關于構建投資審計工作大格局的路徑選擇

王濤

摘 要 實現政府投資項目審計“全覆蓋”是社會各界的期望，由于審計人力資源的有限性又嚴重制約了政府投資項目審計“全覆蓋”目標的實現，如何推進政府投資項目審計工作轉型升級，全面打造政府投資審計工作升級版，是各級審計機關必須思考的重要課題。本文從轉變政府投資項目審計組織方式，完善審計監督模式，運用現代審計技術手段等方面對“全覆蓋”要求下的政府投資審計工作進行了一些探討。

關鍵詞 審計 人力資源 模式

伴隨著政府投資項目審計的不斷成長，審計的環境在變，社會對審計工作的期望也在變。對政府投資項目實現審計監督“全覆蓋”既是社會公平正義的基本要求，也是社會各界對審計工作寄予的厚望。如何在現有的審計人力資源條件下，探索建立科學合理的政府投資項目審計管理大格局，實現政府投資項目審計“全覆蓋”，既是順應時代發展的客觀需要，也是推進政府投資項目審計轉型的內在要求，具有十分重要的現實意義。

一、建立分類管理審計模式，構建政府投資項目審計大格局

所謂政府投資項目審計大格局，就是將所有政府投資項目實行集中統一管理，分類確定審計重點和內容，確保審計監督不留“盲區”的一種科學合理審計管理運行機制。這種機制的建立，除了審計機關內生創造外，還必須充分依賴外部環境建設。

1.搭建政府投資項目信息管理平臺。全面掌控政府投資項目各種信息，是實現政府投資項目審計“全覆蓋”的基本條件。政府投資項目多、分布廣、管理部門多，涉及城市基礎設施建設、水利基礎設施建設、交通基礎設施建設、教育基礎設施建設、電力基礎設施建設和農業綜合開發、土地整理、城鎮保障性安居工程等不同領域，項目建設的一些基本信息零散的分布在各部門。同時一些項目計劃都是由上級業務主管部門直接下達下級業務主管部門的，即使是一個地方的發改部門也未必完全知曉的所在地區所有項目審批情況，那么一個地方的審計機關更談不上對所有項目實施審計監督。因此各級審計機關必須積極尋求地方發改、財政和有關部門的支持，對這些項目信息進行有效地整合，建立健全政府投資項目數據庫，全面掌握政府投資項目計劃審批、投資規模、資金評審、開竣工時間等信息，做到為我所用，切實為強化政府投資項目審計管理提供條件。

2.完善政府投資項目審計法制環境。制度安排和法律保障是審計機關在政府投資項目審計領域充分發揮作用的重要保證。《中華人民共和國審計法》《中華人民共和國審計法實施條例》雖然明確了國家審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目審計監督權，但是工程結算審計結果能不能作為工程價款的結算依據卻沒有規定，在實踐中存在與其他法律適用的沖突問題， 審計結果對施工單位難以有約束力，致使政府投資項目審計監督處于比較尷尬的位置。如果以中介機構審計結果作為結算依據，國家審計機關審計核減的工程款又往往難以追回。同時，建設主管部門要求備案的工程結算審計報告必須是中介機構的，如果不能很好的進行銜接就會出現重復審計的問題。如何從制度上保障審計機關投資審計的法律地位問題，對于政府投資項目審計作用的發揮具有十分重要的意義。如果試圖通過修訂審計法，以解決政府投資項目審計法律保障問題，是需要一個漫長的時間周期的。最快捷的辦法就是通過地方“小立法”或行政授權方式規避審計風險，切實將“工程結算審計結果作為建設雙方工程價款結算依據”作為強制性條款納入工程合同管理，以防審計風險，同時做好各部門間的銜接。

3.構建分類管理、分類審計管理模式。科學的審計管理模式是實現政府投資項目審計“全覆蓋”重要措施之一。但是在現有審計資源配備情況下，要求審計機關對所有政府投資項目的計劃執行、工程管理、工程質量、財務管理、工程造價組織全面審計是不現實的。如何做到既全面審計，又突出審計重點，就必須探索建立分類管理分類審計組織模式。所謂分類管理分類審計就是將政府投資項目劃分成不同類型，分類確定審計重點和內容。一是納入年度審計項目計劃管理的項目。包括上級審計機關年度統一組織審計項目、上級機關年度授權審計項目和本級納入年度審計項目管理計劃的項目。重點是管理審計，內容包括項目計劃管理、工程建設管理、工程質量管理、工程財務管理、工程結算管理。主要目標是揭露查處管理方面的薄弱環節和經濟案件線索，著力從制度上機制上規范政府投資建設領域管理；二類是受托經濟責任審計對象任期內組織建設的工程項目。這類項目在強化項目計劃管理、工程建設管理、工程質量管理、工程財務管理、工程造價結算管理審計同時，重點圍繞加強領導干部權力的制約和監督，突出政府投資項目決策、執行、效果等關鍵環節，充分關注項目建設績效，揭露發現經濟案件犯罪線索，查處因決策失誤造成的重大損失浪費等腐敗問題；三類是剩余的其他項目，只審項目計劃管理、工程建設管理和工程結算管理情況，不審工程財務管理和其他事項，如果發現有重大違紀違規問題再在轉入全面審計，從而優化審計人力資源配置。

