平頂山市檔案法制建設調研報告

近年來，平頂山市各級檔案行政管理部門堅持以學習宣傳、貫徹執行《檔案法》和《河南省檔案管理條例》為主線，以落實檔案行政執法責任制為重點，以檔案普法為載體，以檔案行政執法檢查為依托，依法嚴格履行職責，不斷加強檔案法制建設，積極推進依法行政和依法治檔進程，有力地推動了全市檔案事業發展。

1 基本情況

平頂山市檔案工作自1957年建市以來，在歷任領導重視與支持下，經過幾代檔案工作者辛勤努力，已基本建成以市、縣兩級國家綜合檔案館為主體，以機關、科研事業單位、企業檔案室為基礎的檔案事業管理體系。全市現有國家綜合檔案館11個（其中市級館1個，縣級館10個），館舍總面積15680平方米，館藏檔案近43萬卷（冊、件），年均向社會各界提供利用檔案資料1.6萬卷（冊、件）、0.7萬多人次；專業檔案館4個（城建檔案館、平高集團檔案館、市公安局檔案館、市房地產檔案館）；機關、企事業立檔單位1327個，配備專兼職檔案工作人員2847名。

市縣兩級檔案行政管理部門均組建了法規機構，配備了檔案法制工作人員，負責對檔案法制工作進行統籌規劃、組織協調和監督指導。目前，全市已有43名檔案行政執法人員經過培訓考核，取得了市政府頒發的《河南省行政執法監督證》和《河南省行政執法證》，全市檔案行政執法監督網絡體系已初步形成。

2 主要做法及成效

完善檔案法規體系和規范制度，保障檔案事業健康發展。近年來，根據檔案法律法規，市委、市政府先后出臺了《平頂山市檔案管理辦法》、《關于進一步加強新時期檔案工作的意見》、《平頂山市重大活動檔案管理辦法》和《平頂山市檔案事業績效考評辦法》，為我市檔案工作的全面發展提供了制度保障。為規范檔案行政執法行為，市檔案局推行檔案行政執法責任制，每年都與市政府簽訂“依法行政責任目標”，先后制定實施了行政執法崗位責任制、行政執法標準、行政處罰裁量權、行政許可、行政執法過錯責任追究等項配套制度，完善了檔案行政執法監督機制，規范了檔案行政執法行為。

堅持開展檔案普法宣傳，增強社會檔案意識和法制觀念。市、縣兩級檔案局每年都結合《檔案法》頒布實施紀念日、“12·4”全國法制宣傳日及6月9日“國際檔案日”，采取多種形式進行檔案法制宣傳。一是現場宣傳。組織有關單位制作檔案法律法規宣傳展板，開展集中宣傳活動。發放宣傳材料，懸掛橫幅，設立咨詢臺，講解檔案知識，解答市民咨詢。近3年，市檔案局開展大型現場宣傳活動4次，發放宣傳材料5000多份。二是新聞媒體宣傳。在紀念《檔案法》頒布宣傳月活動中，分管檔案工作的市領導在《平頂山日報》發表署名文章，市電視臺播出電視專題訪談節目，利用報刊、電視等新聞媒體宣傳檔案工作。汝州市檔案局拍攝制作兩集檔案專題片《默默蘭臺情》，在汝州電視臺播出。通過大量視頻資料及圖片，以紀實的手法、獨特的視角，向人們展現了汝州市檔案工作取得的成績及檔案工作者默默無聞、無私奉獻精神，也將養在深閨的檔案資源推向公共視野，吸引社會關注，讓人們熟悉檔案，走進檔案，利用檔案，充分發揮檔案價值。三是信息網絡宣傳。利用平頂山檔案信息網、檔案QQ群、短信等信息網絡渠道，開展檔案法制宣傳。市檔案局積極創新宣傳方式，建立“檔案QQ群”，打造便捷的信息宣傳交流平臺。借助短信發送，向全市“四大班子”領導，市直機關、企事業單位負責同志及檔案工作人員群發短信，呼吁關注檔案工作，支持檔案工作。四是召開座談會。組織有關單位召開檔案法制工作座談會，總結交流檔案法制宣傳工作經驗，研討進一步貫徹實施《檔案法》的意見。五是開展競賽活動。在紀念《檔案法》頒布20周年活動中，舉辦全市檔案系統演講比賽；為深入普及檔案法制知識，舉辦了“平頂山高速杯”檔案法制知識有獎競賽活動，收到競賽答題卡5430份，先后有300家單位5000多人參與競賽活動。六是舉辦專題宣傳。以“檔案在你身邊”為主題，舉辦了“國際檔案日”宣傳展覽，展覽作品39幅，重點宣傳《檔案管理違法違紀行為處分規定》；組織參加“檔案在你身邊”征文活動，收到作品22篇。報送作品貼近檔案工作和實際生活，內容豐富，真實生動。通過宣傳活動，全市社會檔案法制意識得到進一步提高。

