辱國與爭權的段祺瑞
——以臨時執政時期的關稅會議為例

朱更勇

(貴州師范學院 歷史與社會學院，貴州 貴陽 550018)

段祺瑞在自身軍事實力不復存在的情況下，憑借昔日的“威望”而得到馮玉祥、張作霖的共同推舉成為中華民國的臨時執政。表面上看他權傾一時，不僅頒布了政令、公布了《中華民國臨時政府制》，還任命了政府官員等。但他深知要想鞏固自身的統治，只能先在政治上有所作為，于是他不顧孫中山領導的國民黨和全國人民的反對召開了“善后會議”。可是會議的結果與其意愿相左后，他又寄希望在外交上能召開關稅會議來打開一籌莫展的內外困局。為此在“外崇國信”的基調下，他冒天下之大不韙與法國在三天之內就解決了“金佛郎案”，迎來了渴望已久的關稅會議。在段祺瑞與中方代表的強烈堅持下，會議取得了一定的成果，但隨著段政府的垮臺而遭受挫折。從段祺瑞以上的政治和外交活動特別是關稅會議來看，其主觀的目的是加強和鞏固自身的統治，但其客觀的效果顯然具有辱國與爭權的兩面性。目前學界對此亦褒貶不一，但筆者同多數專家學者一樣認為段祺瑞舉措積極性的一面更顯而易見。

一 關稅會議的前提——段祺瑞東山再起

1920年7月14日直皖戰爭爆發，短短的四五天時間皖系即全面告敗，段祺瑞不得不在7月19日發表通電引咎辭職。從此皖系的主要軍事實力不復存在，使得段個人政治生涯的后盾大為削弱。此時北京政權由直奉共同控制，可一山容不得二虎，很快直奉之間就因權力分配問題而交惡。1922年4、5月間爆發了第一次直奉戰爭，以直系獲勝而結束。可奉張的實力沒有受到很大的影響，在進行一番調整，特別是與段祺瑞再次和好后，加強了反直聯盟。1924年9月第二次直奉戰爭爆發，10月雙方在山海關一帶激戰正酣時，23日馮玉祥突然倒戈率部隊回到北京發動政變，囚禁了總統曹錕并成立了國民軍自任總司令。“北京政變”使戰爭的形勢急轉直下，很快吳佩孚全線潰退，第二次直奉戰爭以奉系大勝而結束。此時奉系實力大增，為了鞏固其剛剛取得的利益同時也是對段積極配合的回報，主張擁段出面主持政務。馮玉祥的國民軍控制了北京及周邊地區，處于自身利益的考慮也積極擁段。此時的段為避免造成一種騎虎難下的尷尬局面沒有立即表態，而是在冷靜的關注著時局變化動向。

當段祺瑞發現一切形勢有利與己時，1924年11月22日離津入京，24日宣布就任臨時執政。他頒布了三項命令宣稱“所有從前行政司法各法令，除與臨時政府制抵觸或有明令廢止者外，均仍其舊”“勉膺重任，凡百政務，諸待進行”“自維德薄，重以時艱，惟有勉矢公誠，求孚民意，刷新政治，整飭紀綱，所望官吏士民，協力同心，共臻治理”。[1]80他還公布《中華民國臨時政府制》，其中第一條規定“中華民國臨時政府以臨時執政總攬軍民政務，統率海陸軍”；第二條規定“臨時執政府對于外國為中華民國之代表”[1]79。根據《中華民國臨時政府制》的規定，段祺瑞任命了各部部長及相關的官員，臨時執政府正式成立。

表面上看臨時執政集總統與總理大權于一身，統攬軍政，沒有束縛機構，實質卻并非如此。因為段祺瑞此次上臺不是以自己的實力為后盾，而主要是馮、張兩派相互爭斗又妥協維持表面平衡一種臨時性過渡的結果。他上臺的這一背景決定了他在臨時執政時期諸多方面必然受到鉗制，而依段的本性和為人，他是絕不愿只做一個任人擺布的傀儡。軍事上他一時難有建樹，主要在馮、張之間起著調節和平衡的作用，但在政治上卻極力采取措施來鞏固其統治。1925年2月，他不顧孫中山領導的國民黨和全國人民的反對，召開了“善后會議”。段祺瑞想通過召開此次會議來均衡各軍閥之間的實力，協調他們的關系，從而建立起一個以他為中心的北洋軍閥大一統的局面。從《善后會議條例》中規定參加會議人員的資格上就可以看出，他是希望那些制造內亂的軍閥來制止戰爭，人民是排斥在外的。他對會議是相當重視的，在“善后會議”演說詞中講到“環顧宇內，亂于兵，困于財，數言相商，了此巨案，想亦諸君子所樂聞也”。[2]129段祺瑞是想站在國家領袖的高度，從政治角度來解決對他統治威脅較大的軍事問題和一直以來困擾的財政問題。在整個會議期間他先后提交了18個關于改革軍制和整頓財政的議案，顯然這兩項也是各地軍閥所重視的，遭到反對也就不難理解了。開了兩個多月的會議，在4月21日以通過三個無關緊要的條例而結束。段祺瑞希冀通過此次會議來加強對地方軍政權和財政權的控制，并達到解決時局紛爭的目的落空了。這也表明臨時政府的有名無實，統治的步履維艱。在政治方面的努力收效甚微時，他把解決困難的著重點又轉到外交上。

