協作性治理中主體利益沖突的對策研究
——以太湖水污染治理為例

董蕊

（肇慶學院 政法學院， 廣東 肇慶 526061）

協作性治理中主體利益沖突的對策研究
——以太湖水污染治理為例

董蕊

（肇慶學院 政法學院， 廣東 肇慶 526061）

由于協作治理過程中存在著同區域和不同區域間合作主體的利益沖突，為了避免各合作主體的利益沖突，以太湖水污染治理為例，集中對水污染治理過程中的相關主體利益進行了分析，并對相關利益主體利益發生沖突的原因進行了剖析，在此基礎上探討了協作參與各方應該如何從轉變理念，強調合作共贏、完善利益分享機制、構建利益約束機制和健全利益共享保障機制等4個方面實現協作過程中的主體利益協調。

協作性治理；主體利益沖突；水污染；對策

一、協作性治理中主體利益沖突表現

協作性治理是一種多元化治理，其終極目標都是為了增進公共價值。因此，協作性治理體現的是各個主體利益、目標的一致訴求。然而在協作性治理的過程中，隨著各主體合作關系的不斷擴展，即使各參與主體都能認識到相互之間存在的共同利益和協作的好處，但實際合作中，由于各參與方總是本能地從利益要求出發，實現自身利益最大化，所以不管是在網絡治理還是協作性治理方面，主體間的利益協調問題是個永恒的難題。主要表現在以下兩個方面。

（一）同區域間的主體利益沖突

目標利益方面。盡管各主體協作治理的目的都是為了增進公共價值，但實際各參與主體都有著自己的目標利益。政府部門的職責是制定和執行政策，實現國家職能。國家為了保護公民的權利、自由、財產不受侵犯，民眾必須要讓一部分權力或資源給國家或城邦，使其能夠提供公共服務。因此，國家是公共服務供給的天然主體，其追求的是整體的公共利益。NGO等社會組織成立的目標就是增進公共利益，彌補政府公共服務供給的不足。但是企業、私人組織或個人等在利益最大化的激勵之下，其供給公共服務的根本立足點在于對個人利益最大化的追尋。企業作為協作治理中的主體之一，其不僅是為了履行自己的社會職責，更多的是實現自身利益最大化。利益分配方面。政府是協作治理領域里最重要的行為主體，其核心職責是最大限度地提供公共物品和公共服務，增進公共價值。但是，政府人員是 “行政人”的同時也是 “經濟人”，在利益分配時，與企業、非營利機構一樣多是以實現個人利益最優為根本取向。而當前協作利益分配機制是以政府為主，企業、非營利組織較少參與顯著特征的科層制。這就導致企業和公民等合作主體無法有效地參與利益分配，使各主體在利益分配時不可避免地產生利益交織與沖突現象。

（二）不同區域間的 “地方保護主義”

行政區劃形成的 “行政區經濟”，不僅嚴重影響了地方政府的行為，同時也嚴重影響著我國跨區域地方協作治理中參與主體利益的協調。 “行政區經濟”特征主要表現在兩個方面，一個是區域封鎖，一個是地方保護主義。協作治理的目的是共同合作，共享成果。區域之間形成一個統一的大市場，合作主體共同利用區域資源，參與地方區域發展，最終共同分享區域整體發展帶來的成果。但是在行政區經濟的影響下，地方政府多采用地方保護主義政策，通過封鎖本區域市場，設置貿易壁壘等手段阻礙貿易的正常運行和資源的有效流通，從而達到保護和促進自身行政區范圍內經濟發展的目的。尤其是在跨區域行政執法、市場準入制度、跨區域經濟主體待遇等方面地方保護主義觀念尤為突出。在這種由行政體制導致的條塊分割的情況下，各地政府多以自身地區的經濟發展和經濟利益為導向，而不顧區域間的整體利益。不管企業在生產過程中造成多大的環境影響，只要這個企業能帶來經濟效益，促進本地區經濟發展，政府都會給予很大的支持，因而忽視了區域間的整體利益和社會利益。

