基于控制要素視角下的高校內部控制現狀探析

○孫睿

（山東建筑大學 山東 濟南 250101）

隨著企業內部控制規范制度的穩步推進，2012年11月29日，財政部印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號），對行政事業單位開展內部控制制度提出了建設性的指導意見，為高校防范和管控其經濟活動風險提供了有力保障，要求行政事業單位自2014年1月1日起施行。筆者認為，高校為了順利執行這項規范，有必要對當前高校內部控制的現狀進行客觀的分析與評估。

一、高校內部控制目標

內部控制與現代管理思想密不可分，所謂內部控制即為精細化的管理。由于任何管理制度的實施都不能絕對保證實現預期目標，因此，高校通過內部控制制度的施行也只能合理保證經濟活動合法合規、占用資產安全、財務報告真實完整可靠、有效預防錯誤和舞弊的發生以及提高高校培養人才的水平，從而達到使高校管理上規模、上層次、上水平，進而提高財政資金的使用效益。筆者認為，為了實現高校內部控制的目標，我們必須做好高校內部控制各要素的建設和完善工作。這是因為，高校控制目標的實現恰恰需要通過內部控制的基本要素作為重要的抓手和手段才能得以實現，否則我們的控制目標則難以實現，只能是一句口號而已。

圖1 高校內部控制目標與控制要素之間的邏輯關系

二、內部控制各要素之間的邏輯關系

根據內部控制理論我們知道，健全的內部控制制度需要五要素來落實，即內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及內部監督。筆者認為，內部控制五要素與高校控制目標之間關系緊密，每一要素與高校控制目標之間均有聯系，它們之間相互影響、相互作用、相互制約，形成了一個密切聯系、相互關聯的有機體系（詳見圖1）。

由于這五個要素正是我們建立和實施內部控制制度的基礎，因此，只有這五方面的工作做好了，我們才能有效開展和實施內部控制制度。也正因如此，本文選擇了內部控制五要素作為研究視角，對我國當前高校內部控制制度的現狀進行了系統研究，以期對建立健全高校內部控制制度有所裨益。

三、高校財務管理工作日益繁重

近年來，隨著高校的擴招，高校的規模不斷壯大，發展相當迅速，在校生人數與教職工人數不斷擴大。伴隨著招生規模的擴大，高校的財務管理工作也日趨多樣性和復雜性。

表1是近年來我國高等學校經費使用情況統計表。通過分析數據我們不難發現，自2005年到2011年高等學校教育經費、研究與試驗發展經費逐年增加。具體而言，2005年高等學校教育經費為26578618萬元，而2010年則增加到56290771萬元。五年時間共增長了111.79%，平均年增長22.36%。此外，高等學校研究與試驗發展經費在2005年僅為2423000萬元，此后，該專項經費年年增加，直至2011年達到6888400萬元。六年間共增長了184.29%，平均年增長率為30.72%。以上數據分析表明，高等學校近年來的財務管理工作，無論從教學經費方面來看，還是從科研經費方面來看，均增長迅速。我們不禁要問，既然高校掌握的經費逐年增加，那么其對經費的內部管理控制水平又如何呢？是否和掌控的經費一樣有較大提高呢？

四、高校內部控制現狀及問題

為了全面了解當前高校內部控制的現狀，本研究以山東省高校為基礎，通過走訪調研、發放調查問卷數據分析、文獻查閱、對比分析等多種方式，對當前高校的內部控制現狀進行了全面、系統的評估。其中，共發放相關調查問卷500份，回收問卷482份，經認真篩選后確定合格問卷470份，問卷回收率96.4%，合格率94%。涉及山東省東、中、西部分高校共計四十余所，涵蓋了普通本科院校、獨立學院、高職高專以及成人院校等各類院校。通過以上綜合調查分析，我們發現各高校當前在內部控制制度建設方面普遍存在以下問題。

表1 近年高校經費使用情況統計表 （單位：萬元）

1、高校對內部控制重要性普遍認識不充分

長期以來，我國內部控制制度更多集中在企業單位強調，很少在行政事業單位提及。例如，最初頒布的內部控制制度是以“企業”二字作定語的，即現在的《企業內部控制基本規范》、《企業內部控制配套指引》。國家從政策層面似乎忽視了內部控制在行政事業單位的執行，或至少行政事業單位的內部控制制度建設與企業不同步。企事業單位內部控制制度建設不平衡這一狀態直至近期國家《行政事業單位內部控制規范（試行）》的頒布。在這一大背景下，作為行政事業單位的典型代表——高校，自然對于內部控制的重要性也是不太重視。調查數據顯示，當前，真正能以學校名義頒布并全面在單位經濟活動過程中執行內部控制制度的高校尚不足20%，很多教職工對于什么是內部控制，內部控制的作用是什么一無所知，更不用談如何來執行內部控制制度了。