開展檔案行政執法檢查，加大檔案行政執法力度。市縣兩級檔案局每年都堅持開展檔案行政執法檢查或專項檢查，執法檢查面年均達到40%以上。在執法形式上，一是與人大、政協、政府法制辦等部門聯合執法檢查；二是檔案行政管理部門獨立執法；三是縣區交流異地執法。在執法內容上，過去較多地采用對檔案工作全面檢查，依法查處違法事件和違法行為，維護檔案完整與安全；近兩年，我們嘗試開展有針對性的檢查。每年確定一個主題，抓住制約檔案事業發展的突出問題，進行有針對性的行政執法監督檢查。在檢查過程中，做到依法行政，亮證執法，嚴格按照“亮證告知、聽取匯報、實地查看、集中評議、反饋意見”的程序進行，循序漸進，有始有終。對于限期整改的單位，到期按照標準進行認真復查，使檢查起到事半功倍的效果。兩年來，市檔案局先后對60個單位進行了執法監督檢查，下達《責令限期改正通知書》25份，處理涉檔事件10起，切實為全市檔案事業健康發展提供了法制保障。

強化檔案法制教育培訓，提高業務素質和執法水平。一是開展經常性的法制教育活動。定期組織全體人員學習檔案法律法規及行政處罰知識。二是舉辦全市檔案行政執法人員培訓班。組織各縣（市、區）檔案局分管檔案法制工作的局長、法制機構負責人及行政執法人員，開展行政執法專題培訓。采取集中授課、模擬執法演練與業務座談研討相結合方式，使每個學員在學習理論知識同時，還在專家指導下實地進行檔案行政執法實際操作，針對性強，培訓效果顯著。三是舉辦檔案法制講座。市檔案局先后舉辦了黨政領導干部檔案法制講座和全市檔案行政處罰知識講座，對檔案干部進行檔案法律法規及檔案行政執法監督知識培訓。四是開設特色大講堂。對全局干部進行檔案業務知識和法律法規培訓。特色大講堂已舉辦5期，有效提升了全局干部的業務素質和法制意識。2010年以來，市檔案局共舉辦各類檔案法制學習培訓16期，學習培訓人數累計達600余人次。各縣（市、區）檔案局每年也都進行形式多樣的業務培訓，有效提升了檔案干部隊伍的執法水平。

認真開展檔案法制規范化工作，促進檔案行政管理規范化。近年來，按照市政府辦公室、市政府法制辦、市委編辦等有關要求，梳理了檔案行政執法依據，上報檔案執收執罰工作情況，對行政審批項目和規范性文件進行清理，完成檔案部門制發規范性文件審查備案工作。據統計，市檔案局具有具體行政執法職權共13項，其中行政確認2項，行政許可1項，非行政許可1項，行政處罰5項，其他具體行政執法職權4項。近期，又對2008年9月以來的規范性文件進行清理，共清理規范性文件8份，清理意見為保留。這些工作的開展，進一步促進檔案行政管理規范化。

