促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策

孔強(qiáng)

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)自20世紀(jì)8 0年代初開始出現(xiàn)并逐步擴(kuò)展，近幾年呈加 快趨勢，從總體上看，流轉(zhuǎn)是平穩(wěn)健康的。但隨著流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大、速度加快、流轉(zhuǎn)對象和利益關(guān)系多元化，也出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的問題，迫切需要加強(qiáng)研究、改進(jìn)，從而推動我國土 地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。

一、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式

目前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式較多，主要歸納為以下幾類型： 第一種是自由流轉(zhuǎn) ，它是在農(nóng)戶家庭間出現(xiàn)的自愿流轉(zhuǎn)現(xiàn)象， 表現(xiàn)為以下式： 互換調(diào)節(jié)承包地、代耕、代種、 代收、轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓；第二種是租賃倒包，這種形式出現(xiàn)于2 0世紀(jì)9 0年代中后期，農(nóng)村中富裕后有頭腦的農(nóng)民和城市中下崗人員及單位不景氣人員將投資轉(zhuǎn)向農(nóng)村發(fā)展。他們向鄉(xiāng)、村集體租賃土地 荒山經(jīng)營權(quán)，有規(guī)模地成片地開發(fā)土地、荒山資源 ，從事各項開發(fā)項目。第三種是股份合作制。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場化程度較高的地方，出現(xiàn)了一些企業(yè)集團(tuán)作為投資主體，興辦規(guī)模化的農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)戶以土地承包權(quán)入股， 按入股分紅。第四種是抵 押、 托管。集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)作為融資的擔(dān)保，包括用地上建筑物抵押連帶土地 使用權(quán)抵押的情形，這主要存在于民營經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東南沿海一帶，托管是承包方承包地 委托農(nóng)業(yè)服務(wù)組織或農(nóng)戶代為經(jīng)營管理，托管雙方簽訂協(xié)議，委托方向受托方支付一定的費 用。

一、土地流轉(zhuǎn)中存在的問題分析

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范。在我國西部大多數(shù)農(nóng)村，土地流轉(zhuǎn)仍處于缺乏規(guī)范的無序狀態(tài)，這主要表現(xiàn)在雙方未簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，通常是以口頭協(xié)商方式達(dá)成土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。其次，即使有的簽了土地流 轉(zhuǎn)合同，但條款不全，雙方的權(quán)利和責(zé)任不明確，承包關(guān)系不清晰。總之，我國當(dāng)前農(nóng)村土 地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范性，由此引發(fā)了許多土地流轉(zhuǎn)糾紛。

土地流轉(zhuǎn)期限短、規(guī)模小。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商收入不穩(wěn)定，也擔(dān)心政策變化，怕土地轉(zhuǎn)出后失去土地，土地仍然是他們生活的基本保障，所以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多采取短期轉(zhuǎn)包的方式，轉(zhuǎn)包期一般是1 ～ 2年，3年以上的很少。 因此，經(jīng)營者為了眼前利益，往往實行掠奪式經(jīng)營。從土地流轉(zhuǎn)的集中程度來看，土地在小戶間流動的多，由此很難形成土地集中連片的規(guī)模經(jīng)營，從而影響 了土地整體耕作效能的提高

農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的熱情不高。對于土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)同感，部分農(nóng)民對承包權(quán)與使用權(quán)認(rèn)識不清，誤認(rèn)為流轉(zhuǎn)使用權(quán)就會失去承包權(quán)，怕轉(zhuǎn)讓土地以后征用時會失去利益，即使自己無力經(jīng)營，也不愿將土地轉(zhuǎn)讓 給別人。

同時，還由于政策落得不實，農(nóng)民對“土地承包30年不變”仍心存疑慮。對現(xiàn)在農(nóng)民土地承包權(quán)永久不變更是不了解，這些都使得農(nóng)民不愿輕易轉(zhuǎn)出土地。

土地流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制尚未形成。目前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)階段，缺乏有效的市場機(jī)制。對市場化的土地流轉(zhuǎn)該文原載于中國社會科學(xué)院文獻(xiàn)信息中心主辦的《環(huán)球市場信息導(dǎo)報》雜志http：//www.ems86.com總第577期2014年第45期-----轉(zhuǎn)載須注名來源 機(jī)制探索也不夠，沒有形成土地流轉(zhuǎn)中介組織，土地流轉(zhuǎn)對象與范圍選擇余地小，流轉(zhuǎn)形式 比較單一，流轉(zhuǎn)對象更多的局限在鄰里和親屬之間，難以通過有效的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)村土地資源 的優(yōu)化配置。

