論檔案行政指導的實施主體與相對人

吳雁平

摘 要：檔案行政指導實施主體是縣以上各級檔案行政管理機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織、依法受委托的組織和檔案行政指導實施人。檔案行政指導相對人是指包括政府、機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)，檔案工作者和其他人員。分為組織相對人、個人相對人和其他相對人。

關(guān)鍵詞：檔案行政指導；行政指導；實施主體；相對人

檔案行政指導主體是指檔案行政指導法律關(guān)系的雙方當事人，包括指導實施方（檔案行政主體）與受指導者（檔案行政相對方）。檔案行政指導是檔案行政主體和檔案行政相對人兩者互動的一種檔案行政行為，在檔案行政指導法律關(guān)系中，一方主體是享有并行使檔案行政指導權(quán)的檔案行政主體，包括國家行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織；一方主體是受到檔案行政行為直接影響的檔案行政相對人。

1 檔案行政指導的實施主體

檔案行政指導的實施主體是縣以上各級檔案行政管理機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織、依法受委托的組織和檔案行政指導實施人。通俗地說，就是縣以上各級檔案局；機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案處、檔案科、檔案館、檔案室；各級檔案局的公職人員，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府指定的負責保管本機關(guān)檔案的人員，機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作人員。這是因為：“檔案行政指導仍屬于檔案行政工作，因而檔案行政指導的主體仍屬于檔案行政主體，各級檔案行政部門，以及經(jīng)授權(quán)的檔案館、室都可以成為檔案行政指導主體。”[1]檔案行政指導實施主體的范圍比檔案行政主體的范圍更為寬一些。但必須是經(jīng)過法律法規(guī)授權(quán)或依法受委托的組織與個人。

這里需要特別指出，行政機關(guān)與行政機構(gòu)是有區(qū)別的。行政機關(guān)是一定行政機構(gòu)的整體，具有行政主體資格，能獨立以自己的名義進行行政活動并獨立承擔由此產(chǎn)生的法律后果。而行政機構(gòu)是行政機關(guān)的內(nèi)部組成部分，一般表現(xiàn)為內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)、辦公機構(gòu)和辦事機構(gòu)，一般不具有獨立的行政主體資格，除非獲得了法律、法規(guī)和規(guī)章的特別授權(quán)，才具有行政主體資格，不然只能以其所代表的機關(guān)名義進行行政行為。

1.1 檔案行政機關(guān)。檔案行政機關(guān)指國家檔案行政管理機關(guān)和縣以上地方各級檔案行政管理機關(guān)。國家檔案行政管理機關(guān)和縣以上地方各級檔案行政管理機關(guān)的檔案行政指導主體地位是由法律法規(guī)規(guī)章所規(guī)定的。

國家最高檔案行政機關(guān)（國家檔案局）及縣以上地方各級檔案行政管理機關(guān)（地方各級檔案局）的檔案行政指導主體地位是由《檔案法》和《檔案法實施辦法》規(guī)定的。

《檔案法》第六條第一款規(guī)定：“國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè)，對全國的檔案事業(yè)實行統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導。”《檔案法實施辦法》第七條第四款規(guī)定：國家檔案局“對中央和國家機關(guān)各部門……以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門的工作，實施監(jiān)督、指導”。明確了國家檔案行政管理部門（國家檔案局）是對全國檔案事業(yè)進行檔案行政指導的主體。

《檔案法》第六條第二款規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對本行政區(qū)域內(nèi)機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實行監(jiān)督和指導。”明確了縣級以上地方各級檔案行政管理部門是實行檔案行政指導的主體及指導的范圍。

1.2 法律法規(guī)授權(quán)的組織。法律法規(guī)授權(quán)的組織是指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府；機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構(gòu)。法律法規(guī)授權(quán)的組織的檔案行政指導主體地位是由《檔案法》等法律法規(guī)規(guī)章所規(guī)定的。

《檔案法》第六條第三款規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當指定人員負責保管本機關(guān)的檔案，并對所屬單位的檔案工作實行監(jiān)督和指導。”《檔案法》第七條規(guī)定：“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構(gòu)或者檔案工作人員，負責保管本單位的檔案，并對所屬機構(gòu)的檔案工作實行監(jiān)督和指導。”

《檔案法實施辦法》第九條規(guī)定：“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構(gòu)依照《檔案法》第七條的規(guī)定，履行下列職責：……（二）指導本單位文件、資料的形成、積累和歸檔工作；……（四）監(jiān)督、指導所屬機構(gòu)的檔案工作。”

