中國新型城鎮化道路探索

董慶佳

新型城鎮化的本質是用科學發展觀統領城鎮化建設，重點是抓好涉農地區中心鎮發展。四川省、尤其是成都市在統籌城鄉實踐中的成功經驗為我國開展新型城鎮化發展探尋出一種重要

模式。

基金項目：四川省教育廳2013年度立項課題“四川省涉農地區中心鎮創新發展研究”成果。

黨的十八大報告明確提出：要加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。這就為中國未來新型城鎮化發展道路指明了科學的方向。

中國新型城鎮化的本質就是要用科學發展觀來統領城鎮化建設。其核心在于不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕。

一、堅持中國特色新型城鎮化道路的重大意義

新型城鎮化是人類社會發展必然結果的和普遍規律，也是我國現代化建設的顯著特征和強大動力。早在2002年，黨的十六大報告就明確指出“走中國特色的城鎮化道路”；2007年黨的十七大報告進一步將“中國特色城鎮化道路”作為“中國特色社會主義道路”的五個基本內容之一。而新型城鎮化道路則是中國特色城鎮化道路的發展和升華，其本質仍然是中國特色，但更具轉型發展和科學發展的特點。

加快新型城鎮化進程是確保未來我國經濟社會全面、協調和可持續發展的關鍵措施和有力抓手，具有重大而深遠的意義：一是有利于擴大內需，確保我國經濟繼續保持快速增長勢頭；二是有利于加快發展方式轉變，促進經濟結構和布局優化調整；三是有利于改善民生，大規模普遍提高人民生活水平，促進城市文明的普及、人口素質的提高和社會和諧進步；四是有利于促進人與自然的和諧發展，促進資源集約高效利用，減少對生態環境的不利影響，確保生態環境的可持續發展。

二、我國新型城鎮化發展的戰略衍進與體系構建

（一）建國60年以來，我國城鎮化發展經歷了三個階段。

緩慢起步階段（1949～1978年）。新中國成立之初，城鎮化水平只有10.64%。到1978年改革開放前，我國城鎮化水平也只提高到17.92%，年均增加只有0.25%。

加速發展階段（1978～2000年）。這一時期，城鎮化經歷了返城時期、鄉鎮企業時期、工業園區和民工潮等階段，城鎮化水平由17.92%上升到36.22%，年均增加0.83%，超過建國60年平均提高速度；設市城市由193個增至663個；建制鎮由2173個增加至20312個。

快速發展階段（2001-今）。進入21世紀，我國制定并實施了加快城鎮化發展的總體戰略。2011年城鎮化率達51.27%，城鎮化率年均增長1.2%，發展速度進一步加快。

（二）我國城鎮化體系構建

“十二五”規劃指出了我國城鎮化的發展格局：以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局，緩解特大城市中心城區壓力，強化中小城市產業功能，增強小城鎮公共服務和居住功能，推進大中小城市基礎設施一體化建設和網絡化發展。

三、存在的主要問題

城鎮化水平不高、質量較差。我國城鎮化水平明顯滯后，2010年的數據低于世界的平均水平；同時，大量的農民工難以真正落戶城鎮，實際城鎮化水平可能更低。城鎮化質量不高，突出表現在“城中村”、工礦棚戶區和小城鎮破敗，人居生態環境惡化等方面。

城鎮規模結構不盡合理，大城鎮對外輻射能力還比較弱。城鎮布局結構不合理主要表現為“大的太大、小的太小、缺乏中間環節”。 城鎮宏觀區域布局和城鎮內部空間布局存在的主要問題是城市數目太少、鄉村太多、建制鎮規模太小。

城鄉差距調控不力，城鄉“二元結構”依然突出。城鄉之間基本公共服務和社會保障沒有均等化，城鄉沒有形成良性互動的格局，城鎮化未能有效穩定地推進。

四、中國城鎮化推進主要模式

根據城鎮化推進的動力機制和空間模式的實踐總結，我國城鎮化的推進模式主要包括七種類別：建立開發區、建設新區和新城、城市擴展、舊城改造、建設中央商務區、鄉鎮產業化和村莊產業化。我國許多地方在城鎮化推進實踐中涵蓋了多種模式。