二 關稅會議的必經之路——金佛郎案的解決

段祺瑞在就任臨時執政的宣誓書中說：“祺瑞不才，忝膺中華民國臨時執政之重任，誓當鞏固共和，導揚民意，內謀更新，外崇國信”。[3]249他考慮到國內時局動蕩，而自己又是在馮、張的擁戴下才問鼎中央權樞的，無論是從個人還是整個國家的角度來講，對外國實行強硬的外交政策都是難以實現和不切實際的。段基于這一認識宣布“外崇國信”就是希望在內部根基不穩的情況下，避免又受到來自外部的打擊。當然這一政策也就意味著段政府是承認自鴉片戰爭以來所簽訂的不平等條約，這樣的承認無疑給中國人民加重了負擔，國家也喪失了一些主權。但無論當時的國情怎樣，這一政策具有損權辱國一面是不容忽視的。

善后會議沒有能解決臨時政府的財政困難，隨著時間的推移問題卻日益嚴重。最重要的是沒有收入。因為軍閥割據各地的稅收全部被地方扣留，就連北京附近的收入也被張作霖的奉軍和馮玉祥的國民軍所占有，京奉路的收入幾乎全部劃給了奉軍。其次日常開支難以維持。外國人因中國沒有可靠的抵押而不肯借款，本國銀行也袖手旁觀。如何擺脫這一窘境是困擾段政府的一個重要問題，這也就段祺瑞在曹錕時竭力反對，而自己又敢冒天下之大不韙辦理“金佛郎案”最直接的、現實的考慮。因為該案一旦解決，即可拿到扣留在總稅務司安格聯那里的2360多萬元的“關余”，同時還能盡早的召開修改中國關稅的會議。這樣不僅能解一時的燃眉之急，還可以提高中國的關稅，對提高國家的主權和地位亦有積極的一面。

早在1922年中國政府就催促法國解決庚子賠款問題，法國表示同意但有條件地退還庚子賠款余額給中國。“一是要求將一部分退款用于恢復1921年6月倒閉的中法實業銀行；二是改變自1905年以來實行的用關平銀購買各國流通貨幣(法國的流通貨幣為紙法郎)電匯的方法，而采用金佛郎折算的方法支付”。[4]868如此一來中國的損失有多大呢？據魏元晉所說“這樣，這筆退款中國要多付款洋1.11 955 776億元”。“其余以法郎賠款的比利時和意大利亦援例要求改用金法郎折合金元付款，因此更增加了巨大之損失。”“使國家和人民損失了洋1.6億余萬元”。[5]172-173當時經辦此案的財政總長李思浩也說“這件事，國家當然吃了大虧”“如果說此案我國沒有吃大虧，這是昧著良心說瞎話”。[6]239-242而段祺瑞不怕丟官丟地位甚至是性命的結果便是此案在三天之內就辦妥了。1925年4月26日，段政府承認“金佛郎案”。作為回報很快拿到了扣留的“關余”，解決了當時迫切需要錢財的內政事務，從而使得臨時政府在以后半年多的時間里，沒有出現大的財政危機情況；另一個重要結果就是：終于迎來了渴望已久的修改關稅會議。

三 關稅會議

所謂關稅即海關稅收，這本是一個國家主權象征，向外國商品征收賦稅的多少，應完全取決于本國實際，不須同別國商量。可中國自從鴉片戰爭后，《南京條約》中就有中國“征收英國貨物時應與之商量并征得同意方可實施”的規定，此后進一步擴大到侵略各國，1858年《天津條約》中被固定下來。1901年《辛丑條約》以中國的關稅和鹽稅為擔保，規定中國的關稅稅率為值百抽五，等到中國內地裁撤厘金、外國貨物運往內地不再另外交稅時，才能增加到值百抽十二點五。