《機關(guān)檔案工作條例》第四條規(guī)定：機關(guān)檔案部門的基本任務(wù)是：（一）對本機關(guān)文書部門或業(yè)務(wù)部門文件材料的歸檔工作，進行指導和監(jiān)督；……（三）中央和地方專業(yè)主管機關(guān)的檔案部門，應(yīng)根據(jù)本專業(yè)的管理體制，負責對本系統(tǒng)和直屬單位的檔案工作進行指導、監(jiān)督與檢查。

上述法律法規(guī)規(guī)章明確規(guī)定了的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府；機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構(gòu)進行檔案行政指導的具體范圍、內(nèi)容。由于上述組織不是法定檔案行政管理機關(guān)，因此，可以將這些法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定視為一種授權(quán)條款。

1.3 檔案行政機關(guān)委托的組織或個人。檔案行政機關(guān)委托的組織或個人是指檔案行政機關(guān)委托、以檔案行政機關(guān)的名義行使一定檔案行政職權(quán)并由檔案行政機關(guān)承擔相應(yīng)法律責任的組織或個人。這種情況在檔案行政管理的實踐中曾經(jīng)有一些委托屬于典型組織的情況，如，檔案行政機關(guān)委托當?shù)貦n案學會進行檔案專業(yè)技術(shù)職稱評定、對檔案裝具進行認定、進行檔案學術(shù)交流，委托高校對檔案工作者進行專業(yè)培訓與專業(yè)繼續(xù)教育，等等；檔案學會和高校屬于典型的組織。也有一些委托屬于非典型組織的情況，比如，委托行業(yè)檔案協(xié)作組對轄區(qū)內(nèi)某些單位檔案工作進行檢查。這里的協(xié)作組則屬于非典型的組織。這種情況，隨著行政體制的改革將會有更多。隨著更多的行政權(quán)力下放，檔案行政管理機關(guān)可以通過購買服務(wù)來實現(xiàn)過去的某些行政管理職能，而這種購買服務(wù)，實質(zhì)上是一種檔案行政機關(guān)的委托關(guān)系。

1.4 檔案行政指導人員。檔案行政指導人員是指檔案行政管理機關(guān)的工作人員，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府指定負責檔案工作的人員，機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作人員。任何檔案行政指導都是由人來實施的，從這個意義上講，無論是國家機關(guān)、授權(quán)組織還是委托組織，只要是從事檔案行政指導的人員，都是檔案行政指導主體。

另一方面，檔案行政管理機關(guān)的工作人員作為“參公”人員，檔案行政指導屬于其職務(wù)行為，其代表的是檔案行政管理機關(guān)，這種情況下，檔案行政管理機關(guān)的工作人員屬于檔案行政指導主體。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府指定負責檔案工作的人員，機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作人員的檔案行政指導主體地位也是由《檔案法》等法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的。《檔案法》第七條規(guī)定：“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構(gòu)或者檔案工作人員，負責保管本單位的檔案，并對所屬機構(gòu)的檔案工作實行監(jiān)督和指導。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)的見《檔案法》第六條第三款的規(guī)定（見上文）。

綜上所述，除了檔案行政管理部門外，根據(jù)我國相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定或授權(quán)，各行業(yè)或地方行政管理部門都可在其職權(quán)的范圍內(nèi)對其內(nèi)部及所屬單位的檔案工作實施行政指導，成為檔案行政指導者。如，國務(wù)院民政行政主管部門、縣級以上地方人民政府計生衛(wèi)生行政主管部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門、教育行政管理部門等部門可依法對其職權(quán)范圍內(nèi)檔案工作實施監(jiān)督與指導。總之，對某一區(qū)域或某地行業(yè)檔案事務(wù)有主管權(quán)限的就是檔案行政指導的主體。

2 檔案行政指導的相對人

“行政指導相對人的范圍包括個人和組織。在一般的行政管理法律關(guān)系中，作為行政主體的一方是行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，作為行政相對人的一方當事人是個人或組織。個人包括我國的公民和在中國境內(nèi)的外國人和無國籍人；組織包括法人和不具有法人資格的其他組織，而法人又包括企業(yè)法人、事業(yè)法人、社會團體法人和機關(guān)法人。行政指導相對人所指向的范圍是與此相同的。”[2]

檔案行政指導相對人是指受檔案行政指導者。檔案行政指導的相對人包括政府、機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，政府、機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織內(nèi)設(shè)機構(gòu)，檔案工作者和其他人員。

