政府危機傳播治理體系初探

文/盧 川

新媒體是“可在任何時候和地點通過多種途徑訪問或使用，并（向受眾）提供交互性、創造性參與方式的媒體形式”，其廣泛滲透到從日常溝通交流到新聞傳遞，從生活服務到風險溝通的諸多領域，也不可避免地觸及政府危機傳播，并對其產生深刻的影響。如何全面理解并進一步正確把握和利用新媒體的特性，重新梳理新媒體環境下政府危機傳播理念并形成危機傳播的治理框架，是十分緊迫而重要的課題。

一、新媒體環境下危機傳播的特征

新媒體環境下政府危機傳播仍具有危機管理視域中危機傳播的特點，同時又蘊含新媒體的典型特征。作者分別從新媒體的技術和社會特征、危機傳播的生態特點、應對策略的核心思路三個層次（如表1所示）系統論述新媒體環境及其危機傳播的核心特征“NEW MEDIA”，并以此為基礎來探討對新媒體環境下政府危機傳播的認識和理解。

表1 新媒體環境及其危機傳播的特征

1.危機傳播的技術特征

從技術特征講，新媒體的廣泛普及促使危機傳播出現網絡化（Networking）、全球化（Worldwide）、移動化（Mobile）、交互化（Interactive）的特征。

新媒體環境下，依托互聯網、無線網絡傳遞的信息成為危機信息傳播的主體。另一方面，公眾能夠隨時將接收的信息傳遞給其他個人或群體，形成快速的人際網絡間二次傳播。這些基于（移動）互聯網絡的信息傳播，使得危機傳播出現網絡化特征。

新媒體助力下的危機信息傳播超越了國家的范疇，具有極其廣泛的傳播范圍。同時網絡上的智能語言翻譯服務讓信息的傳播跨越語言的障礙，文字語音自動轉換功能讓殘疾人士也能夠無障礙地傳播信息，使得危機信息傳播真正實現全球化、泛在化。

艾瑞咨詢集團發布報告稱，截至2013年年底，國內使用移動設備上網的用戶數量達5億，同比增長19.5%。[1]移動智能設備極大地方便了大眾隨時隨地獲取、分享和發布危機信息，使危機傳播日趨移動化。

新媒體區別于傳統媒體的一個顯著特點是信息傳播包含交互過程，其本質是信息發布者和接收者之間通過雙向和多向的互動來完成信息傳播。這種方式擺脫了信源到信宿的單一傳播方式，使得危機傳播具備了交互特點。

2.新媒體促使危機傳播生態化

新媒體環境下危機傳播涵蓋了大眾傳播、人際傳播等幾個方面，形成了一個復雜的傳播環境。新媒體介入的危機傳播對傳統危機傳播具有顛覆性（Disruptive），[2]也促使形成危機傳播新的生態化（Ecological）屬性。

從信息發布角度來看，危機利益相關人可將危機信息第一時間發布到網絡和新媒體上，形成實時的突發信息發布，顛覆了政府或傳統媒體作為危機信息發布來源的唯一性。從信息媒介角度來看，新媒體憑借絕對的人群覆蓋優勢遠遠領先于傳統媒體，其信息發布在時效性方面更是優勢明顯。習近平廣州考察的微博直播，是由一個號稱“學習粉絲團”的普通民眾微博發布的，“它準確地報道了習近平在廣州的考察路線，有時甚至比正規媒體還要搶先一步”。[3]從信息接受者角度看，新媒體顛覆了傳統媒體信息受眾的概念，信息受眾同時也是信息傳播者這種“雙重角色”的定位使得傳統意義上的受眾成為影響政府決策的重要主體。

新媒體環境下的危機傳播各要素構成了新型傳播生態，新媒體憑借多樣化的傳播途徑、快速的傳播速度、病毒式傳播模式，成為覆蓋大眾的主要傳播媒介。新媒體徹底改變了傳統危機傳播中的發布者、媒介、接收者之間的線性、單一關系，三者之間形成了彼此關聯、互相影響、互為協同、此消彼長的新型生態傳播環境。在此生態環境中，政府的危機傳播權威性受到挑戰，傳統媒體受到一定程度的對抗性解讀，民眾不僅不再單純地從傳統媒體獲取信息，而且在信息傳播中賦予自我解讀和闡釋，由此可能形成針對政府的輿論環境和壓力。