2、各項經濟業務活動中風險評估程序履行不到位

由于高校的公立性，高校多年來少有風險意識，導致高校對于各項經濟活動過程中的風險認識不充分。筆者在調研中發現，最典型的便是各高校針對債務風險普遍認識不充分。例如，為了應對擴招，各高校紛紛大興土木，但其自有資金在保障學校正常運轉后幾乎所剩無幾。于是，各高校在基本建設過程中，紛紛向當地金融機構借款。而高校每年的招生數量增幅較為平穩，遠遠小于各高校貸款的增長速度，如此一來，高校出現資金周轉困難的問題似乎是必然現象。有些高校由于資金緊張，甚至拖欠教職工的工資和獎金，按照國家政策規定原本應當發放給教職工的獎金等補助盡量少發、甚至不發，長此以往，導致教職工抵觸情緒較大，影響了其工作的積極性。

3、控制活動單調且缺乏剛性約束力

盡管內部控制理論中規定的控制方法有多種，筆者在調研中發現，各高校當前較多采用不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、預算管理控制等方法，且在具體執行過程中控制效果仍有提升空間。例如，在不相容崗位相互分離控制中，支票的保管與印鑒的保管按照內部控制制衡性原則的要求應當實行相互分離，而某些高校在執行中卻走了樣。在寒暑假假期值班過程中由于人手有限，印鑒與支票恰恰交予一人保管，顯然是存在風險的。再如，在預算管理控制中，按照內部控制的要求，預算一般應當在每年年初下達，并且在執行過程中除遇有特殊情況外，一般情況下絕對不允許隨意變更。實踐中，有些高校的預算有時在當年的五月份還未下達，這樣一來，費用支出的執行只能暫時敞口運行。有時往往遇到，當預算指標下達時，某些項目的花銷甚至已經超出當年的預算撥款數，如此一來，只能再行調整預算，預算的剛性約束力大打折扣。

4、信息傳遞不通暢

內部控制基本理論要求，內部控制相關信息應當及時在內部各管理層級、經濟業務各環節、高校內外部之間及時傳達。實踐中，高校逐漸形成了教師口、行政口、學生口等各種不成文的人員分類標準，一般教師口的老師較少和行政口的人員交流，教師口的教師較少和學生口的人員相交流，學生口的人員也較少和行政口的人員交流。僅以學校行政機關為例，財務部門的職工很少知道學校教務部門的工作流程、研究生部門的工作流程，同樣，工會、校長辦公室、組織部等部門的職工也較少了解財務部門的工作流程。可見，同為學校行政機關的職工對于學校財務的辦公流程、內部控制制度尚且了解不多，那就更不用談及院系部的老師了。

另外，高校內部教學、餐飲、醫療、購物、洗浴、校內銀行網點、體育館、休閑娛樂等設施一應俱全，儼然一個包羅萬象的“小社會”，因此，其和學校外部交流較少，同樣，高校外部了解學校內部的信息也不全面，相互之間的溝通更是缺乏。

5、內部監督不到位

調研中發現，一般情況下，高校均將內部監督部門設在學校的審計處。作為內部監督的常設機構，它們更多的只是常規監督、例行監督、事后監督，很難真正將問題、缺陷消滅在萌芽狀態之中。而且審計處的人員在監督過程中，由于各種原因，很少事先能夠獲得充分的信息，往往導致經常使參與流于形式，更多情況下是只能認同相關業務牽頭部門的意見。例如，在材料招投標過程中，由于主客觀方面的原因，審計人員對于材料不甚了解，有些工程材料他們從來沒見過，有些工程材料名稱他們也從來沒聽說過，更不要說讓相關審計人員對于工程材料定價是否合理、材料質量能否達標用于工程建設方面作出判斷了。由此可見，高校現行的內部控制監督過程更多的只是停留在表面。

五、結論

綜合以上研究，我們認為，當前高校內部控制制度建設屬于剛剛起步階段，僅從內部控制五要素方面來看就存在內部環境不優越，風險評估不到位，控制方法不多樣，信息傳遞不通暢，內部監督不到位等問題，可見，高校建立健全內部控制制度仍有很長的路要走。

（注：本研究受山東建筑大學博士基金項目資助。）

[1]閆世剛：基于COSO報告的高校內部控制研究[D].吉林大學，2010.

[2]杜景順、王玉斌：高等學校內部會計控制及其對策研究[J].會計之友，2011（17）.