高校專項資金績效審計的理論探源

魏乾梅

（梧州學院，廣西 梧州 543002）

高校專項資金績效審計的理論探源

魏乾梅

（梧州學院，廣西 梧州 543002）

文章以高校專項資金績效審計相關核心概念為切入點，論述了高校發展中開展績效審計的意義，分析了與高校專項資金績效審計評價高度相關的幾個理論依據，為探討高校專項資金績效審計實踐奠定理論基礎。

高校發展；專項資金；績效審計；理論依據

一、核心概念的界定

（一）績效審計

“績效審計”概念源于英國管理學會、機械工程師協會羅斯教授編寫的 《管理審計學》，羅斯把企業劃分為若干個職責各異的部門，用效率來衡量管理的技術程序，來審查評價每個職能部門的效率和成績。1985年，英國績效審計理論權威約翰.J.格林教授編著的 《績效審計》探討了績效審計概念問題，論述了經濟性、效率性和效果性 （即3E）三要素的含義。績效審計就是對一個工作項目的效益和效果進行傳統的分析，圍繞項目的效果性、經濟性和效率性 （即3E）進行評價。其實，績效審計沒有單一的定義概念，絕大多數國際組織，如最高審計機關國際組織、國際會計師聯合會、最高審計機關，均對績效審計有著不同定義[1]。最高審計機關國際組織對績效審計的定義： “除了重要性和意義都不容置疑的財務審計之外，還有另一類審計，它是對政府工作的績效、效果、經濟性和效率進行的審計。”

（二）高校績效審計

高校績效審計是績效審計的一個領域，是對高校經濟活動各環節的經濟性、效率性和效果性進行檢查、監督和評價，并提出建設性意見，以促進高等教育資源的有效利用和辦學效率的提高。

（三）高校專項資金績效審計

高校專項資金績效審計是高校績效審計的重要組成部分，是對高校某項投資項目 （含人力、物力）財政專項資金的經濟性、效率性和效果性以及專項資金投資項目對受影響人的公平性和環保性進行檢查、監督和評價，并提出建設性意見，促進專項資金的專款專用、改善管理和提高效益。

二、高校發展中開展績效審計的重要意義

傳統的高校審計以財務收支審計為主，審計職能只起到查錯防弊的一般性監督作用。本課題創新高校審計理念、模式和績效審計評價體系，把績效審計與財務審計、管理審計、環境審計、社會責任審計有機結合，運用免疫系統論、公共產品論、新公共管理論和信息論等多學科理論，多維度系統地研究高校開展績效審計理論與實踐問題，為促進高校審計工作提供前瞻性、科學可行的理論依據和決策建議，對進一步規范高校績效管理和審計實務具有重要的理論意義和實踐價值，對推動 “提速、高效、避險、增值”的高校審計內涵建設和促進高等教育健康可持續發展具有特別重要的意義。

（一）績效審計是更新高校審計觀念的重要手段

長期以來，受傳統觀念影響，高校存在等、靠、要的思想，而且基于高校 （主要指公立高校）是財政撥款的非盈利組織，尤其是2010年中央關于 “減輕地方高校債務負擔 化解高校債務風險”政策被一些人誤讀為政府為高校債務兜底買單，人們普遍認為高校財務無風險或風險小，資金資源無需社會監控。而且90%以上的高校內審工作也僅僅局限于傳統的財務收支審計以及協助相關部門進行日常物資采購詢價、資產驗收。高校內外審計觀念依然停留在計劃經濟年代。在績效管理和建設資源節約型社會年代，高校開展績效審計時不我待。高校要以績效審計為抓手，更新審計觀念，樹立績效管理意識，積極發揮免疫、增值的現代審計職能作用。