二、太湖水污染治理中的主體利益分析

（一）水污染治理過程中的政府管制

政府是公共物品的主要供給主體，且控制著大部分資源和權力，是公共物品供給的天然責任主體，因此有義務維系提供公共物品的環境。當環境遭到破壞時，政府有責任和有必要實行政府管制。因為在追求利益最大化的過程中，作為理性經濟人的企業主很容易在機會主義、搭便車等心理影響下，為了個體利益而置公共利益于不顧，造成環境污染日益嚴峻。政府應該制定相應的政策和采取相應的措施對企業的生產進行調節，以實現經濟、環境協調發展的目標。實現政府管制目標可以從兩個方面著手：一是政府強制管制，主要指政府通過出臺相關文件法規，強制規定企業必須遵循有關規則和需要采取相應技術，從而保護環境免遭破壞；二是采用市場的方式進行管制，市場主要通過價格機制實現供需平衡。在環境保護方面的具體措施主要包括收取相關稅收或費用進行調節，如開征污染稅、碳稅等等[1]。此類管制并不是直接指明污染標準而是希望借助市場的力量對企業的生產發揮指導作用。政府環境管制在理論上是可以糾正市場失靈的，但由于運作過程中的成本問題，在政府的干預中也常會出現市場失靈的現象。例如政府不能及時提供公共物品或公共服務，面對市場失靈政府無作為，強制干預產生的經濟外部性等。太湖水污染治理的過程中盡管政府實施了環境管制，但太湖生態拐點尚未出現，太湖水污染現象還是很嚴重。這表明此前的政府管制是失敗的。地方政府為了追求利益最大化，不僅沒有成為環境污染的管制者，反而成為了當地企業的保護者。

（二）水污染治理過程中的企業

調查研究顯示，企業是造成水污染的罪魁禍首，本文以太湖水污染為例，太湖水污染的概括在此不再贅述。造成水污染企業的排污行為可以分為正常和違規兩種。從正規排污的角度來看，我國針對正常環境制度地位普通標準很難對污染多年的太湖水污染起到根治作用，況且企業的排污總量遠超太湖水體的納污能力[2]。從違規排污的角度來看，地方政府出于對經濟發展的考慮，通常不愿意接受或出臺高標準的環保方案。這就使得企業在生產過程中弱化了自己對環境的責任和義務。據太湖水資源保護局在2008年的一次調查中發現，有超過20%的企業存在非法偷排行為。按照 《中華人民共和國水污染防治法》的規定，環保執法機構可以對任何一個污染項目處以數額不等的行政罰款。高污染企業每噸廢水的治理成本一般在1.2-1.8元，每日偷排的凈收益往往能達到幾十萬元。而我國目前最高的污染罰款只有100萬，其大部分在10萬左右，甚至更少，這些罰款相對于高昂的收益和治污成本而言，實在不足為道。追求利益最大化的企業主往往寧愿選擇接受處罰也不愿治污，況且還有機會主義心態的支持[3]。因此，除了地方政府的縱容外，企業對于環境污染不作為的另一個原因就是相比治理污水，罰款還是能帶來很大收益的。所以，企業通常都是為了自己的收益，把污水治理留給其他利益主體，嚴重影響了協作的整體效益。

（三）水污染治理過程中的公民

在多年的水污染環境中，公民成為最大的受害者。惡劣的水質嚴重影響了公民的正常生活和農作物的種植，但卻找不到體制內的合法途徑來表達利益訴求。即使采取了環保訴訟的途徑，也往往是無果而終。如受到地方政府的干涉，難以收集證據，導致立案難，或是法院以不同借口進行推諉或不作為。2003年12月12日，民間環保人士陳法慶向杭州市中級人民法院提起訴訟，將東苕溪的污染防治管理部門——浙江省人民政府和浙江省環保局推上被告席。這也是國內首例省一級人民政府因環境污染問題成為被告。而法院卻以陳法慶的原告主體資格和污染關系弱為由不予立案。可見，立案難、司法機關的不作為等消極行為，促使民眾這個與環境密切關聯的主體，也是保護環境的主要力量，喪失了表達利益訴求的最后渠道。