二、拓展跟蹤審計監督方式，前移政府投資項目審計關口

拓展審計監督方式是實現政府投資項目“全過程”審計監督的重要手段。從目前的情況看，絕大部分政府投資項目審計往往是一種事后審計，而影響項目計劃執行、工程質量、工程結算、工程績效的諸多因素早在審計前就已經形成。當事后審計開始時，工程已竣工驗收，相關設計變更和隱蔽工程將難再現，許多施工過程已無法看到，當后期結算中遇到爭議時，很難在現場觀察取證，因此必須調整審計監督方式，前移審計監督關口，實施政府投資項目跟蹤審計。如果對所有政府投資項目實施全過程跟蹤監督，審計機關人力資源將不堪壓力；僅對部分重點項目或某個項目的重點環節、重點部位進行跟蹤監督審計，往往又會出現監督缺位和監督“盲區”，因此必須切實解決好跟什么、怎么跟的問題，以期實現跟蹤審計監督目的。

1.政府投資項目跟蹤審計職責和目標的定位。一方面審計機關作為監督者，不是建設項目法人，在跟蹤審計中，應把握好監督者的角色定位和跟蹤審計的介入深度，不能偏離審計監督職責，不能既當“裁判員”，又當“運動員”，更不應直接參與和干涉項目建設相關的管理工作，切實做到履責不缺位、監督不越位，依法獨立的開展各項審計工作。另一方面跟蹤審計是政府投資項目眾多監督方式中的一種，不是萬能的。根據國家審計署《政府投資項目審計規定》的要求，審計機關主要是對政府重大投資項目以及涉及公共利益和民生的城市基礎設施、保障性住房、學校、醫院等工程的重點部位、重點環節實施跟蹤審計。因此，在確定政府投資項目跟蹤審計對象時必須有所選擇，應定位于重點項目、重點環節。同時，跟蹤審計的最大優勢在于其建設性作用和及時發現問題并予以糾正的“免疫系統”功能。跟蹤審計的時效性，決定了政府投資項目跟蹤審計不應以追求審減額多少為目標，而應將審計目標定位在及時發現問題、提出建設性意見和建議、督促整改問題上。如果最終的審計報告反映問題較多，或在其他檢查中發現其存在較多的管理問題，那么這個項目的跟蹤審計就是失敗的。

2.政府投資項目跟蹤審計模式的選擇。政府投資項目類別、性質、金額不同，社會的關注度就不同，在政府投資項目跟蹤審計模式選擇上應根據項目的不同而有所區別。如果胡子眉毛一把抓，其結果只能是事倍功半。一是重點項目全過程跟蹤審計。對投資額巨大、社會關注度高和地方黨委政府交辦的重點項目，要從項目計劃審批、招投標管理、合同管理、工程管理、工程監理、工程質量、工程財務、工程結算等各個方面進行全方位、全過程審計監督。及時收集掌握設計變更、隱蔽工程驗收簽證、設備材料采購等資料；二是對于有關部門提請進行跟蹤監督的項目，重點對影響工程質量、工程財務、工程結算的關鍵環節，如材料供貨、設備采購、設計變更、隱蔽工程驗收等重點環節、重點部位進行即時跟進審計和取證；三是對于一般項目跟蹤審計。主要是通過對施工合同、設計變更、隱蔽工程驗收簽證等與項目建設有關的資料實行備案管理的方式進行審計監督，發現有疑問的地方及時組織力量進行跟進。

