食品安全行政過程的監管模式研究

胡汝為，辛子藝

（廣州中山大學，廣東 廣州 510080）

● 衛生政策 ●

食品安全行政過程的監管模式研究

胡汝為，辛子藝

（廣州中山大學，廣東 廣州 510080）

隨著大部制改革的有序進行及《中華人民共和國食品安全法》的頒布實施，食品安全事件不但沒有減緩的趨勢，反而愈演愈烈。食品安全監管體制中存在的不足，投射出我國衛生行政執法體系中存在同類的問題。運用案例分析法，從問題出發，同時考察修訂草案送審稿之亮點，提出建立以行政中心主義為執政理念的食品安全政府管制運行機制，引入動態監管體系，希望能借此改善我國衛生行政過程監管體系中長期以來存在的問題。

食品安全；動態監管；行政執法；案例

隨著社會經濟的發展，食品的種類與數量與日俱增，消費者的選擇越來越多樣。然而，20世紀末以來如同全球巡演般的食品安全事件，卻不禁讓人感到心寒，同時亦讓人民感到困惑——食品安全到底怎么了?雖然國家對食品安全問題予以了更多的關注，但食品安全事件卻沒有因此而減慢其發生的腳步。如2008年三鹿奶粉“三聚氰胺”事件，反映出食品安全檢測標準體系不完善等問題；2011年臺灣果汁飲料“塑化劑”事件，暴露出食品添加劑監管問題[1]。

人類從無到有，社會從原始到現代，時至今日，無論社會發生怎樣的變革，食物始終不曾離開過人類，人的生活離不開食物，也不可能離開食物。國以民為本，民以食為天，食以安為先，食物的安全與否，不僅僅是個人的事情，它與國計民生，與一個國家的經濟、政治、文化等各個方面的發展息息相關。事實上，為了解決這個問題，國家已經作出過相應的努力：食品安全監管主體的多次調整，2009年《中華人民共和國食品安全法》（下稱《食品安全法》）的出臺，2010年新版《食品添加劑使用標準》的公布等,直至最近的《食品安全法（修改稿）》征求意見稿，國家食品藥品監督管理總局立法程序規定（征求意見稿），食品監督抽檢管理辦法（征求意見稿），都在顯示政府正在逐步推進食品安全法制環境的完善。從規制需求到現行法律的修改，再到部門規范的配套，無不嘗試為消費者提供多層式的權利保護而非單一的鏈條式分段保護。

保障國民食品安全是政府的重要責任，在國家依法行政之路從立法中心主義到司法中心主義再到行政中心主義的跨越與轉型過程中，不能忽視政府管制理論及行政執法模式改革在食品安全監管體系中的重要作用。所以本研究的視角定位于建立以行政中心主義為執政理念的食品安全政府管制運行機制。

1 我國食品安全行政執法模式發展現狀

我國食品衛生管理、監督、執法大致經歷了6個階段，分別是制度管理期、執法試行期、依法行政期、分段監管期、等待規范期和分段執法期[2]。第六階段分段執法期從2009年5月《中華人民共和國食品安全法》正式實施至今。按照該法要求，國務院設立食品安全委員會，其工作職責由國務院規定。

1.1 執法主體

國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門依照本法和國務院規定的職責，分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理。

縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，依照本法和國務院的規定確定本級衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門的食品安全監督管理職責。有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域的食品安全監督管理工作。

1.2 執法模式

我國現有的食品安全行政執法模式主要有兩種：單獨執法（專業執法）和聯合執法。此二種執法模式各有利弊。單獨執法是指各執法部門在各自職能范圍內單獨完成行政執法活動，而聯合執法則是指多個執法部門聯合組成執法機構，統一對食品安全各環節實施檢查，再分別以各自的名義對違法行為實施處罰。然而，近年來頻發的食品安全事故說明，單獨執法和聯合執法模式都無法從根本上確保我國食品消費安全。趙韻玲認為，在這樣的情況下，已經在我國交通、農業、林業等部門推行的綜合行政執法是值得在食品安全執法方面借鑒的新型模式[3]。

2 案例分析——透視動態監管體系的形成

食品安全監管中存在著種種問題，而又得不到有效的解決，這使得人們生活中最常食用得到的食品幾乎都成為過食品安全事件的主角：大米、粉絲、酒、白菜、豇豆、饅頭、牛奶、月餅……而作為我們最常食用的食物之一的豬肉，卻不只一次被推上風口浪尖。

2.1 案例分析

從20世紀90年代開始，已經有因食用“瘦肉精”含量超標的豬肉、豬內臟而發生食物中毒的事件見諸報端，只是一直沒有引起國家及群眾的足夠重視，而在上述的“瘦肉精”案件結束后，“瘦肉精”事件并沒有隨之而銷聲匿跡。在2011年3月15日曝光的雙匯公司用含瘦肉精豬肉事件，更是掀起了食品安全事件及“瘦肉精”事件的又一高潮。