三、利益沖突原因探析

（一）地方政府利益與公共利益的沖突

公共選擇學派認為，政府機構同樣具有理性經濟人特征，政府官員也并不會因為從事公共事務而具有更高的道德水平。地方政府的利益與公共利益的沖突主要表現為：一方面，為了調動地方政府的積極性，中央逐步將權力分化給地方政府，同時研究表明，地方政府機構具有追尋自主權的內在動力。為了增加地方政府的財政收入，擴大自己的權限，地方政府往往會為了經濟效益而犧牲環境等公共利益。另一方面，中國傳統的政績考核制度制約環境污染的治理。GDP是傳統政績考核的核心要素，而政績又是政府官員升遷的主要標準。作為有限理性的經濟人必然更加關注于那些在短期內產生效益的 “短平快”項目，而忽略那些具有戰略意義的長期項目。事實一再證明，短期項目的收益往往是以犧牲環境等公共利益為代價的。企業是地方政府經濟的重要組成部分，也是政府財政收入的主要來源。地方政府在以上兩方面原因的影響下，往往會弱化對污染企業的監管和制裁。主要表現為環保部門明知道企業違規排污，但是卻無能為力，因為“條塊分割”模式下的環保部門既要接受上級的垂直領導，還要接受地方政府的統籌，其權力受到了巨大限制。實踐表明，污染嚴重的企業，往往是納稅大戶，地方政府為了增加財政收入通常會對這些企業加以特殊照顧，甚至與企業串通起來造假，從而導致公共利益受損。正是地方政府在環保問題上存在錯位、失位和越位的行為，導致了太湖水污染陷入 “越治越污”的怪圈[4]。

（二）權責不明確

太湖水污染治理難不僅表現為地方政府的經濟傾向上，還表現為一定程度上的制度原因， “零點事件”可以清晰地加以闡釋[5]。作為水利部的派出機構，太湖流域管理局的主要職責是流域內水資源的功能規劃和調度，如嘉興、蘇州跨界水質監測和管理都由其負責，扮演著水利部和國家環保總局雙重領導的角色。太湖流域管理局的首要任務是對相關企業進行排污監管，但只有地方政府才擁有對企業的排污監管權，所以太湖流域管理局沒有排污企業的監管權，更談不上處罰權。在中國，水污染治理通常是按區域進行治理的。這就不可避免地導致了流域管理之間的沖突。各區域對自己的利益考慮遠大于流域的整體利益，導致行政交界處水污染難以治理。水污染監管失范行為的問責力度也隨著行政管理體制權力的疊加而大大減弱。各地政府出于對經濟利益和GDP指數的追求，忽視企業排污現象，無節制地包庇違規排污企業。

（三）環保設施投入不足

環保技術落后也是困擾太湖水污染治理的重要難題。 “工欲善其事，必先利其器。”我國在污水處理方面的設施和技術不如人意，調查顯示，整個長江流域的污水處理效果較差，八成左右的污水處理設施不發揮作用。太湖水污染治理技術只達到發達國家80年代的水平，沒有一個污水治理廠能夠達到標準。這種技術上的滯后遠落后于現實需求[6]。長久以來，環保投入一直由政府財政撥款。專家計算，環保投入至少達到GDP的1.5%，中國的環境才能夠有所改善。事實卻是，我國的環保投入一直在0.5%左右，直到1999年才勉強達到1%[7]。國家財政對環保領域投入的不足，使得地方政府難以對環保設施進行投資和建設。如各地的污水處理廠時開時停，或是缺乏相關設備難以正常工作。近年來，中央財政對環保投入的比例逐漸加大。 “十一五”期間，根據環保部門測算，環保總投入預計將達到1.4萬億元，占同期GDP的 1.5%[8]。然而污水治理的效果并沒有因為資金的增加而有所好轉。據審計署 “三河三湖”水污染防治審計調查發現，很多水污染防治項目在資金管理和使用上存在問題，5億多元的水污染防治資金被挪作他用或虛報多領，36億多元的污水處理費及排污費被少征、挪用或截留，涉及水污染防治項目資產閑置問題的金額超過8億元，有206座污水處理廠實際處理污水能力達不到設計要求[9]。