檔案法制建設的有效推進，為全市檔案事業的健康發展提供了有力保障。近年來，全市檔案部門不斷加強檔案資源體系、利用體系和安全體系建設，創新服務舉措，提升服務能力，實現了重點工作的新突破和整體工作的新提升。檔案工作環境不斷優化。市委調整成立了全市檔案工作小組，市委、市政府兩辦出臺了《關于進一步加強新時期檔案工作的意見》，各縣（市、區）也先后成立了檔案工作領導小組。黨委、政府領導和部門的領導對檔案工作更加重視和支持，市、縣兩級檔案事業費明顯增長。檔案資源建設取得新成效。檔案資源整合力度不斷加大，接收進館檔案近4萬卷，館藏結構日趨合理。檔案基礎業務建設和服務能力有效提升。先后創建國家二級檔案館5個，國家三級檔案館1個。檔案規范化管理認證工作成效顯著，全市“檔案管理最佳系統”已達23個。檔案部門服務領域不斷拓寬，檔案利用服務扎實開展。檔案信息化建設取得新突破。市檔案局建成了重要檔案數據庫和局域網，初步實現了重要檔案的數字化利用、查閱，各縣（市、區）檔案信息化建設也快速推進，全市已創建3個全省檔案信息化建設示范單位。

3 存在問題

近年來，我市在檔案法制建設中雖然取得了一定成績，但也存在著一些困難和問題，主要有四個方面：

一是社會檔案意識和檔案法制觀念較為淡薄。檔案普法宣傳工作尚未完全到位，社會對檔案法律法規還缺少足夠了解和認識，少數單位領導對《檔案法》、《河南省檔案管理條例》和檔案工作重要性認識不足；一些單位檔案員更換頻繁，高技術管理人才缺乏；有的單位至今依然存在檔案基礎設施簡陋，檔案管理制度不健全，檔案沒有完全集中統一管理等問題。

二是檔案業務指導工作沒有體現行政監督職能。《檔案法》所確定的“各級檔案行政管理主體”不能得到保障，削弱了檔案行政管理監督和指導職能。地方各級檔案行政管理部門多為事業主體，業務指導人員在檔案業務指導工作中，往往側重于按照業務標準規范進行指導服務，而忽視行政監督職能。從一定程度上說，服務和監督是一對矛盾。業務指導既是服務，更是監督。在工作實踐中，應充分發揮行政監督職能。

三是檔案行政執法處罰對象多為法人，造成處罰措施難以落實。在檔案執法檢查中，處罰對象大部分為機關、企事業單位，很少一部分為個人。而對機關、企事業單位的處罰措施，往往難以實施。這種客觀情況的存在，造成了對機關、企事業單位的處罰“落空”。

四是《檔案法》中缺乏檔案執法強制措施，執法活動中難以固定證據。《檔案法》、《河南省檔案管理條例》中，均缺乏檔案執法強制措施，執法活動順利進行缺乏保障。一是在檔案執法實踐中，執法對象一旦拒不配合，執法活動將難以進行；二是面對檔案違法行為，執法人員固定證據存在巨大難度。

五是《檔案管理違法違紀行為處分規定》缺乏聯動機制。《檔案管理違法違紀行為處分規定》的出臺為檔案行政執法提供了有力保障，但在具體的執法實踐中，對《規定》的運用不夠成熟，與監察、人社部門聯動機制沒有建立。

六是在事業單位分類改革中，“局館合一”的檔案行政管理部門，若被劃為事業單位，將喪失執法主體資格。

4 解決對策

（一）建議對《檔案法》和《河南省檔案管理條例》進行修訂。為了依法解決檔案行政執法難的問題，依法保障檔案事業科學發展，應對《檔案法》和《河南省檔案管理條例》進行修訂，修訂工作應注重增強行政執法的執行力和可操作性，對《檔案法》第24條和《條例》第32條設定的懲戒性條目，均應賦予檔案行政管理部門行政處罰權。

（二）業務指導工作要突顯行政監督職能。業務指導人員在檔案業務指導工作中，要發揮檔案行政監督職能，寓行政監督于業務指導中。這樣在一定程度上實現了檔案行政監督前移，實際上也強化了檔案管理部門行政監督職能。

（三）建議全省每年進行統一執法活動，試行地區間交流執法。

（四）進一步加大檔案普法宣傳力度。堅持普法宣傳與依法治檔相結合，發揮檔案普法宣傳的基礎作用，不斷增強社會檔案意識和法制觀念，為檔案管理和嚴肅執法營造良好的社會氛圍。

（五）進一步加強檔案法制培訓。通過多種形式，對檔案干部隊伍進行檔案行政執法監督相關知識及執法實踐操作培訓，提升檔案干部隊伍的業務素質和執法水平。

（作者單位：平頂山市檔案局 來稿日期：2013-12-20）