（二）績效審計是加強預算管理、優化預算支出、提高辦學經費使用率的重要工具

目前，因我國仍缺乏嚴格統一、公正透明的預算管理體系，也導致了高校普遍存在預算管理薄弱的問題，尤其是預算編制缺乏科學規范性、預算支出結構不合理、預算審批存在主觀隨意性、預算執行缺乏嚴肅性、預算資金使用效率不高、預算績效評價缺失等問題。并由此導致高校普遍存在辦學經費效益低下、資產資源鋪張浪費、專項經費使用不規范、盲目發展引發的巨額貨款及其風險等問題。在高校發展中開展績效審計，以預算管理和成本核算為突破口，圍繞績效審計模式，聚集績效審計與財務審計、專項資金審計、經濟責任審計和社會責任審計的協同力，查找存在上述問題的原因及其根源，有的放矢地提出改善管理、提高效益的意見與建議，杜絕鋪張浪費、效益低下和盲目發展，促進高校開源節流、節儉辦學，建設節約型高校。

（三）績效審計能促進高校治理進一步完善

高校治理結構是現代大學制度的本質與核心問題。有效的高校治理結構是高校可持續發展和規范財務行為及績效審計的根本保障。有效的內部控制能促進高校治理結構，內部審計是有效的內部控制的重要手段。長期以來，因制度和法律法規的缺失，我國高校治理結構仍不完善，這對高校審計風險存在較大影響。在高校發展中開展績效審計，并把高校內部審計上升到結構治理層面，可以有效地促進高校管理層滲透高校治理、風險管理、財務管理、內部控制和績效管理，達到不斷完善治理功能的目的。

（四）績效審計是保障高等教育健康可持續發展的重要監督機制

筆者對廣西22所本科院校進行抽查了解，結果顯示：高校內部資源配置不合理、資產閑置浪費和流失較嚴重、資金使用率不高、績效評價體系缺失等問題，尤其是政府投入不足與資源鋪張浪費、重投入輕管理、巨額債務風險、重復建設、盲目建設和資金使用率低和財政專項資金使用不規范等“隱性消耗”這些問題或現象仍然突出。這些問題或現象在全國高校也是冰山一角，且與績效審計缺失無不關聯。在高校發展中積極開展績效審計，并且突破傳統思維模式，把上述 “隱性消耗”種種現象作為績效審計的分析評價重點，力求在績效審計評價中有所創新與突破，從防范和杜絕 “隱性消耗”或財務安全隱患中提出完善高校管理體制和運行機制的合理化建議和措施，促進高等教育健康可持續發展。

三、高校專項資金績效審計的理論依據及其分析

基于高校 “準公共產品”的屬性以及績效審計的內涵，本課題研究運用審計學和會計學、財政學、管理學、投資學、運籌學以及新公共管理理論、信息不對稱理論、公共產品理論、利益相關者理論、免疫系統論、可持續發展理論、哲學辯證法等學科原理，對目前高校專項資金績效審計進行探討研究。尤以如下理論機理作為高校專項資金績效審計理論依據。

（一）新公共管理理論

新公共管理理論產生于20世紀70年代，這是一個從 “權利至上”發展到 “責任至上”的公共行政模式進化歷程，其目標是建立一個 “少花錢、多辦事”的高效政府，其內容是更加關注公共部門提供的服務效率、效果和質量。Christopher Hood提出把新公共管理看作為以強調明確的責任制、產出導向和績效評估，將政府機構視為 “績效為本”的組織，引入市場機制，強化公共服務質量意識，實行公共問責制度[2]。新公共管理理論對績效審計的效應，主要是通過公共產品社會需求擴大和審計職能提高，體現對公共服務進行資源配置與控制的市場化績效評估工具，是對政府績效和責任高度的關注。就教育而言，績效審計對政府績效和責任的關注重點是教育投入 （如公共教育支出占GDP之比4%）到位情況、財政教育資金使用效率，以及教育資源的配置是否合理與優化、社會公眾 “接受服務團體或個人是否都受到公平的待遇”的教育公平性等問題。