建立開發區方式。該模式在中國城鎮化推進中最具代表性，是政府主導型城鎮化的典型范例。通過開發區的建設，可以在較短時間內完成產業集中和人口集聚，實現城市地域空間和人口規模的跳躍性增長及產業結構轉型。

建設新區和新城的方式。新區和新城的建設也是典型的政府主導型，即通過對人口、土地 產業、交通以及其他基礎設施的重新規劃，推動人口和資源在一定范圍集中的城鎮化過程。新區、新城一般處于大城市輻射的區域范圍內 具有某種資源優勢，可以成為城鎮體系中的重要環節，推動城市經濟的集聚或者分擔城市中心的某種功能。

城市擴展方式。城市擴展是最為傳統的城鎮化方式，指隨著城市人口的增長，不斷向外擴大城市用地范圍的發展方式。世界范圍內的城鎮化過程大多采取這種方式推進。

舊城改造方式。舊城改造（或舊城更新），指對位于城市核心地段、經濟價值較高的老舊街區進行更新改建，以改善城市環境、更新城市功能。我國城市土地國家所有的特征，決定了舊城改造是一種政府主導行為， 體現在政策出臺、拆遷補償、方案制定等各個環節。

建設中央商務區（CBD）方式。建設中央商務區（CBD）是我國推進城鎮化過程中一種比較獨特的方式，我國CBD既有結合舊城更新建設的，也有在新區和開發區核心新建的，但是CBD建設有其獨立特征，單純的舊城改造、建設新區、建立開發區這些模式都難以將其涵蓋。

鄉鎮產業化方式。根據空間層次的不同，我國農村就地城鎮化的方式可以分為兩種：一種是鄉鎮產業化的發展方式，另一種是村莊產業化的發展方式。從1993年開始，隨著國家將小城鎮戰略視為帶動農村經濟和社會發展、解決“三農問題”的重大戰略，以鄉鎮企業為代表的農村工業化迅速發展，“珠三角”和“長三角”地區是其典型代表。2000年以來，尤其是2005年提出的“社會主義新農村建設”政策，又引導了新一階段的農村就地城鎮化發展模式。

村莊產業化方式。以村集體經濟為依托的村莊產業化方式雖然不一定帶來空間上的城市形態特征，但卻體現了城鎮化的內涵。通過非農產業的發展帶動農村生活實質的城鎮化。

五、四川省特色城鎮化體系構建實踐

作為中國特色新型城鎮化實踐重要的試驗區，四川省暨成都市在城鎮化體系建設中開展了積極有效的探索。特別是成都經濟區輻射面積大，是整個四川地區涉農中心鎮新型城鎮化建設的縮影。

四川省第十次黨代會指出：在推進新型工業化新型城鎮化的進程中，必須同步推進農業現代化。堅持把“三農”工作放在全部工作的重中之重，不斷夯實農業基礎地位。把握未來城鄉發展的形態和走勢，形成大中小城市、小城鎮和新農村相互銜接、架構合理的城鄉空間布局。實施統籌城鄉發展戰略，加大工業反哺農業、城市支持農村力度，著力破除城鄉二元分割的體制性障礙，構建現代城鄉新形態。

成都市十二次黨代會提出：圍繞建設西部經濟發展高地的全省戰略定位和建設城鄉一體化、全面現代化、充分國際化的世界生態田園城市的全市總體目標，堅持領先發展、科學發展、又好又快發展，繼續深化改革擴大開放，大力實施“五大興市戰略”，全面推進經濟、政治、文化、社會、生態文明建設和黨的建設，奮力打造西部經濟核心增長極，為在中西部地區率先基本實現現代化和國際化打下決定性基礎。

成都市作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，堅定不移地深化統籌城鄉綜合配套改革，鞏固和擴大走在全國前列的優勢，進一步把試驗區建成了示范區。通過多年實踐，走出了一條“以城帶鄉、城鄉一體、協調發展”的新型城鎮化路子，提升了城鎮化速度和質量。

成都市按照“產城一體、商住平衡”的規劃理念，加快了新型城鎮化進程，逐步構建起了“特大城市——中等城市——小城市——特色鎮——社區”梯次銜接、以大帶小、功能配套、用地集約的網絡化、組團式城鎮體系，為帶動農村經濟和農民就近轉移提供空間載體。