一戰前中國曾提出修改稅率作為參戰的條件之一，由于日本的反對無果而終。在1919年巴黎和會上，中國代表再次提出關稅自主問題，和會認為不屬于討論的范圍而拒絕之。1922年華盛頓會議上，中國代表認為“協定關稅”戰敗國都沒有，而中國是戰勝國之一更不可接受，所以要求廢除。中國這一正當的理由，各國代表也無詞可駁。經大會討論后，訂立九國關稅條約，其主要內容是“中國關稅值百抽五，在九國公約發生效力后，中國政府可召集各國前來參加關稅特別會議，一面籌備裁厘，一面在裁厘前加以收值百抽二五附加稅為過渡辦法”[7]192。早在1922年2月九國中的八國都批準了這個條約，只有法國要中國先解決“金佛郎案”后才肯批準。就是說如果法國的問題不能解決的話，中國就不能召開修改關稅問題的會議，加稅問題也就無從談起，擴大關稅權甚至關稅自主更是奢想。段祺瑞正是因為如此才通過了“金佛郎案”，這樣法國也于1925年7月批準了九國公約。

9月臨時政府成立了關稅特別委員會，10月26日關稅特別會議在中南海居仁堂開幕，段祺瑞親臨開幕式并在致辭中說到“關稅自主，意義本極平常，在我言之，不過遵守國家應有之職權，想各友邦必能本平等互惠之原則，共諒此旨”[1]114。在會議的當天中國代表即提出五項自主辦法，交于大會討論。主要內容是“(一)與議各國向中國政府正式聲明，尊重關稅自主，并承認解除現行條約中關于關稅之一切束縛。(二)中國政府允將裁廢厘金與國定關稅定率條例同時施行，但至遲不過民國十八年一月一日。(三)在未實行國定關稅定率條例以前，中國海關稅則照現行之值百抽五外，普通品加征值百抽五之臨時附加稅。甲種奢侈品(即煙酒)，加征值百抽三十之臨時附加稅；乙種奢侈品，加征值百抽二十之臨時附加稅。(四)前項臨時附加稅，應自條約簽字之日起，三個月后即行開始征收。(五)關于前四項問題，應于條約簽字之日起，立即發生效力”[1]116。中國提出的要求出乎各國代表的預料之外，他們紛紛表示不贊同，認為它超出了九國公約的范圍，且在中國還沒有實現統一和裁廢厘金之前還談不上提高關稅的問題。

于是中國與各國代表就承認中國關稅主權和增加稅率問題，進行了艱苦的、針鋒相對的談判。在得到段祺瑞的同意下，11月14日中國代表在會議上提出如下三點：“(1)關稅自主應明文規定于條約內；(2)裁厘系中國自動，非關稅自主之條件；(3)關稅自主問題解決后，方能討論附加稅問題”[4]880。中國方面這種強硬的立場，遭到了在華利益較大的美、日、英等國的反對，使得會議僵持不下，后在荷蘭、瑞典等國的調解下，終于在11月19日通過了《中國關稅自主及裁撤厘金案》。其主要內容有“各締約國(中國在外)，茲承認中國享受關稅自主之權利，允許解除各該國于中國間各項條約中之關稅上束縛，并允許中國國定關稅定率條例于1929年1月1日發生效力。中華民國政府聲明，裁撤厘金與中國國定關稅定率條例同時施行。并聲明于民國十八年一月一日即1929年1月1日將厘金切實裁竣”[8]378-379。至此，關于這一問題的基本原則已得到確定。可惜的是當時國內時局動蕩，段祺瑞臨時執政府的統治也處于岌岌可危之中，并最終在1926年4月垮臺。這樣他所苦心經營的旨在提高關稅和擴大主權的關稅修約亦遭到重大的挫折。

四 段祺瑞開展的一系列活動

(一)段祺瑞與“外崇國信”、“金佛郎案”。臨時政府對外代表中華民國，作為臨時執政的段祺瑞是國家元首。他想使自己的統治合法和穩定，除了要處理好內務外，擺在他面前一項急迫的任務就是如何能盡快得到國際社會承認。對此，已有從政多年的他是早有考慮的。在當時的情況下，較切實可行的辦法就是繼續承認帝國主義在華的利益。這樣不僅可以避免他們不承認甚至干涉所帶來的麻煩，還可以與之進行必要的聯系和交往，乃至得到某些幫助。在段宣布“外崇國信”后，帝國主義表示欣慰，他們很快對段臨時政府給予了承認，并承諾“愿意協助臨時政府解決各項困難問題”“各國政府愿意在最近期內設法履行華盛頓會議有關中國的各項決議”[9]5。正因如此，后來的關稅會議得才以成形。誠然“外崇國信”和“金佛郎案”的解決損害了國家的一些主權和利益，但在當時從某種程度上來講是可以接受的，至少段祺瑞是能接受的。顯然，他是在權衡了這些損失和關稅會議中所能得到的權益后作出的。