（二）信息不對稱理論

產生于20世紀60年代的信息理論。信息系統論的假定為信息是一種具有公共性質的商品。基于市場中信息不對稱問題的信號傳遞理論的假設是信息的發射與質量成本成反比。那就是說，信息的傳遞發射，能使商品或勞務購買者業務成交后其質量得到證實。就審計而言，基于商品或勞務交易的委托方與受托方之間存在著潛在的信息不對稱。不可靠的信息會導致信息使用者的失敗或損失。由此，產生了提高信息質量及其可靠性的需求。 “為了使資本市場的資源分配有效，投資者在決策時需要可靠的信息。而審計能使這些信息可靠”。通過審計這一第三方中介監督 （評價）機構的功能手段，對組織開展績效審計評價，能夠保證信息傳遞有效和績效信息的可靠性，使事后的商品質量或勞務服務仍能得到證實，并敦促組織不斷加強績效管理。

（三）公共產品理論

公共產品理論產生于上世紀末，由奧地利和意大利學者創建，認為社會產品為公共產品、私人產品以及介于二者之間的準公共產品[3]，他們將邊際效用運用到財政學科研究上，論證政府和財政的公共政策和公共服務及公共管理在市場經濟運行中的合理性、互補性。公共產品理論產生，使人們對財政資金政策制定與理論研究的視野從單純的財政支出拓展到公共產品的產出與提供，更關注財政資金的績效問題。財政資金績效審計就是源于如何對提供諸如教育、醫療衛生、安全、社會公共設施等此類公共產品作出科學、合理的規劃與預算，使財政資金取得 “好鋼用于刀刃上”的效果，其目的就是敦促政府制定的公共政策與提供的公共服務能夠既經濟又高效地滿足人民群眾對公共產品的需求，實現促進財政資金使用提高和社會公共產品供給的目標。

（四）利益相關者理論

利益相關者理論最早由弗里曼在 《戰略管理：利益相關者管理的分析方法》中提出，他當時提出的利益相關者理論基于企業性質，他認為：利益相關者管理理論是指企業的經營管理者為綜合平衡各個利益相關者的利益要求而進行的管理活動。該理論更關注的是與組織活動保持密切聯系的各相關者的切身利益與權益，認為任何一個公司發展都離不開各利益相關者的投入或參與，企業追求的是利益相關者的整體利益，而不僅僅是某些主體的利益。這是該理論與傳統的 “實現利益最大化” “股東利益至上” 理論之別。利益相關者理論給高校專項資金績效審計的啟示就是，審計評價高校專項資金績效，除了運用傳統的思維評價其3E（經濟性、效率性、效果性）外，還需拓展評價內容，即把3E拓寬為5E（經濟性、效率性、效果性、公平性、環保性）等利益相關者關注的問題。隨著高等教育從精英教育發展到大眾教育，高等教育辦學規模日益擴大，財政撥款大幅度增加，辦學資金來源渠道不斷拓展，社會公眾對高等教育關注度日益提高，高校利益相關者也在從計劃經濟時代單一的政府和學生，拓寬到現在的政府、學生、金融機構、捐資助學者、要求享受教育公平的社會公眾以及債權人、社區、競爭者等等，甚至高校重大項目建設中因受征地拆遷、環境保護等影響的周邊居民。因此，高校在開展績效審計時，需要不斷提升高校“公共性”警覺，更加關注利益相關者的整體利益，滿足政府、學生、公眾等委托人迫切想了解和確保來自他們的經費是否被合理、有效使用等信息質量。