成都在加快新型城鎮化進程、開創城鄉一體化新格局中有許多亮點，效果明顯、效益多元。主要舉措概括起來有以下六個方面：

一是變單純的城市規劃為城鄉規劃。成都順應城鎮化梯度推進的趨勢，改變“規劃不下鄉”的傳統，在全國率先將規劃延伸至鄉、村一級，變單純的城市規劃為城鄉規劃，結束了農村發展建設的無序狀態。該文原載于中國社會科學院文獻信息中心主辦的《環球市場信息導報》雜志http：//www.ems86.com總第577期2014年第45期-----轉載須注名來源以“全域成都”理念為指導，在市域范圍內，統籌規劃中心城區、中小城市、城鎮和農村新型社區合理分布的城鎮體系，同步推進城市和農村的現代化，并逐步建立完善了覆蓋城鄉、多規協調，編制、審批、監督“三分離”的新型規劃管理體制。同時，適應農民改善居住和生活條件的迫切要求，加快新農村綜合體建設步伐，完善基礎設施和公共服務配套。借助這一整套理念和措施，成都從規劃、建設和管理上確保了農村、農業、農民有機融入城鎮化的進程。

二是開展“三項制度改革”（ 農村產權制度、社會保障制度和戶籍制度改革），夯實制度基礎。開展農村產權制度改革，讓農民帶著財產權利進城。推進社會保障制度改革，建立城鄉一體的基本養老保險、醫療保險、住房保障和社會救助體系。推進戶籍制度改革，出臺《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》及14個配套文件，消除附著在戶籍上的城鄉居民就業、社保、住房等9項權利、待遇的不平等，實現城鄉居民在全域成都范圍內依法自由遷徙。

三是堅持“三個集中”（工業向集中發展區集中、農民向城鎮集中和土地向規模經營集中），促進三化（工業化、城鎮化和農業現代化）同步。推進工業向集中發展區集聚，制定工業發展布局規劃綱要、“一區一主業”產業發展規劃，增強城鎮化動力，2011年底全市工業集中度達79.3%。鼓勵引導農民分層次向城鎮和新型社區集中，探索城鎮化新路徑，累計建成城鄉新型社區1500余個，140余萬農民生活居住條件得到改善。積極推進土地向適度規模經營集中，鞏固提升城鎮化質量。

四是實施“四大基礎工程”（農村基層治理機制建設、農村產權制度改革、農村土地綜合整治和村級公共服務及社會管理改革），筑牢發展基礎。推進農村新型基層治理機制建設，強化管理民主化基礎。推進村級公共服務和社會管理改革，強化社會公平基礎。將村級公共服務和社會管理經費納入財政預算，設立專項資金，逐年增長。推進農村土地綜合整治，強化經濟市場化基礎。將農村土地整治與城鄉建設用地增減掛鉤項目結合，圍繞改善農村居住環境、增加耕地數量、提高耕地質量，整體推進田、水、路、林、村綜合整治。推進新村建設，強化“產村一體”發展。推進小規模、組團式、生態化的新農村綜合體建設。

五是推進“六個一體化” （城鄉規劃一體化、城鄉產業發展一體化、城鄉市場體制一體化、城鄉基礎設施一體化、城鄉公共服務一體化、城鄉管理體制一體化），打破體制障礙。打破規劃體制障礙，推進城鄉規劃一體化。打破產業體制障礙，推進城鄉產業發展一體化。打破市場體制障礙，促進生產要素在城鄉之間自由流動，推進農村投融資體制改革，拓展農村金融服務，培育農村市場主體，推進城鄉市場一體化。打破基礎設施建設體制障礙，推進城鄉基礎設施一體化。打破公共服務體制障礙，推進城鄉公共服務一體化。打破管理體制障礙，推進城鄉管理體制一體化。

六、確定重點發展鎮，加快城鎮化步伐。為加快推進城鄉一體化，成都確定了34個重點發展鎮，14個優先發展鎮。在產業聚集、財政支持等方面給予扶持。近年來，34個重點鎮貫徹落實全域成都發展思路，大量推進“三圈一體”，著力主導產業培養，加快基礎設施和公共服務設施，不斷改善農業生產條件和農民居住環境，聚集效益不斷增強，在推進城鎮化作用巨大。