(二)段祺瑞與關稅會議。在中國一再要求下開了近兩個月的關稅會議，由于其修改內容的本身是不公正、不公平的，是在承認中國不能完全行使海關主權的前提下展開的，損權的因素也就不可避免了。正因如此有些學者認為關稅會議的關稅自主“未如愿”，[10]60“成為一次完全失敗的會議”。[11]86但是不是因此就全盤否定呢？也有不少學者對此持肯定或者基本肯定的觀點。有的學者認為：關稅會議“是中國恢復關稅自主進程的階段性標志”[12]64；還有的學者指出：關稅會議“取得的成果是不容否認的。首先會議承認了中國的關稅自主權，這是中國外交的重大勝利”[13]71；楊天宏對關稅會議的看法則是：它“突破了華會的規定”“是北洋外交的重要成果”[14]132。筆者認為對問題的回答要根據當時的實際情況，客觀、公正、實事求是地對待。段祺瑞對關稅會議的態度是慎重的，考慮是長遠的，結果是關注的。他認識到事關“國家主權和財政稅收”[7]193，所以開幕式時親臨現場并致開幕詞。固然他關注的焦點更多的是在增加稅收上，以解決財政危機，但對爭取擴大國家稅收的自主權也是相當重視的。因此這一事無論從眼前的、主觀的利益還是長遠的、客觀的效果來說，爭權積極性一面也是顯而易見的。不僅從段對此事的高度重視中能看出，而且從臨時政府關稅特別委員會的委員們在會議上的提案和爭論中也能很清楚地說明這一點。會議結果中明確的規定各國承認中國關稅自主，雖然還有某些方面的條件限制，但不能不說這是一大勝利。它一定程度上改變了自鴉片戰爭以來持續80多年的片面協定關稅的不合理現象；它是自清末至北洋軍閥統治時期外交史上少有的勝利之一；它增加了中國的海關稅收，改變了中國軟弱可欺的形象，一定程度上提高了中國在國際上的地位和影響。

(三)關于段祺瑞與當時中國。一個孱弱的國家，一個風雨飄搖的臨時政府，一個崇尚權力卻又在內外夾擊下少有作為的臨時執政，這就是當時的中國現實。當我們環顧宇內遠邦近鄰時，不禁就會想到“落后就要挨打”這個不變的真理。在國際秩序遠遠沒有達到公正、平等、合理的當時，從某種意義上講，中國的挨打似乎是在所難免。可關鍵的問題是我們應該如何少挨打、挨打的輕些以至于不挨打，關稅會議就是一個很好的例子。

結語

綜觀段祺瑞臨時執政府時期圍繞關稅會議開展的一系列活動，我們可以看出他是在承繼著一個沉重歷史包袱的同時，又艱難地作出某些掙脫桎梏的

努力。沉重的包袱使得這一過程貫穿著損權辱國的宿命，艱難的努力使我們看到了些許爭權的曙光，可這些許的曙光一瞬間又被浩浩蕩蕩的歷史浪潮所淹沒，被人們所遺忘。

參考文獻：

[1] 吳廷燮．段祺瑞年譜[M]．北京：中華書局，2007．

[2] 彭明．中國現代史資料選輯(第二冊)[M]．北京：中國人民大學出版社，1988．

[3] 周俊旗．百年家族——段祺瑞[M]．石家莊：河北教育出版社，2006．

[4] 來新夏，等．北洋軍閥史[M]．天津：南開大學出版社，2001．

[5] 全國政協文史資料委員會．文史資料存稿選編精選[M]．北京：中國文史出版社，2006．

[6] 杜春和，林斌生，丘權政．北洋軍閥史料選輯(下)[M]．北京：中國社會科學出版社，1981．

[7] 全國政協文史資料委員會．文史資料選輯(135)[M]．北京：中國文史出版社，1997．

[8] 彭明．中國現代史資料選輯(第一、二冊補編)[M]．北京：中國人民大學出版社，1991．

[9] 陶菊隱．北洋軍閥統治時期史話[M]．海口：海南出版社，2006．

[10]何剛．簡論北洋軍閥統治時期的“關稅自主”[J]．安徽史學，1995(4)．

[11]姜文求．從關稅會議召開的背景看其失敗的原因[J]．民國檔案，1996(3)．

[12]劉詠華．北京關稅會議與日本[J]．日本研究，2000(3)．

[13]祝曙光．北京關稅會議與遠東國際關系[J]．歷史教學問題，2006(4)．

[14]楊天宏．北洋外交與華府會議條約規定的突破——關稅會議的事實梳理與問題分析[J]．歷史研究，2007(5)．