工作結果。很多“50干部”在晉升上沒有盼頭之后，漸漸地失去應有的上進心和積極性，被動消極，得過且過，不求有功但求無過，撥一撥動一動，沖勁闖勁一概全無，嚴重降低了工作效率，更別提創新精神了。有少數信念不堅、意志薄弱、在實權崗位上的干部，趁著在位撈上一把，有點類似20世紀90年代國有企業的“59、60現象”。

（三）基層干部“50現象”的普遍存在和深刻危害，要求我們必須認真反思“一刀切”操作方法的重大缺陷。

在中國公務員的職業生涯發展中，存在著一條重要的杠杠，即年齡標準。年齡與級別存在著一種對應關系。如果這對關系發生錯位，那么，很遺憾，許多公務員的仕途也將受到嚴重影響甚至就此終結。

干部年輕化為政府提供了源源不斷的年輕領導力量，有利于保證黨和國家事業的人才儲備。但任何問題都不應當絕對化，在基層領導干部的年齡條件上不能搞“一刀切”。“一刀切”是一種形而上學的思維方式和工作方式，實際上是一種典型的“政府惰政”，對于管理工作危害很大。年輕化固然很重要，但“一刀切”會帶來相反的效果。

基層工作千頭萬緒、十分復雜，工作的好壞，不僅取決于領導干部個人的素質，也取決于其日積月累積淀起來的豐富工作經驗，以及在一個地方長期的工作中所形成的認同與威信。盡管年輕人有關記憶力、比較力、判斷力等綜合指標的優勢明顯，但經驗、認同與威信都不是一朝一夕所能擁有的。因此，從干部要素的積累和自身成長來看，如果將年齡要素絕對化，尤其在基層干部這里是極不恰當的。

（四）基層女干部遭遇“50”瓶頸的人數更多，凸顯女性在官場中的“弱勢地位”。

當前，男性60歲、女性55歲的退休制度，使得女性干部相較于男性干部，會更早地面臨著年齡劃線的問題，相應地，進入了50歲，女性的晉升機會將更為渺茫。但事實上，45-55歲的女性，正是家庭負擔逐漸逝去，經驗與閱歷更為豐富的時期，在這個時候就要進入“半退休”狀態，不能不說是一種遺憾。

尤其是，當前基層女性干部多為業務型領導，且多在教科文衛等專業領域從事領導工作，這些領域更為重視專業技能，更為需要經驗老道的女性干部們。調查過程中，不少女性干部“吐苦水”，在這么多年的工作中，女性干部和男性干部承擔著相同的工作任務，在領導崗位上的領導力表現也并無差異，緣何在退休年齡上，卻體現出了“不一樣”？有位即將退休的54歲女干部提到，孩子小的時候，需要“照顧”的時候，沒有照顧；現在孩子大了，正是全心投入工作的時候，卻被“照顧”提前退休了，這真是個悖論呀！

但由于女性特質使然，相比而言，其權利欲、占有欲較小、功利性較弱，對于升遷看得相對較淡。面臨著升遷停止的狀況，心態上也就更容易調節，抱怨、懈怠的情緒要少一些。

（五）以更合理的制度安排解決基層干部“50現象”，絕不僅僅是為“50干部”們講述利益受損的故事，更多地是為了后人，為了穩固黨的執政之基。

我們相信，絕大多數現在的基層“50干部”，雖然不得志，但為了黨和人民利益不計較個人得失的覺悟和境界還是有的，即使得不到什么補償和改善，他們也一樣會無怨無悔。需要給予更多關注的，是基層干部“50現象”還具有隔代的影響性。

我們不難預見，現今“50干部”遇到的職業生涯的“天花板”，年輕干部早晚也要遭遇同樣的問題。尤其是政府組織是金字塔式的結構，越是接近上端，職位越少。升遷者畢竟是少數，多數干部可能仍將面對“50現象”，這對于年輕人的事業心和進取精神也有很大影響。有受訪基層年輕干部直言，一旦在官場發展中面臨著晉升瓶頸，就可能會主動退出公務員隊伍，以免步入“50干部”的悲涼境地。目前有這種打算的基層干部盡管不是多數，但有典型性、代表性，且都是有本事、有能力的人，如此演進，必定會造成基層公務員人心不穩，基層執政能力下降，加劇業已存在的執政之基的“空心化”。

（執筆：人民論壇雜志社總編輯 賈立政）

責編/ 馬靜 美編/石玉