3.政府危機傳播應對策略的變化

在充分利用傳統意義上政府危機傳播策略、方式、原則和手段的同時，政府危機傳播更應該注重傳播策略的演化性（Evolution）和敏捷性（Agility）。

危機傳播過程中的信息不再是單向傳播，民眾通過信息分享的媒介，將帶有主觀判斷和個人解讀的看法和觀點即時進行傳播。一方面，分享信息的人在傳播之前會附加、刪改，抑或是重新闡釋信息內容，信息流在傳播過程中內容發生一定程度的演化和改變。另一方面，危機信息傳播的演化也意味著政府危機傳播過程中需要根據危機傳播發展態勢，進行正確研判，綜合考慮危機應急處置需要，不斷滿足民眾對相關信息的需求，通過及時、快速、合理的政府危機傳播達到妥善處置危機事件、減少危機損害的目的。

對于危機事件，傳統媒體的報道總有難以避免的時差，在這個信息真空期，當事人或者目擊者利用新媒體傳遞最新的現場畫面或視頻到網絡上，幾乎可以沒有時間差地實時發布、滾動發布、多主體發布。在新媒體環境下信息快速傳播要求政府危機傳播做出適應性改變，危機傳播應該與時間賽跑，在第一時間敏捷應對、快速響應，及時、主動公開危機事件真實信息和發展態勢，理性進行評估并進行反思，從而消弭民眾的懷疑和不信任，爭取最大的理解和支持。

二、生態模型下的“危機傳播治理”觀

政府危機傳播中的政府與公眾達成理解和共識的過程，同時也是危機事件導致的負面因素與危機傳播涉及的各方對化解危機、重建契約的博弈過程。在新媒體傳播媒介的推動下，群體間、內部的強關系傳播顯示出具有超越傳統大眾傳媒的潛力和趨勢。

在充分考慮多種傳播模型的基礎上，本文試圖從“危機傳播生態”角度來解析、探討新媒體傳播背景下的政府、媒體、大眾三要素之間構建的新型傳播關系——危機傳播生態。如圖1所示，在危機生命周期中，圍繞著政府、媒體、大眾等危機傳播諸多主體以危機為中心集合在一起。在新媒體環境下，這些主體內部之間、主體與主體之間，彼此關聯，相互影響，動態博弈，徹底解構了傳統危機傳播的線性、層次性結構，形成了一個具有多元、共生、演進等特征的生態圈。

圖1 新媒體環境下危機傳播生態模型

1.政府危機傳播主導地位受到挑戰

新媒體拓展了民眾對政治和社會問題展開討論的公共領域和自主性，也加強了民眾間的信息聯系與集體行動。新媒體的崛起導致傳統意義上政府在危機爆發階段的信息發布、危機傳播控制與主導地位受到挑戰，弱化了政府作為危機事件第一信息掌控人的角色。政府作為突發事件信息發布的主體，大眾媒體作為主渠道，公眾作為接受客體的單向傳播形式已經被打破，話語權和發布權的分散、下移導致政府輿論被動。為應對新媒體崛起所帶來的挑戰和機遇，政府部門、權威機構開始紛紛利用新媒體渠道（如建立官方網站、微博等）積極進行信息溝通與發布。

2.媒體的引導功能弱化

在危機傳播過程中，媒體是政府與公眾信息傳遞的“中間人”，肩負著正確引導輿論的職責，應該及時、客觀、全面地傳播和報道危機事件信息，向受眾提供一個較為豐富、權威、理性的危機全景圖。盡管人人都能發布信息，但微博、微信上的突發事件、熱點話題進入視野時，公眾總希望能從傳統媒體，特別是官方媒體上得到求證。遺憾的是，在某些情況下，當危機事件觸及地方局部利益的時候，某些媒體的失聲，導致其作為政府傳播權威信息和公眾獲取真實信息的渠道在危機傳播中廣受質疑。一旦媒體保持沉默，那么真實可靠的權威信息就會缺失，謠言便會利用新媒體趁機而入，加速消解傳統媒體的輿論引導功能。

3.公眾輿情力量日益強大

大眾群體內部、群體間存在的多元、交互、實時的人際間傳播模式趨于主流，在信息和通信技術的助力下，大眾不再僅僅是默默無聞的被動信息接受者，而是作為個體參與危機傳播，通過在網絡社區發表自己的意見，自由傳遞信息，引發甚至引導其他參與者的關注和討論。那些從官方媒體上消失的“新聞”，會在網絡上“茁壯成長”，廣為傳播。公眾作為獨立表達意見的“信息發布者”，甚至成為影響政府決策的重要主體。

4.意見領袖在危機傳播和化解中的作用日益凸顯

以微博、微信等為代表的新媒體，提供了人際間面向網絡的、密切的雙向互動交互，采用朋友圈、粉絲、關注、轉發等方式建立一種簡化的社交關系。在這種形式信息傳播中，占據傳播主導地位的“意見領袖”[4]在人際傳播中具有重要地位。例如，新浪微博排名前10的名人，擁有1.6億多的粉絲量，排名前30的名人，粉絲數量均在1000萬以上。[5]在政府危機傳播過程中，如果“意見領袖”能夠客觀公正、積極地向大眾傳播對于危機事件的信息，消弭針對事件導致的負面影響，對引導公眾、化解危機、減小損失具有重要的促進作用。

