國外績效撥款模式評析

○張金貴 孫 杰

（江蘇科技大學經濟管理學院 江蘇 鎮江 212003）

二十世紀六七十年代，各國紛紛大力發展高等教育，高等教育進入普及化階段，高校在校學生數量激增，生均成本大幅度提高，然而各國財政性教育經費的增長速度卻開始減緩，供需出現沖突，高校財政危機成為全球性問題。同時，主張向公共負責的新公共管理思潮開始興起，其強調提高財政經費分配的效率和質量。在該思潮的影響下，越來越多的社會人士、政府官員、專家學者以及其他利益相關者的觀念發生轉變，他們開始關注高校的效率和責任，希望高校就資金的使用情況作出解釋和說明。在這樣的背景下，以高校在校學生數為依據的傳統撥款模式已無法適用高等教育的發展，而強調產出和效率的績效撥款模式開始展現其優越性。

一、國外績效撥款典型模式

1、完全以有效學生數作為撥款依據。這一類典型代表有丹麥的“計價撥款模型（Taximeter-model）”。該模型所分配的教育經費約占高校收入的1/3，并通過有效學生數和生均撥款定額來確定撥款額度，其中有效學生數是指最終通過考試的學生，并不包含沒有通過考試或未參加考試的學生；生均撥款定額則會因專業差異而有所不同。

2、財政資源中一定比例按有效學生數來進行撥款，其他則采用投入撥款模式。這一類典型代表有荷蘭的績效撥款模型（PBM）。根據不同的教育層次，荷蘭高校教育系統劃分為兩類：專業訓練的學院（HBO）和學術訓練的大學（WO）。HBO提供學士層次上的四年課程，WO提供四年制碩士和四年制博士教育。荷蘭政府對HBO的撥款以有效學生數為依據，類似丹麥的撥款模式；對WO的撥款則采用投入和產出機制相結合的方式。2000年，荷蘭政府在大學撥款中引入績效撥款模型（PBM），即先由教育部決定所有大學的總預算，再確定該預算在各個大學間的分配。總預算中主要包含教學部分和研究部分。對研究部分的撥款主要以投入撥款機制為主；教學部分則主要通過獲得文憑的學生數和招生數來體現，同時不同專業學生的生均撥款額度所賦予的權重也存在差異，工科和醫學學科的權重要普遍高于人文學科。

3、以投入撥款為主，引入績效因素。這種方法的特征是由專門評估機構對高等教育機構進行績效評估，由評估結果來確定所得財政資源額，通常情況下，該額度占高校收入比重較小（不足6%）。大多數國家屬于第三類，如美國、英國和澳大利亞等。這一類典型代表有美國田納西州的績效撥款模式和英國的科研水平評估體系。美國田納西州績效撥款模式中的“績效”是指撥款公式中的一個因子，還包括其他因子，如滿足基本教學需要的教學基本經費、辦公經費、學生資助部分、科研經費、專項經費等等。田納西州高教委員會根據績效指標對高校進行績效評價，獲得滿分的學校可以得到當年撥款總額5.45%的增加額。英國科研水平評估（Research Assessment Exercise，RAE）是績效撥款的典型體現，該評估體系將評級等級設為7級，由高到低分別為 5*、5、4、3a、3b、2、1，評級只有在 4級以上的學科才能獲得該項撥款，科研水平等級越高獲得科研撥款也就越多，即高校的科研水平決定高校的科研撥款額。

二、總結性評析

1、績效撥款強調產出和效率。傳統高等教育模式側重歷史成本的投入，政府對高校教育經費的投入通常是以最近幾年高校在校學生生均成本的綜合支出水平來確定。傳統模式過分強調在校學生數，促使高校盲目擴張，大大降低了教學質量。與傳統撥款模式不同，績效撥款將績效與撥款相掛鉤，高校在教學、科研等方面取得的績效是其獲得撥款的依據。荷蘭將獲得文憑的學生數和招生數作為其教學撥款的依據，實際上獲得文憑的學生數是高校人才培養能力的體現，新生數則是外界對高校教學質量的肯定。

2、績效撥款強調問責。早期，高等教育屬于精英教育，在該階段，高校結構單一、在校學生數量不多，政府集中將教育經費撥付給高校，限定每筆經費的用途后，對高校經費的使用狀況并不會給予過多關注和監督。但隨著高等教育進入大眾化時代，高校在校學生數量激增，生均成本不斷上揚，政府對高等教育的投入增長緩慢，供需出現不平衡，高校財政危機出現，作為納稅人的社會人士開始就公共權力問責。他們認為高校既已獲得教育資源就應該向社會公眾負責，承擔其應有的責任，合理使用有限的教育資源，實現資源的優化配置。實施問責的關鍵在于明確責任，形成監督機制。美國田納西州高等教育委員會與高校共同制定績效撥款指標，并依據該指標對高校每一個財政年度的表現進行評分，表現出色者可獲得額外撥款。