（五）免疫系統論

免疫系統論是免疫學理論之一，它認為健康體質能夠保持機體的穩定和保護自身免受外界病原體侵害緣于人體內由免疫活性分子、免疫細胞、免疫組織和器官組成的免疫系統，該系統具有防御、自穩和監視功能。在2008年全國審計工作會議上，劉家義審計長借鑒了醫學免疫系統概念，首次提出“現代國家審計是國家經濟社會運行的 ‘免疫系統’觀點”。審計免疫系統功能論的提出，形象生動地寓意了審計監督的功能，深刻地揭示了審計的本質，豐富了審計內涵，促使我國審計思路、審計方向、審計內容和審計方式方法的改革創新。審計免疫系統功能的提出，彌補了傳統審計模式缺陷，要求績效審計在發揮原有評價與監督同時，實現免疫系統功能。如像目前政府投資項目績效審計，需關注地方政府債務風險問題；高校績效審計，需關注高校債務風險問題；高校專項資金績效審計，除了關注專項資金財務收支的真實性、合法性和效益性的同時，需防御和監視專款專用，資金有無虛報、擠占、挪用和超支等現象。也就是說，把內部控制和風險管理及其評價作為績效審計評價的重要內容。

（六）可持續發展理論

1962年美國女生物學家Rachel Carson發表了環境科普著作 《寂靜的春天》，1972年著名美國學者Barbara Ward和Rene Dubos寫作了享譽全球的《只有一個地球》，1972年羅馬俱樂部發表著名的研究報告 《增長的極限》，1987年聯合國世界與環境發展委員會發表 《我們共同的未來》，并正式提出可持續發展概念，1992年聯合國環境與發展大會上可持續發展要領得到與會者的共識與承認。至今，可持續發展理論內涵不斷拓展，協調發展、公平發展、高效發展、多維發展與共同發展，就成為人類社會在生態環境日趨惡劣和資源日趨枯竭的雙重壓迫下的共同愿望。可持續發展理論提出：組織的發展要與外界資源和環境的承載力相協調，強調發展度、協調度和可持續度。就高校專項資金績效審計評價而言，資金投向的項目必須是教學及教輔所需，而不是因盲目攀比、復制或拷貝 “豪華校園”來 “跑部錢進” “爭項目爭資金”所造成的重復建設、閑置浪費、資金使用率低等 “隱性消耗”這些外界資源的浪費損失甚至高校巨額貸款風險。因此，基于可持續發展理論視角的高校專項資金績效審計評價，需要運用財務、經濟、技術、生態和社會等財務指標與非財務指標，對其經濟效益、社會效益、生態效益、管理效益和社會責任，尤其是教育資源配置、預算資金使用、價值增值和管理效果進行全面系統地評價，敦促高校加強績效管理，促進高校發展理念，由擴大規模轉向提升教育質量，走內涵發展之路。

[1]邢俊芳,陳華,鄒傳華.最新國外績效審計[M].北京:中國審計出版社,2001:22-35.

[2]雷達.新公共管理對績效審計的影響及對我國績效審計發展的啟示[J].審計研究,2004(2):36-42.

[3]余仕先.公共財政理論與財政審計取向 [J].審計與理財, 2003(11):5.

An Analysis of the Theories on Performance Audit of Special Funds in Universities

Wei Qianmei
(Wuzhou University,Wuzhou 543002,China)

Based on some core concepts related to performance audit of special funds in universities,this paper discusses the significance of performance audit during the development of universities,analyzes some theories related to performance audit of special funds in universities so as to set a theoretical foundation for the research into the practice of performance audit of special funds in universities.

Development of universities;Special fund;Performance audit;theory

F239.4

A

1673-8535（2014）04-0001-05

魏乾梅（1963-），女，梧州學院審計室主任， 高級會計師、 研究員， 研究生學歷， 廣西“十百千”拔尖會計人才，廣西會計咨詢專家，廣西科技項目評估咨詢專家，主要研究方向：高校財務管理、審計實務。

（責任編輯：覃華巧）

2014-05-06

廣西教育科學“十二五”規劃2013年財務專項課題（2013ZCW058）；中國教育審計學會2013-2014年度教育審計科研課題（中教審通[2013]第11號）的階段性成果