經過近十年的改革實踐，成都市城鄉統籌正按照有關規劃和要求快速發展，成都市新型城鎮化水平得以不斷躍進。

——城鎮化發展水平：2020年城鎮化水平達到73%以上。目前，成都的城鎮化水平正處于城鎮化中期末端、正加快向城鎮化后期邁進的關鍵階段。到2015年，全市城鎮化水平達到69%以上，到2020年，全市城鎮化水平達到73%以上，基本建成1個主要中心城市（中心城區）、1個次級中心城市（天府新區）、14個新城、34個重點鎮、156個一般鎮、2000-3000個農村新型社區構成的城鄉一體、協調發展的城鎮體系。

——新型城鎮體系：城市格局向“大城市群帶大郊區”轉變。成都將圍繞“一軸雙核六走廊”的城市架構，通過以大帶小、梯次銜接、功能互補、用地集約的方式，推進大中小城市組合布局、集群發展，加快構建多中心、多層次、網絡化的新型城鎮體系。大力實施“交通先行”戰略，加快構建市域半小時交通圈，將大中小城市和各個城市組團聯接成緊密融合的城市群，推動城市格局由“大城市帶大郊區”向“大城市群帶大郊區”深刻轉變。

——產城一體：市域城鎮體系的主體骨架與市域重大生產力布局相匹配。在推進“產城一體”發展過程中，將注重把產業園區作為城市的特色功能區來統籌布局，同步規劃產業新城和城市新區，同步推進產業項目建設和生活設施配套，同步形成產業聚集效應和人口承載能力。依靠產業為動力建設城市，依托城市為載體支撐產業，使市域城鎮體系的主體骨架與市域重大生產力布局相匹配。

——城市形態建設：市政和公共設施適度超前規劃。通過適度超前規劃和加快建設市政設施和公共服務設施，著力塑造國際大都市的城市風貌和功能，建設現代化的城市形態。通過堅持城市建設“有機更新”，注重打造城市公共文化空間，鮮明體現成都文化的特色和本底，打造特色化的城市文態。通過切實抓好城市公共綠地建設和濱水空間打造，把生態系統作為最優先的基礎設施來建設，塑造優美化的城市生態。

四川省委書記王東明同志視察成都時明確提出：成都是全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，在貫徹落實黨的十八大精神過程中，要進一步深入推進統籌城鄉綜合配套改革，為全省發展提供可資借鑒的經驗。要在全面建成小康社會的總要求下謀劃和推進城鄉統籌，推進城鄉規劃統籌、城鄉產業統籌、城鄉管理統籌，促進農村勞動力向二三產業轉移，促進農村工業向城鎮工業園區集中，促進土地規模化經營，促進城市基礎設施向農村延伸，促進城市社會服務向農村覆蓋，逐步改變城鄉二元結構，縮小城鄉差距，實現城鄉一體發展。

因此，從我國新型城鎮化發展的幾種模式和成都市構建特色城鎮體系的實踐總結，新型城鎮化道路應遵循黨的十八大確定的科學發展方向，堅持以下基本經驗：

一方面，從宏觀視角上要充分尊重中國國情，徹底破解城鄉“二元結構”，堅持“四化”協調發展，堅持新型城鎮化與城鄉統籌同步發展，構建新型工農、城鄉關系。

另一方面，從成都新型城鎮化的未來發展看，就是要推進城鄉規劃統籌，充分發揮規劃的先導作用，推動城市基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、城市文明向農村輻射。在推進城鄉產業統籌中認真落實“以工促農、以城帶鄉”方針，堅持用抓工業的理念抓農業，用新型工業化的物質成果裝備農業，用現代服務業提升農業經濟效益，積極推進三次產業互動、城鄉經濟相融。新型城鎮化是城鄉統籌的重要實踐平臺，必須認真推進城鄉管理統籌，下決心突破城鄉二元結構的制度障礙，推進城鄉之間要素合理流動和資源有效配置。以優質、高效的實際行動落實中央和四川省關于新型城鎮化發展的重大戰略部署。

（作者單位：成都航空職業技術學院）