四、實現主體利益協調的對策建議

（一）轉變理念，強調合作共贏

首先，要轉變理念，樹立 “共贏”觀念。當前我國協作治理過程中區域間 “行政區經濟”現象嚴重。由此導致的地方保護主義風盛行，各地政府均以本轄區地方利益的最大化為價值取向，嚴重影響了協作治理中的利益協調。因此，協作各方應該放棄 “行政區經濟”的觀念，建立以開放、信賴和合作為特征的新型區域合作，強調 “合作共贏”理念。一方面，協作各區域要摒棄以自我為中心的“獨贏思維”，強化 “合作共贏”的理念。區域內各利益主體應該樹立開放、合作的理念，促進生產要素的有效流動；主動融入協作治理體系中，共同治理公共事務，提供公共服務；從長遠利益出發，以整體利益為中心，對各地不符合要求的企業絕不包容，嚴懲不貸。另一方面，各區域在制定本地區經濟政策過程中，要以區域經濟、公共服務一體化為首要目標，應注重與其他合作主體間的優勢互補，在追求自身利益的同時也要兼顧他方利益。在太湖水污染治理問題上，要從大局出發，著眼于長遠利益，共同治理、共同保護。

（二）完善利益分享機制

協作性治理的根本要義是資源共享、協作共贏。協作主體目標一致，才能起到好的協作治理效果。但是由于各個協作主體在協作治理中處于平等地位，誰都沒有權力支配其他主體，而不同協作主體的利益訴求必然存在很大差異，如何有效協調相關主體的利益是一項極為復雜的工程。在官僚科層制的權力運行體制下，地方政府是利益分配的主體，主要表現為對公共事務的處理多以行政手段為主；政府強制干預市場資源配置；遇到問題，也是政府之間協商然后直接采取行動。這就使得其他參與主體無法公平、有效地參與協作利益的分配，造成協作積極性不高。另外，由于政府長期占據主導地位，使得政府容易忽視其他利益主體的訴求。為了協作治理的長遠發展，完善利益分享機制非常必要。利益分享機制的建立，應以能充分體現協作各參與主體的利益訴求為核心，利益分配要規范、公平。在組織結構上，實現從金字塔式的科層制向網絡式組織結構轉變，這將有利于環保組織迅速地應對外界環境的變化和信息及時、準確的傳遞和交流，將NGO、私人組織和民眾很好地吸納進協作治理網絡中來，實現資源整合和共享[10]；在治理途徑上，可以運用市場、法律、行政等多種途徑代替政府間的單一的行政協調；在制度形態上，構建穩定的、以信任和互動為基礎的合作體系。

（三）構建利益約束機制

協作治理過程中各參與主體利益紛繁復雜，各利益主體往往為了追求自身利益最大化，而忽視其他利益主體和協作的整體利益。造成太湖水污染治理效果一直不明顯。這違背了協作治理最根本的利益分享目的。因此，應該建立有效的利益協調約束機制，將復雜的利益協調行為簡單化。協作治理涉及到政府、企業、非營利組織、居民等多方利益主體，所以完善相關利益約束法律法規，對于有效約束跨區域合作中各利益主體的行為，避免各參與方發生利益沖突，協作治理好太湖水污染具有重要意義。利益約束主要體現在兩個方面：一是硬約束，主要依靠雙方約定的協議實現約束作用。不管哪一個協作主體違反協作治理協議都必須承擔相應的違約責任。明確權責和以結果為導向是協議的主要內容，即使是最完美的團隊也需要監督和責任控制；二是軟約束，主要是指建立在雙方互信基礎上的信任、聲譽等。軟約束可以彌補硬約束帶來的不確定性[11]。在這種情況下，如果某一方發生違約情況，其后果可能會導致某種合作的停止或某種優惠的取消，甚至取消其參與資格。迫使各參與主體約束自身行為，遵守區域政策規劃。