行政相對人以其是否具有一定的組織體為標準，可以分為個人相對人和組織相對人兩類。這樣劃分的意義在于，在一定條件下，不同類型的行政相對人對行政主體的行政行為具有對應(yīng)關(guān)系，如，限制人身自由的行政行為只能針對個人而不能針對組織，而檔案行政指導行為既可以針對個人相對人，也可以針對組織相對人。

2.1 組織相對人。組織相對人指政府、機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)。國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體、在中國境內(nèi)的外國組織、其他非法人組織等屬于組織類行政相對人。新中國檔案工作開始以來，檔案行政指導中更多是面對組織相對人，而非個人相對人。就目前檔案行政指導的對象而言，組織相對人中更多的是體制內(nèi)組織相對人，而非體制外組織相對人。

2.1.1 體制內(nèi)組織相對人。體制內(nèi)組織相對人指由財政供給的政府、機關(guān)、團體、事業(yè)單位和其他組織以及其內(nèi)設(shè)檔案機構(gòu)；國有及國有控股企業(yè)及其下屬或內(nèi)設(shè)檔案機構(gòu)。檔案行政指導體制內(nèi)組織相對人之所以被稱為體制內(nèi)組織相對人，是因為其機構(gòu)資產(chǎn)的國有屬性。其形成的檔案屬國有檔案。

體制內(nèi)組織相對人又可分為系統(tǒng)內(nèi)組織相對人（或稱內(nèi)部行政相對人）與系統(tǒng)外組織相對人（或稱外部行政相對人）。這是根據(jù)行政相對人所對應(yīng)的行政主體的類型來劃分的。這樣劃分的意義在于這兩種行政相對人構(gòu)成不同行政行為的對象，同時他們享有的行政法權(quán)利和承擔的行政法義務(wù)不盡相同。比如，依我國現(xiàn)行法律規(guī)定，內(nèi)部行政相對人是不能成為行政訴訟原告的。

2.1.1.1 系統(tǒng)內(nèi)組織相對人。我們將檔案行政管理體系內(nèi)的組織相對人稱為系統(tǒng)內(nèi)組織相對人。包括從國家到縣一級的檔案行政管理機關(guān)的上下級，同級檔案行政管理機關(guān)間的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。這種系統(tǒng)內(nèi)組織相對人，就是通常所說的“條”的管理模式下的相對下級機關(guān)，或相對下級機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)。如，相對于國家檔案局的各省、自治區(qū)、直轄市檔案局，相對于省、自治區(qū)、直轄市檔案局的各地市檔案局，相對于地市檔案局的各區(qū)縣檔案局；或相對于國家檔案局館（室）司、經(jīng)科司的各省、自治區(qū)、直轄市檔案局的業(yè)務(wù)指導處，或相對于各省、自治區(qū)、直轄市檔案局法規(guī)處的各地市檔案局的法規(guī)科，或相對于各地市業(yè)務(wù)科的各區(qū)縣業(yè)務(wù)股。

2.1.1.2 系統(tǒng)外組織相對人。我們將檔案行政管理體系內(nèi)的組織相對人以外的一切由財政供給的政府、機關(guān)、團體、事業(yè)單位和其他組織以及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)；國有及國有控股企業(yè)及其下屬或內(nèi)設(shè)機構(gòu)稱為系統(tǒng)外組織相對人。

這種系統(tǒng)外組織相對人，如，國家民政部辦公廳或檔案處，各省、自治區(qū)、直轄市民政廳辦公室或檔案科，各地市民政局辦公室或檔案室，各區(qū)縣民政局辦公室或檔案室。或如工、農(nóng)、中、建四大國有商業(yè)銀行的各級檔案管理中心等。

國家行政組織是行政機關(guān)和行政機構(gòu)的合稱。它是我國行政管理的主要承擔者，在一定條件下也可能成為行政相對人。在檔案行政指導活動中，行政組織在大多數(shù)情況下是內(nèi)部行政相對人，但在一定條件下也能成為外部相對一方。例如，某行政轄區(qū)的檔案行政管理機構(gòu)，對該行政轄區(qū)范圍內(nèi)的所有檔案事務(wù)有監(jiān)督管理和指導權(quán)。該行政轄區(qū)范圍內(nèi)其他行政組織的檔案事務(wù)在受到它的管轄時，被管轄的行政組織便成了外部檔案行政相對的一方。