正是由于新媒體的廣泛而深刻的影響，政府危機傳播的傳統層次模型應該得以修正，以“生態模型”來重新認知新媒體環境下的危機傳播主體及其交互模式，并且在生態模型指導之下，政府危機傳播策略也應該逐步從“危機管理”過渡到“危機治理”。表2針對危機傳播應對涉及的多個方面進行了比較。

表2 政府危機傳播管理與危機傳播治理的對比

三、政府危機傳播的治理體系框架

新媒體及其新媒體環境下危機傳播的新特性，迫使我們重新思考政府危機傳播生態體系下的治理框架（見圖3）。如何在危機的全生命周期中，充分考慮生態體系下的各主體交互，并且從組織機構、法律規章、技術資源等角度，全面提高政府危機傳播的治理能力和效能，是擺在我們面前的一項重要而又緊迫的課題。

圖3 政府危機傳播的治理體系框架

1.危機傳播生命周期管理

從危機管理學的語義來看，危機事件可劃分為危機潛伏期、危機爆發與擴散期、危機平復期（消退期）四個階段。

危機爆發前是危機的潛伏期，矛盾量變和積累的階段。在危機前，可能會出現相關的征兆，但未造成損害或損害很小。這個階段在時間上占據絕對主導地位，也是發現危機和預防危機的有效階段。在危機潛伏期，須加強危機處置演練和一案三制[6]建設，加強生態涵養。協調媒體、政府間的互動關系，加強熱點監測。完善應急預案，規范危機傳播操作流程，理順危機傳播組織體制，落實危機傳播主管單位和主體職責。

危機爆發期事件快速發展，事態嚴峻；危機擴散期事件強度升級，對于危機傳播和處置的干擾因素出現，影響正常活動，并對社會組織或政府的形象或聲譽產生影響。在危機爆發期和擴散期，須針對危機發展態勢，及時進行熱點監測，依托政府內部專業危機處置和危機傳播機構，按照法律法規的操作要求，在借助社會力量的基礎上進行積極有效的危機處置和傳播工作。

危機平復期也是危機的消退期，在該階段危機事件已得到控制，但并未完全解決。在此階段，應深度、全面、理性回顧整個事件，引導公眾正確認識事件，修復公眾心理，推動各種應對措施和預防體系的完善。

2.危機傳播生態治理

傳播生態涵養。傳播生態涵養需要重視新媒體對于信息及傳播環境的影響和改變，適應新媒體的發展，應對傳播渠道下沉、信息傳遞碎片化、全天候、交互演進的趨勢，加強政府自身的危機傳播意識和組織機構建設，重視依托新媒體建立新的危機傳播渠道，采取積極開放的態度與網絡社區尤其是“意見領袖”等傳播關鍵進行互動，積極維護傳播道德和秩序，倡導傳播生態文明建設。同時依據或制定法律法規，對使用新媒體進行惡意傳播的行為進行規范和打擊，規范新媒體傳播行為，通過合作、發展、監管、處罰等措施多管齊下，維護健康有序的新媒體傳播生態。

熱點監測預警。熱點監測著眼于危機事件發現和態勢跟蹤，是危機潛伏期對危機早期發現和預警、危機爆發、擴散期政府快速應對的前提和基礎。新媒體環境下多渠道的信息傳播，需要多種來源連續監測并獲取信息。應進一步完善政府傳播職能，依托專業機構、借助社會力量，應用多種技術手段進行輿論監測和數據采集分析。通過綜合應用輿情監測與數據挖掘技術，關注熱點新聞，及時、準確地進行信息采集、分析和預警，同時將熱點信息及時傳播到各級政府信息監管機構，為危機事件早期應對奠定基礎。

信任重建與恢復。針對危機產生的負面影響，政府需要對直接利益相關群體提供關懷，提高或重塑對信任的感知，并通過新媒體傳播渠道將相關的反饋、評估信息傳遞到大眾，消弭民眾中的懷疑和不信任，爭取最大的理解、支持，以修復政府形象，進行信任重建。

3.政府危機傳播的保障體系

技術資源保障。技術資源包括計算機設備、應急通信設備、網絡探針和監測平臺、新聞發現和輿情跟蹤大數據技術平臺等軟硬件。針對新媒體傳播的多種渠道，健全信息收集和整合的途徑，建立具備針對數據新聞、熱點話題、重點輿情等的專業化分析服務平臺，建立面向新媒體的常態化、全天候、安全可靠的信息發布系統，及時發布相關信息，作為傳統官方信息發布途徑的補充，以滿足政府危機傳播要求。建立覆蓋全國、為政府的專職危機傳播、信息發布機構服務的實時信息溝通、傳達、通報機制的系統，作為應急視頻會商等應急處置系統的支撐和補充，便于中央與地方各級政府。不同地區、層級地方政府的危機處置。傳播機構快速的溝通、協調。在技術資源保障工作中，還應該充分借助專業領域企業的力量，通過向企業購買服務的方式，獲得技術支持和運維服務支持等。