一頭豬從出生到被端上餐桌，無一例外要經歷養殖、販運、屠宰、銷售等幾個環節，而這些環節都是有監管部門進行把關。如果這些豬是用“瘦肉精”來喂養，并且體內還有殘留的話，按理說這些環節里都是能把這些不合格豬肉查處出來。然而“瘦肉精”事件的爆發卻揭示出，仍有大部分的豬肉“逃”過了各監管部門的檢查，堂而皇之地進入市場、進入我們的胃里。食品安全監管體制完全沒有起到其應有作用：各環節執法人員沒有盡到其應盡的責任，對問題豬睜一只眼閉一只眼；各項規定流于形式，甚至成為執法人員獲取個人利益的工具；相關法律法規因其威懾力不足，被養殖者、運輸者、屠宰者及執法人員無視，其權威被褻瀆。

2.2 問題透視

十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》提出，將食品安全辦的職責、食品藥品監管局的職責、質檢總局的生產環節食品安全監督管理職責、工商總局的流通環節食品安全監督管理職責整合，組建國家食品藥品監督管理總局。主要職責是對生產、流通、消費環節的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統一監督管理等。將工商行政管理、質量技術監督部門相應的食品安全監督管理隊伍和檢驗檢測機構劃轉食品藥品監督管理部門。保留國務院食品安全委員會，具體工作由食品藥品監管總局承擔。食品藥品監管總局加掛國務院食品安全委員會辦公室牌子。為做好食品安全監督管理銜接、明確責任，方案還提出，新組建的國家衛生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準制定。農業部負責農產品質量安全監督管理。將商務部的生豬定點屠宰監督管理職責劃入農業部。

大部制改革的實施，在一定程度上理順了我國食品安全監管中的關系，緩解了多頭管理所帶來的矛盾，然而，食品安全監管體制中仍有諸多問題需要被解決。

2.2.1 我國食品安全監管依據不健全

《食品安全法》的頒布實施，在很大程度上解決了我國食品行業中存在的檢測標準不統一的問題，但是哪怕是國家標準，仍有許多沒有跟國際接軌。而且，企業標準的廣泛存在，其實就是“自己做自己的法官”的典型體現。用企業自己制定的標準去監管企業本身，不是現代行政執法的應有之義。對標準制定的法律和行政框架的關注日益增多，大量的批評在于認為標準制定缺少透明度，缺少對裁量的約束，因此帶來了包括無效率、不一貫以及所制定的標準傾向于私人利益而非公共利益等諸多問題[4]。

雖然《食品安全法》中對于違反法律的行為的處罰力度較之前有所加大，但處罰其實并不重。“正如馬克思在《資本論》中引注托·約·登寧的《工聯和罷工》的一段話中所表述的“一旦有適當的利潤，資本就膽大起來。如果有百分之十的利潤，它就保證被到處使用；有百分之二十的利潤，它就活躍起來；有百分之五十的利潤，它就鋌而走險；為了百分之一百的利潤，它就敢踐踏一切人間法律；有百分之三百的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險。”如果沒有對市場主體予以與其利潤相當的處罰，則不足以使其威懾于法律的權威，食品生產及加工者仍會不惜這樣的代價來換取自己利益的最大化的。

2.2.2 監管體制不完善

雖然大部制改革后，我國食品安全的監管關系得到了一定的完善，但對于從農田到餐桌整條鏈子而言，涉及的部門依然不少，而對各部門的職權職責劃定不清晰[5]。

2.2.3 監管行為不科學

目前，我國食品安全的執法，大多數仍處于“運動式”而非“預防式”的、采取“知會式”而非“突擊式”。大部分食品安全事件，首先都是由媒體將之曝光，然后引起執法部門的注意，執法部門再去執法。

2.2.4 監管責任不明確，停留于靜態監管

食品安全事件發生后，往往是執法部門查處相關企業或單位，對其作出處罰，事情亦隨之結束。但食品安全事件還是在不斷上演。一方面是對違法主體的處罰力度不足以規范其在合法范圍內尋求自身的利益；另一方面，亦從來沒有追究過執法主體的法律責任。財產罰、人身罰均不具威懾性，行政、刑事司法銜接制度含糊。

衛生系統的大部制改革政策的實施，意味著我國“大衛生執法”時代的到來。而上述的問題不是食品安全監管體制所特有的，事實上整個大衛生的執法體系中，都存在著這樣的問題。很多學者把落腳點放在了執法主體應該是一元還是多元的問題上來。而國外的經驗告訴我們，其實執法主體無論一元還是多元，都各有其可取之處，前提是各執法主體其職責要明確，既不重復亦無漏洞。食品藥品監管總局的成立，使得執法模式由多頭變為集中，理順了部門職責關系，強化和落實了監管責任，結束了長久以來食品安全領域多段監管的局面，有利于實現全程無縫監管，提高食品監管整體效能。