2.1.2 社會（體制外）組織相對人。社會（體制外）組織相對人是指不由財政供給的團體、事業(yè)單位和其他組織以及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)；非國有及非國有控股企業(yè)及其下屬或內(nèi)設(shè)機構(gòu)。社會（體制外）組織相對人所以成為檔案行政指導的對象，不在于其資產(chǎn)是否具有國有屬性，而在于其形成的檔案中是否擁有屬于對國家和社會有保存價值的檔案。隨著改革開放與經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，越來越多的體制外組織相對人進入檔案行政管理的視野。對于這類檔案行政相對人的指導，是多數(shù)檔案行政管理部門共同面臨的一個新課題。一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對此進行了積極的探索，比如，北京市檔案局為了引導非公有制企業(yè)做好檔案工作，有效地保護和利用檔案，維護企業(yè)合法權(quán)益以及國家和社會歷史真實面貌，根據(jù)《檔案法》、《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》和《企業(yè)檔案管理規(guī)定》等有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合北京市的實際情況，制定了《北京市非公有制企業(yè)檔案管理指南》。這種以《指南》方式對社會（體制外）組織相對人進行檔案行政指導的方式就完全有別于對體制內(nèi)組織相對人進行指導的方式。

2.2 個人相對人。個人相對人是指檔案事務(wù)中所涉及的個人。我國公民、在中國境內(nèi)的外國人（包括無國籍人）屬于個人類行政相對人。但個人相對人不一定是單個的個人，在一定的具體行政法律關(guān)系中，行政主體的行為可能涉及多個個人。只要這些個人不構(gòu)成一定的組織體，相互之間無組織上的聯(lián)系，即使這些個人數(shù)量再多，他們?nèi)允莻€人相對人，而非組織相對人。這些個人所以成為檔案行政指導相對人，是因為“檔案行政管理部門管理的范圍應(yīng)是那些所有產(chǎn)生和保管‘對國家和社會有保存價值的檔案的國家機構(gòu)、社會組織以及個人——行政管理相對人的檔案工作”。[3]個人相對人亦可分為體制內(nèi)個人相對人和社會（體制外）個人相對人。

2.2.1 體制內(nèi)個人相對人。體制內(nèi)個人相對人指由財政供給的政府、機關(guān)、團體、事業(yè)單位和其他組織以及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)檔案事務(wù)中所涉及的個人；國有及國有控股企業(yè)及其下屬或內(nèi)設(shè)機構(gòu)檔案事務(wù)中所涉及的個人。

2.2.2 社會（體制外）個人相對人。社會（體制外）個人相對人是指不由財政供給的團體、事業(yè)單位和其他組織以及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)檔案事務(wù)中所涉及的個人；非國有及非國有控股企業(yè)及其下屬或內(nèi)設(shè)機構(gòu)檔案事務(wù)中所涉及的個人。

2.3 其他相對人。其他相對人指組織相對人和個人相對人以外的相對人。如，合伙人、個體工商戶等。

3 結(jié)語

在檔案行政指導中的具體運用過程中，行政指導實施主體與相對人非常重要，它不僅決定著檔案行政指導實施的方式和方法，也影響著檔案行政指導的效果。因此，在實施檔案行政指導時，一方面必須搞清楚檔案行政指導主體與檔案行政指導實施主體的關(guān)系與區(qū)別，“我國行政指導的實施主體之范圍較行政主體之范圍更廣，不僅包括行政主體，還包括行政機關(guān)委托的組織以及作為行政指導的執(zhí)法人員”。[4]另一方面要搞清楚檔案行政指導的對象——檔案行政指導相對人的情況，在一視同仁的前提下，根據(jù)不同性質(zhì)與特點采用不同的方式、方法。隨著服務(wù)業(yè)的開放，混合所有制企業(yè)的增加，以往那種以所有制形式判斷檔案行政指導對象類型的方法，將越來越不能適應(yīng)檔案行政管理工作的需要。因此，對不同類型的檔案行政指導相對人的特點進行研究，是新形勢下檔案行政管理工作發(fā)展的必然，也是檔案工作服務(wù)于國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

*本文為國家社科基金項目《依法治檔研究》（項目編號：13BTQ068）階段成果。

參考文獻：

[1]楊立人，簡瑩瑩.檔案行政指導制度的建立與完善[J].檔案學通訊，2011（1）：43～46.

[2]曹靜暉.行政指導相對人及其權(quán)利保障[J].理論探索，2005（3）：115～117.

[3]劉東斌.論檔案行政管理的對象[J].檔案管理，2011（4）：15～17.

[4]陸偉明，周繼超.行政指導在行政執(zhí)法中的規(guī)范運用[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2013.162.

（作者單位：開封市檔案局 來稿日期：2013-12-20）