3、績效撥款強調信息公開。在傳統高等教育撥款模式中，高校所獲得的撥款不僅取決于高校運作的實際成本，還有很大一部分取決于政府與高校間的私人關系，整個撥款過程易受到人為因素的影響，缺乏透明度。績效撥款將高校的產出和成果作為撥款依據，高校能夠獲得多少撥款直接與該校的教學質量和科研水平相掛鉤，并且績效撥款在具體實施過程中，所采用的評估指標、各高校指標完成情況、評估結果以及用于績效撥款額占總撥款額的比重都是公開的。英國科研水平評估（RAE）通過對高校科研質量的評估，將評估結果和撥款相掛鉤。評估結果通常會被劃分為若干個標準等級，科研水平等級越高意味著高校獲得科研撥款也就越多。在科研評估完成以后，質量評估小組需要出具一個關于評估過程和評估結果的質量報告，并公開發表接受社會公共監督。

除此之外，績效撥款既能減少高校支出成本，提高教育資源的利用率，以最少的資源創造性地培養出更多高質量的學生和高水平的科研成果，也可鼓勵高校之間的良性競爭，促使高校不斷自我提高。同時，實施績效撥款還改變了政府對高校的管理模式，政府下放權利避免對高校的直接干預，給予高校更多的自主權。

三、績效撥款實施過程中的困難

首先，績效撥款前期準備工作需要花費大量的精力和成本。實施績效撥款首要的工作是要收集大量的資料和信息，只有獲取了所需的數據方可展開后續工作。但這項工程需要大量的時間和金錢，如果選擇用已有數據來代替最新數據，雖然可以節約時間和成本，但卻降低了績效指標體系的合理性和適用性。績效撥款不得不面對這樣的質疑：績效撥款所產生的成果是否可以彌補績效撥款前期工作付出的成本。

其次，績效指標如何選擇？數量是多少為適宜？各個指標的權重如何分配？指標類型如何選擇，應該側重投入和過程還是產出和結果或兼而有之？指標的標準是否全部需要量化？到底由誰來制定這些指標？一套科學完善的績效指標體系是否能夠在全國范圍內通用等等，這些是制定指標體系的主要難題。

最后，績效撥款占政府撥款份額的多少最為恰當。績效撥款的額度如果過高會造成政府高校預算的不穩定，而高校則會將過多精力用于科研開發，教學功能被弱化；如果績效撥款的額度過低則無法起到激勵高校的作用，甚至無法彌補高校為獲得該項撥款所付出的成本，與績效撥款的初衷相違背。

四、總結和建議

針對績效撥款實施過程中所面對的障礙與困難，筆者給出以下建議：第一，在選擇指標時既要考慮國家高等教育政策的目標，又要確保高校的自主權，激發各高校的潛能，同時還要兼顧公平和效率原則，既要確保公平對待各高校又要直觀地展現各高校的投入與產出比。第二，根據國外學者的觀點，績效撥款指標的數量最好在20個左右。指標過多會使評估過程過于繁瑣，成本增加。指標既要涵蓋所要評估的目標，又要突出重點。第三，指標權重主要依據重要性來劃分，越被重視的指標越要賦予更高的權重。權重設定時要考慮到高校間的差異，鼓勵高校優先發展、多元發展，但也要避免高校將過多精力放在高權重指標上，而忽視低權重指標，造成不利影響。第四，績效指標可分為投入、過程、產出和成果四種類型。通常來說，在績效評估過程中更側重于產出和成果指標，但是這并不意味著投入和過程指標就不重要，實際上，投入和過程指標能有效確保高等教育的公平性。第五，指標往往更傾向于量化，因為量化后的指標更直觀，更容易衡量。但有學者指出：“一旦一種現象被轉化為量化指標后，它就可以被加減乘除，即使這在現實生活中并沒有任何意義……數字提供了一個共同的分母，然而它實際上什么都不是。”有些指標并不適宜量化，量化可能會迫使其喪失原本的意義，這并不利于形成合理的績效評估體系，一個好的平衡的評估體系應既包含量化指標又有質的指標。第六，績效指標的制定需要政府官員與高校教職人員、專家學者的共同參與。政府官員主要起到一個宏觀政策指導的作用，保障大方向的正確性，而高校教職人員、專家學者更了解各高校的內部狀況，能夠使指標制定得更加合理貼切。第七，僅僅依賴一套全國的績效指標體系是不實際的，即使該體系再科學、再完善。每個高校所面臨的政策環境經濟狀況都不相同，它們有不同的歷史背景，不同的使命、目標、發展戰略和側重點。針對這一情況，筆者認為可考慮構建主、輔指標相結合的評價體系，其中主要指標是基礎指標，具有普遍性，可適用于各高校；輔助指標則需要考慮各高校的具體情況，針對不同的高校給出不同指標。第八，根據國外績效撥款案例，績效撥款占政府撥款份額的5%~10%比較合適，各國考慮到自身狀況可相應調整，撥款水平可逐步緩增。完全實施績效撥款具有非現實性，可能會造成某些高校連基本的教學活動都無法維持，并不利于高校的均衡發展。

績效撥款被引入高等教育撥款方式后面臨多方質疑：績效撥款是否能夠達到制定者預期的效果？績效撥款最終產生的效益能否彌補前期準備工作所花費的成本？績效撥款所帶來的馬太效應將如何避免？盡管如此，績效撥款仍是當前國際高等教育撥款方式的主流趨勢，并被越來越多的國家采用，筆者建議我國應實施以結果為導向的績效撥款，但鑒于績效撥款是一項復雜浩大的工程，可選擇在項目支出預算中撥出一筆高等教育績效基金進行試點。

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