3 動態監管體系建議

監管機制作用的發揮，就目前其他方面完備的情況而言，主要取決于執法工作的落實。而執法力度的強弱，很大程度上取決于執法人員對工作的積極性[6]。如何才能給執法人員以動力，讓執法主體能認真履行其職責，做好監督管理工作呢？[7]對此，筆者提出對于衛生行政執法應當建立一個動態的監管體系，對食品、藥品、化妝品、醫療器械等健康產品進行統一監管的部門，需要經常性地制定具有普遍約束力、能反復適用的監管規則。2013年8月5日公布的國家食品藥品監督管理總局立法程序規定（征求意見稿）就旨在為動態監管體系中的動態執法（行政立法）過程提供程序保障。

3.1 動態監管體系

動態監管體系是職責明確的主體，在其職權范圍內以最佳的形式或組合進行衛生行政執法工作。 當出現衛生方面事件的時候，則按照當初約定或規定那樣，相應執法主體要被追究法律責任，并把其從衛生行政執法主體中剔除或重新協定對各自職能的分配。其原來的職責可由新部門承擔，亦可分攤到原來現有的執法主體上。然后再進行衛生行政執法的日常工作。由于需要評估執法主體的工作成效，因此在建立動態監管體系的同時，還要再建立起執法主體評價體制[7]。

如此一來，如果執法主體不認真履行自身的職責，萬一出現問題，則要由其負責任，執法人員很容易因此而丟掉工作，甚至承擔相應的法律責任。如此的約束力，不可謂不強。正如劉遠立教授在談及醫藥衛生體系改革問題時主張的360o 評估體系同一道理，每個利益相關者參與其中的評估，包括政府、市場主體（被執法者）、社會（大眾及媒體），及作為被評估者的執法主體等，從多個角度進行評估。在這個過程中，最為重要的是，評估者要開誠布公地提出意見。作為一個評估的組合，以觀察為基礎，并將評價數據在系統中保存下來。它著重考察執法者的公平、公證、公開，執法品質以及受被執法者認可和尊敬的程度。360o 的評估結果，匯集到一起形成的是宏觀而大幅的畫面，有重要的參考的價值。《食品安全法》（修改草案送審稿）的理念便是強調社會共治理念及公開、透明原則。送審稿明確，食品安全國家標準應經食品安全國家標準審評委員會審查通過，審評委員會由醫學、農業、糧食、食品、營養等方面的專家以及國務院有關部門、食品行業協會、消費者協會的代表組成；食品安全風險評估機構應組織開展食品安全風險交流；食品行業協會應推動行業誠信建設；新聞媒體應客觀、公正報道食品安全問題，對違法行為進行輿論監督。這便是動態監管體系的印證[3]。

3.2 建議

3.2.1 監管主體

無論監管主體是一元還是多元，都可建立動態監管體系。在動態監管體系中，主體應該具有怎樣的資格呢？是制定法律法規，還是實施具體的執法工作，或是評價相應主體工作？衛生行政執法涉及食品、藥品、醫療、職業病、學校衛生、公共衛生等多個方面，應該由哪個部門負責哪一方面哪一環節的哪一個流程，都應該做詳盡的規定。所以在《食品安全法》（修改草案送審稿）我們更應該看到，食品安全監管協調機構的具體職責與行為規范將會成為一個實質性的過程監管規范。

在最近一年的衛生監督現狀中我們可以發現，不僅食品安全與衛生監督進行了職權的劃分，安全生產監管與衛生監督在職業病監管方面也進行了職權的劃分，從執法專業化的角度來說，這是對衛生監督更集中于醫療市場監管和公共場所衛生監督上是一種促進，而同時也使更多的行業參與公共衛生監管過程。國家正在根據新一輪醫療體制改革方案強化基層公共衛生機構的職能，包括嘗試讓社區衛生服務中心及公共衛生醫師、全科醫師擔任社區居民的健康“守門人”。若可借鑒Mark Winne博士提出[8]，引入“社區”組織和成員構建多元網絡以增加獲得更好食物的機會，由食品藥品監督管理總局所轄的社區營養師提供食品攝入的營養指導、健康食品供應的評價，反映在社區居民的健康指標之中，不乏為增強執法主體責任，強化公共衛生在食品安全基層保護作用的一個途徑。