3.政府投資項目跟蹤審計結果的運用。跟蹤審計是政府投資項目審計模式的創新，不同于一般的審計方式，具有持續性特點。一個跟蹤審計項目只出一份審計報告很難體現其跟蹤審計時效性特點，保證其建設性作用的發揮。各階段、各環節的工作，通過什么樣的載體和形式進行報告和反映，也是一個值得研究的問題。一是建立跟蹤審計建議函制度。跟蹤審計就是通過提前介入，及時發現項目建設管理過程存在中的問題，督促整改問題。如果僅僅通過最終的審計報告對問題進行反映，一些問題就得不到及時有效的糾正和整改，所以跟蹤審計應該充分利用審計建議書的靈活性對審計發現的問題即時進行報告和反映，便于項目建設單位和有關各方采納和整改。二是實行跟蹤階段性審計報告制度。根據相關要求，跨年度跟蹤審計項目應當納入年度審計項目計劃，并根據跟蹤審計工作方案制定年度審計實施方案，同時出具書面審計報告，反映審計查明的問題和整改情況及跟蹤審計工作開展情況和取得的效果。三是完善跟蹤審計整改制度。跟蹤審計的目的就是及時發現問題、督促整改問題，將問題控制在萌芽狀態。無論是審計建議函和階段性審計報告，還是綜合性審計報告反映的問題，項目建設單位和有關部門都應將審計意見和建議采納情況、審計發現問題的整改情況，及時向審計機關進行反饋，充分發揮政府投資項目審計建設性作用和“免疫系統”功能。四是要完善綜合型審計報告的內容。對于審計發現問題的整改情況進行系統報告。

三、強化審計信息化建設，提升政府投資項目審計工作水平

審計信息化建設是實現政府投資項目審計“全覆蓋”主要支撐。劉家義審計長說過，中國審計的根本出路在于信息化，政府投資項目審計也不例外。如果拘泥傳統的手工審計方式，就會失去審計資格。打造數字化審計管理平臺，全面提升政府投資項目審計質量和管理水平勢在必行。

1.工程造價計量軟件推廣使用。工程計量軟件主要是指按照國家及地方政府有關部門頒布的建筑工程計價依據（比如預算定額等）為標準，開發的工程造價計算匯總軟件。包括工程量計算軟件和輔助造價計算軟件兩個部分。市面上的“三維”算量軟件大部分是基于AutoCAD平臺的工程量計算軟件，審計人員只要將工程的竣工CAD圖導入軟件或按照工程竣工圖紙自己在軟件中繪制成圖，利用軟件自動報表分析統計功能，就可以自動計算出該工程各部分的工程量。特別是對一些形狀不規則的實體工程或結構復雜的工程，采用“三維”算量軟件計算工程量，減少了不必要的爭論和理解上的偏差。同時“三維”算量軟件可以對各構件獨立分析，可以清楚知道每個部分的工程量，且附帶有詳細的計算公式，讓人一目了然，不僅效率高，而且精確。 “三維”算量軟件還可以提供多種輸出報表，自動進行換算，工程量的計算結果數據格式開放，可方便導入各類計價軟件中。工程計量軟件的使用不但提高了工程量的計算速度和工效，而且也增強了計算的準確性。

2.現場勘測數字技術的裝備應用。政府投資項目工程結算審計需要掌握項目建設原始地理情況，否則就很難精確計算出項目建設真實工程量，也就無法準確確認項目建設的工程造價。因此，必須充分利用現場勘測數字技術的裝備準確鎖定項目建設原始地理情況。目前，全球定位技術的應用已經迅速滲透到工程測量領域，特別是GPS-RTK現代測繪技術的應用，大大提高了測量的周期和精度，在測繪行業發揮的作用越來越大。包括工程概況的掃描與固定、平面控制測量、碎部地形測量、水深測量都要比人工測量精準的多。有的全球定位系統還留有國產北斗系統的接口，使用起來也非常便捷。同時，全站儀是經緯儀的電子化、自動化，不光可以測距離，還可以測坐標和高程，遠比傳統的測距儀、測高儀功能要全面的多。為確保政府投資項目審計工作質量，審計機關應轉變觀念，投入一定的財力裝備審計工作必須的現場勘測數字化設備，切實提高政府投資項目審計數字化 水平。

3.投資審計管理軟件的開發應用。實行計算機管理是政府投資審計管理創新的發展方向。應當按照審計準則的要求，依據相關審計實務公告，積極研發適合自身政府投資項目審計管理特點的計算機管理軟件。要以實行對項目建設的計劃審批、資金評審、招投標、工程施工、工程結算等業務數據集成管理為目標，總體布局管理軟件的功能結構、運行環境、技術框架和數據庫管理，并以政府投資項目審計需求為依據，對數據采集、分析模塊、查詢檢索和審計疑點生成管理、審計查明問題管理、一般控制管理、審計專家經驗管理等模塊進行詳細設計，形成不同的子系統，搭建一個完整的管理平臺。同時，嵌入工程造價計量軟件，從而滿足政府投資項目審計前期管理與審計實施過程的技術操作要求。同時，在遵循國家審計署發布的聯網審計數據規則和語言編制規范的基礎上，運用投資審計數據規則和計算機審計方法體系，通過ASL腳本語言和標準的SQL語言實現與審計管理系統（OA）和審計實施系統（AO）的交互。