農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)沒有完全落實。在一些地方，基層干部過于強(qiáng)調(diào)集體對土地的所有權(quán)，甚至把土地集體所有權(quán)當(dāng)作是鄉(xiāng)村干部的所有權(quán)。因此，在土地流轉(zhuǎn)過程中，行政干預(yù)過多，人為因素過大，出現(xiàn)違背農(nóng)民 意愿強(qiáng)制推行土地流轉(zhuǎn)，甚至隨意變更撤銷與農(nóng)民的承包合同的現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利 益。

二、推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策

明確界定土地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村土地改革的深化離不開土地制度的創(chuàng)新，如果沒有土地產(chǎn)權(quán)制度的科學(xué)界定，土地 就不能合理流動和有效運(yùn)轉(zhuǎn)。在實際中，由于土地的集體所有和對每一個具體農(nóng)民實際上的 不明確性和虛無性，作為流轉(zhuǎn)主體的農(nóng)民搞不清誰流轉(zhuǎn)、怎么流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)收益歸誰這些關(guān)鍵 問題，從而嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。因此，明確界定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)對農(nóng)民顯 得至關(guān)重要。首先，在地財產(chǎn)權(quán)利的劃分上要“歸屬清晰”。其次，在財產(chǎn)權(quán)利運(yùn)用過程中要“權(quán)責(zé)明確”， 明確土地所有者擁有對土地的多項權(quán)力和責(zé)任。

建立土地流轉(zhuǎn)中心，積極培育土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，存在著土地的轉(zhuǎn)讓方找不到土地的受讓方，土地的受讓方找不到土地的轉(zhuǎn)讓方，土地轉(zhuǎn)讓信息的取得主要依靠鄰居、親戚、朋友及農(nóng)村干部的信息交流，這 就造成了土地交易的成本高，土地資源配置的效率低。因此，需要建立專門的土地流轉(zhuǎn)交易場所，解決信息傳遞問題，以提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的運(yùn)作效果，同時，可以幫助農(nóng)民簽訂 正式的流轉(zhuǎn)合同，減少土地流轉(zhuǎn)后的糾紛，切實保障農(nóng)民的利益。具體來說可考慮以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，建立土地流轉(zhuǎn)中心，其職能主要是進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃、收集、提供土地供需信息、確立土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價格、辦 理交割、登記等相關(guān)手續(xù)。

建立和完善社會保障體系。我國農(nóng)村的社會保障體系是以土地為基礎(chǔ)的保障體系，隨著農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn) 行，這種社會保障體系有著極不完善的一面。因此，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村社會保障機(jī)制，抵御各種 風(fēng)險，減少對農(nóng)民的損害。具體辦法就是建立最低社會保障體系、商業(yè)保險和保險體系等。但農(nóng)村的社會保障問題很復(fù)雜，地區(qū)差別很大。我們應(yīng)當(dāng)在有條件的地方試行由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)村企業(yè)和農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)。國家給予補(bǔ)助的養(yǎng)老保險制度要徹底解決農(nóng)村居民對土 地的依賴性，就必須堅決而穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度改革，逐步將農(nóng)村的各項保障由依 靠承包的土地轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣Ｕ希褟V大農(nóng)村居民納入社會安全網(wǎng)之內(nèi)，使廣大農(nóng)民貧困有所救助，年老有衣食來源，生病能得到及時醫(yī)治，這樣，他們就不會戀土守土了。

土地流轉(zhuǎn)中要充分尊重農(nóng)民意愿。20多年來，農(nóng)村改革的一條成功經(jīng)驗就是充分尊重農(nóng)民意愿，搞農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也必須 堅持這一原則。《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定：在承包期內(nèi)，農(nóng)戶對承包的土地依法擁有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，有權(quán)自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式，在土地流轉(zhuǎn)中不允許以任何名義侵害農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)和流轉(zhuǎn)收益權(quán)，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位必須得到保護(hù)和尊重。其次，在土地流轉(zhuǎn)中要充分尊重農(nóng)民意愿，還需正確劃分縣鄉(xiāng)政府、村級 組織的職能，縣、鄉(xiāng)、村（組）是農(nóng)村土地的管理者，它的職能是監(jiān)督土地資源的合理運(yùn)用和農(nóng)戶土地使用權(quán)的流動，而不應(yīng)用行政手段調(diào)整、干預(yù)甚至取代農(nóng)戶對土地的使用權(quán)。

綜上所述，中國的問題是農(nóng)民問題，農(nóng)民的問題是土地問題，保護(hù)農(nóng)民的收益，促進(jìn)土地合理的流轉(zhuǎn)，增加社會財富，提高農(nóng)民收入和保護(hù)農(nóng)民利益，加強(qiáng)土地管理，提高土地 利用效率，對我國經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的意義。

（作者單位：湯原縣農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)管理站）