3.2.2 監管過程

動態監管體系運行的過程中，各主體應各施其能、各盡其職，政府轉變監管方式，從過程監管轉變為結果監管[9]。各部門可根據自己職權范圍的具體情況，制定具體的實施方案，例如對于法律法規制定者，可成立對法律法規的意見收集處，每隔多長時間對法律法規進行一次修訂；執法部門亦可在內部制定其部門規章，規定執法的頻率、內容；更可把具體的行動落實到處室、科室、甚至人。然后再根據各自的實施方案，對衛生各方面進行監管。食品藥品監管因具有很強的專業性，隨著食品安全和營養科學的發展以及食品工業的現代化，被調整的食品藥品產業組織形態、產品風險、違法行為等都可能瞬息萬變[10]。而監管規則能根據時勢隨時動態演變調整，必然需要通過對監管實踐和食品工業發展技術的提煉而形成，以規則來調整行業和社會，就是行政中心主義所倡導的政府規制原則。相對靜態的規則不適應食品藥品行業的發展變化，需要實時進行清理、修改乃至廢止。但如何判定“不適應”，則必要引入對規則的立法后的科學委員會評估和法律專家定期清理咨詢機制[11]。

3.2.3 法律責任

對于各方的責任，應該在界定主體職權范圍時同時作限定，并讓每個參與其中的部門都知道出現了什么樣的問題將會有怎么樣的責任與后果。每一條責任都應該清晰明確，保證公平性。《食品安全法》（修改草案送審稿）新增了不少條款改變了我國以往“勸導式立法”的特點，對一些之前只被禁止并無懲罰措施的違法違規行為列出了明確罰則，有利于增強法律的威懾力。在懲的同時，筆者認為還可以加入獎的成分，并做到獎懲分明，加強責任制的合理性。

法律責任的設置是兩方面的，應該是一個嚴謹的評價體系，評價的指標不僅包括對市場主體，也應該包括市場監管主體本身。而衛生執法績效評估就是一種可行的對策。法律責任是動態監管過程的最后一道巡回關卡，合格者留下，繼續參與下一輪的市場規則的制定與實施，不合格者則應退出，等條件恢復后再進行準入。

3.2.4 建立衛生行政監管主體評價體系

這一體系的運行恰當與否是動態監管體系能否成功運作、改善目前衛生行政過程法治化進程中問題的一大關鍵。監管主體評價體系的具體內容應當非常明確，不容許出現半點含糊的成分。而評價的最根本指標，就是作為消費食品的我們，健康權利是否得到層層保護，一旦受到侵害，又是否有多層的保障體系對之負責，而不是單一橫向的分段保護，最后誰都不用負責。

動態監管體系對于衛生行政過程的實踐而言，是建立在原本就較為成熟的大衛生執法體系的基礎上的，并不是要原來執法模式一個徹頭徹尾的改變。它只是對原來執法體系中各方較為復雜及混亂關系作一個明確與細化。這一體系的添加，將成為原來體系更好運作一個強大的動力，促使原有的成果發揮其早就該發揮的作用，保證衛生行政執法體系能更好、更有效地運行下去[12]。《食品安全法》（修改稿送審稿）鼓勵食品生產企業聘請食品安全社會專業機構，定期對食品安全管理體系進行評價。相應地，政府作為規制者，更應提供一個系統的、全面的、包括食品添加劑監管項目的全面審查組織，如咨詢委員會或專業委員會，及時分析現狀和最近的趨勢，決定食品中化學物質的風險有限的科學信息[13]，基于科學評估保證食品安全，加強市場主體的法律責任的同時，也加強自己因行政規制行為帶來的社會責任[14]。

當現代社會的治理性自以為是地建立在可知與可控制之上時，不可知與不可控制就在理性的訕笑之下，被外在處理于治理性的封鎖線之外。對于食品行業的發展，檢驗技術所揭露的一系列添加劑和抗生素問題，“紅心鴨蛋”和硝基呋喃超標的多寶魚，令麥當勞及各大西式糕點店一度緊張的面包制作使用反式脂肪的問題，這些各種各樣的食品，在進入我們的身體進行長途旅行之前，能有多少人知道。生產者對違禁藥物或工業色素或添加劑的使用是無知還是放任，是競爭的失敗還是丑陋行規的敗露？[15]在食品安全的規制過程中，可以由市場競爭機制解決的，基本上還應遵循市場運作的規律，由市場自己解決，如制定行業標準，進行行業自律，建立食品生產商和供應商的信譽評估機構和查閱平臺等問題；不能完全依靠市場機制的，除了注重事前的準入規制之外，政府主要還需扮演事中合作者、后續監督者的角色。

[1] 鄭 寧,張 慶.透視中國重大食品安全事件[M].北京:法律出版社,2005.

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（本文編輯：鄒 鈺）

R155.5；R954

A

1003-2800（2014）11-0683-04

2014-06-24

美國中華醫學基金會Chinese Medicine Board in New York (the grant number: CMB No.09-984 and No.12-111)資助

胡汝為（1980-），女，廣東順德人，講師，主要從事行政法學、政府管制、衛生法學方面的研究。