法規制度保障。政府危機傳播中的應變能力，管理的權威性、主動性，以及針對必要社會應急資源進行統一調配的能力是法律和法規賦予的權利和義務。我國于2008年起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）是政府信息公開的綱領性法律法規文件，是對政府危機傳播具有指導性和強制性的法規要求，也是政府危機傳播的可靠支撐。應該在國家應急管理體系近年來運行的經驗基礎上，強化《條例》操作和實施的配套文件和細則，具體化信息公開和危機傳播的負責機構、原則、形式等內容，明確危機事件的責任主體和傳播主體，避免危機傳播中不同政府部門出現信息發布互相矛盾的情況。同時，應完善信息公開及危機傳播行政問責制度，明確各級政府信息公開的責任主體，在同體問責的基礎上積極引入異體問責機制，革除責任連帶關系，依托制度化舉措，推動大眾、社會團體、媒體等對政府信息公開及危機傳播的監督。此外，還應建立規范的危機處置流程體系和傳播機制，按照危機事件的級別，面向專職的危機傳播機構，完善預案中關于危機傳播工作的流程，通過法律法規完善流程危機傳播規范，避免危機處置過程中較為突出的“責任人按照現場態勢主觀決策，缺乏危機處置的通盤考慮”的問題。同時，明確危機事件處置完成后的分析與評估工作，在分析總結的基礎上改善和優化危機傳播流程體系。

組織人才保障。針對新媒體傳播建立監測系統的資金投入較大、人力成本高，且新媒體輿論傳播跨越了地域限制，地方政府的傳播監測機構對管轄地外的危機傳播事件缺乏有效應對等情況，建議在國家層面設立針對新媒體的輿論監測和熱點發現的專職危機傳播機構，并承擔（新）媒體輿論監測功能，完善危機傳播職能，并在國家層面推動危機傳播治理和傳播生態文明建設。

在縱向上，該專職機構與各級地方政府“新聞辦”、“網信辦”建立危機信息及輿論熱點監測共享體系，以確保地方政府對屬地處于“潛伏期”的危機事件盡早發現，及時溝通，也可加強針對地方政府應急處置的監督和監管。在橫向上，強化政府傳播職能，各級政府“新聞辦”、“網信辦”與危機處置的“應急辦”建立聯席辦公制度，加強協調溝通與聯動，規范危機傳播的出口，協同完成危機事件處置應對，建立與現有“分級響應、屬地管理”相適應的縱向政府危機傳播體系。此外，危機事件的信息傳播關鍵是要建立一支高素質、專業化、擁有豐富經驗的人才隊伍。通過多種方式加強隊伍建設、人員培養工作，為危機傳播提供堅強的人才保障。

注釋：

[1]http://wireless.iresearch.cn/others/20140114/224843.shtml

[2]disruptive innovation來源自Clayton M.Christensen的技術泥石流假說(technology mudslide hypothesis)，用以指代具有顛覆性的技術創造的新市場直接取代舊技術占有的市場，從而形成對既有技術的顛覆和破壞。本文借此(disruptive)說明新媒體相對于傳統媒體對傳播的顛覆性和破壞性

[3]http://news.163.com/13/0206/05/8N0PB00300014AED.html

[4]根據百度百科，意見領袖是指在人際傳播網絡中經常為他人提供信息，同時對他人施加影響的“活躍分子”，他們在大眾傳播效果的形成過程中起著重要的中介或過濾的作用，由他們將信息擴散給受眾，形成信息傳遞的兩級傳播

[5]http://ent.sina.com.cn/s/m/2012-05-08/16393625102.shtml

[6]國務院提出的突發公共事件應急預案、應急機制、應急體制和應急法制建設要求，簡稱為“一案三制”

[1]Schivinski Bruno D，browski D.The Effect of Social-Media Communication on Consumer Perceptions of Brands[J].Journal of Marketing Communications，2014，2-19

[2]史安斌.危機傳播與新聞發布[M].廣州：南方日報出版社，2004

[3]保羅·F·拉扎斯菲爾德.人民的選擇[M].北京：中國人民大學出版社，2012

[4]郭慶光.傳播學教程(第二版)[M].北京：中國人民大學出版社，2011

[5]郭倩倩.突發事件的演化周期及輿論變化[J].新聞與寫作，2012(07)