（四）完善利益保障機制

為了使復雜的利益協調行為易于理解和具有可操作性，必須進一步完善保障機制。在形式上，主要是對跨區域機構在其功能定位方面的完善；同時進一步完善監督功能等方面的服務功能。在內容上，主要是對協作區域相關法律制度進行完善。從制度層面來看，區域協議是利益相關者在一個有限的 “囚徒困境”博弈中產生的一種合作均衡，一致性是其產生的前提[12]。這種伴隨著經驗出現的公約或規則，在一個群體內通常以正規的方式發揮作用并被強制執行。區域合作公約或規則具有以下三個特點：一是規則的形成是多元利益主體間相互博弈的產物，體現了參與者的一致意見；二是簽署正式協議具有較強的約束性和制度性，有利于協議的監督執行；三是正式的執行機制是協議發揮效力的根本保障。在區域協調治理實踐中，上級政府和協調管理機構是協作沖突的主要調節機構，這些機構確定協作治理的標準和懲罰機制，這種正式的協作治理機構是實現協作治理效果的根本保障[13]。利益保障機制的完善，是提升太湖水污染治理效果的根本之道，也是吸納其他利益相關主體積極參與的動力所在。

[1]王陽亮.利益平衡視角下太湖流域水污染治理分析[J].北京航空航天大學學報，2012(1):10-14.

[2]鄧建勝.長三角心臟之痛八年未除太湖治污再成熱點[N].華東新聞,2004-12-08．

[3]張銳.中國水污染的沉重報告[J].中外企業文化,2007(9):12-15.

[4]劉靖云,凌馨,趙飛飛.太湖怎么了[N].文匯報,2007-06-07.

[5]施祖麟,畢亮亮.我國跨行政區河流域水污染治理管理機制的研究—以江浙邊界水污染治理為例[J].中國人口、資源與環境,2007(3):3-9.

[6]傅勇.地方政府追求GDP的成本收益分析[N].中國經濟時報,2006-07-04.

[7]潘岳.中國環境問題的根源是我們扭曲的發展觀[J].環境保護,2005(9):9-10.

[8]肖明,張藝博.環保局官員:十二五環保投入將達到3.1萬億[N].21世紀經濟報道,2009-11-25.

[9]皮曙初,廖君.邊治理邊污染“再投910億元也沒用”[N].濟南日報,2009-11-11.

[10]Keith Provan,Patrick Kenis.Modes ofNetwork Governance: Structure,Management and Effectiveness[J].Journal ofPublic Administration Research and Theory,2007(8):103-109.

[11]占小軍,唐井雄.聲譽激勵:公務員激勵機制的新思維[J].江西財經大學學報，2009(4):13-16.

[12]汪偉全.區域一體化、地方利益沖突與利益協調[J].當代財經,2011(3):87-93.

[13]朱啟貴.區域協調可持續發展[M].上海:上海人民出版社, 2008:120.

On the Countermeasures to Interest Conflict Among Different Parties in the Process of Cooperative Control——Taking the Case of Water Pollution Control of the Taihu Lake

Dong Rui
(College of Politics and Laws,Zhaoqing University,Zhaoqing 526061,China)

During the process of cooperative control,there are interest conflict among different parties in the same region or different regions.In order to avoid interest conflict among different parties to the cooperation,this paper,taking into account the water pollution control of the Taihu Lake,makes an analysis of the interest of the parties concerned and the causes of interest conflict.On the basis of this,this paper further analyzes how the parties concerned change their ideas proposes to focus on cooperative spirit and win-win effect,perfect the interest distribution mechanism,construct an interest constraiting mechanism and establish an interest sharing mechanism so that interest coodination can be realized during the process of cooperative control.

cooperative control;Interest conflict among different parties;Water pollution;Countermeasure

D63

A

1673-8535（2014）04-0029-06

董蕊（1987-），女，湖北武漢人，肇慶學院政法學院教師，碩士研究生，研究方向：行政管理。

（責任編輯：孔文靜）

2014-05-20