甘肅省天祝縣草原生態補償的政策經驗、問題及對策
——以草原補獎政策為例

潘佳

（北京大學，北京 100871）

甘肅省天祝縣草原生態補償的政策經驗、問題及對策
——以草原補獎政策為例

潘佳

（北京大學，北京 100871）

甘肅省天祝縣在實施國家草原補獎政策方面形成了一套成熟的政策經驗，包括科學的組織協調及分工體制、嚴格的監督管理機制、有效的資金監管機制，以及規范的績效考核評價。盡管取得一定成績，但在實施中仍存在制度問題，如缺乏草原生態補償的明確立法和規定；現有地方法規和規章無法全面指導草原生態補償地方實踐；補償標準過低，財政轉移支付制度存在不足；相關社會保障制度不健全。進一步完善天祝縣草原生態補償，應當做好頂層設計的改革；處理好《草原條例》《草畜平衡管理辦法》《禁牧辦法》三部規范性文件的關系；完善不同層面的財政轉移支付制度；建立均衡性社保、教育等制度，尤其是向貧困地區和草原生態脆弱區域傾斜。

草原生態補償；草原補獎；退耕還草；退牧還草

一、問題的提出

草原草地是中國最大的生態系統，約占全國總面積的42%，西部少數民族地區畜牧業對全國農業經濟發展有重要戰略意義。但是，草原退化造成了巨大經濟損失，因此建立完善的草原生態補償機制是改善草原生態環境的基礎和關鍵[1]。甘肅省擁有得天獨厚的區位優勢和資源稟賦，但在環境與生態方面存在很大不足：由于地處生態過渡帶，貧困人口量大、面寬，經濟建設、資源利用、環境保護之間的矛盾十分尖銳，自然生態環境極其脆弱[2]，環境惡化，資源枯竭，已經成為制約甘肅省經濟快速增長的重大障礙[3]。

草原生態補償作為生態補償的領域之一，實質上是受益者負擔原則的體現，系特定環境資源使用者在使用環境資源過程中引起的環境生態系統整體功能的積極變化，是一種基于“正外部性”的補償[4]。基于這種正外部性的要求，20世紀90年代以來，國家相繼實施了草原生態補償的三個政策工程：退耕還林還草工程、退牧還草工程以及草原生態保護補助獎勵政策（下文簡稱“草原補獎政策”）。

為了落實國家的草原生態補償要求，甘肅省相繼實施了國家的退耕還草工程、退牧還草工程以及草原生態保護補助獎勵政策，其中，2011年開始實施的草原補獎政策是迄今為止補獎涵蓋范圍最廣、效果最顯著的政策工程。作為甘肅省九大重點牧區之一的天祝藏族自治縣，系草原補獎政策實施的國家試點縣，在草原生態補獎的實踐上進行了積極探索，成效顯著的同時，問題也很突出。因此，對天祝縣草原生態補償進行個案研究①課題組分別于2013年6月、8月兩次前往甘肅省天祝縣，就草原補獎政策的貫徹落實情況進行了專題調研，并收集了與草原補獎政策有關的規范性文件和問卷，考查了草原生態補償實施以來對牧民生活的影響以及政策實施效果。，不僅對我國草原生態補償的立法和實踐具有典型示范價值和推廣意義，還有助于深入發掘政策實施中的問題。

關于草原生態補償的研究：從研究形式看，由于草原生態補償存在不同的類型，我國的理論研究相應采用分類研究與整體研究方式。分類研究是單獨對退耕還草政策、退牧還草政策或者草原生態保護補助獎勵政策進行研究。整體研究是將草原生態補償作為一個整體，不區分具體的政策工程。就文獻數量而言，不多且集中。本文在對天祝縣貫徹國家草原補獎主要政策文件進行規范性分析的基礎上，擬結合制度運行實踐，從正反兩方面討論天祝縣落實草原補獎政策的運行機制、政策經驗，以及實施草原補獎政策的制度問題及對策，希望通過規范性文件的制度文本考查，總結出草原補獎實施過程中的典型問題，以深入認知草原生態補償的政策實踐，更好地服務于理論研究和立法完善。

二、天祝縣落實草原補獎的主要政策措施

目前，天祝縣在草原補獎方面形成了完備詳實的地方政策措施。從內容上看，涉及基礎性工作保障、實施體制、監督機制、考核評價機制等方面的規定。這些規定是在執行甘肅省政策意見的同時，針對本地實際進行的細化。

天祝縣頒布的與草原補獎政策有關的規范性文件主要有：《落實草原生態保護補助獎勵機制政策實施方案》《落實草原生態保護補助獎勵政策績效考核評價資料匯編》②本文件系一系列正式、非正式的文件匯編，包含幾十個文件。詳見天祝縣財政局、畜牧獸醫局：《天祝縣落實草原生態保護補助獎勵政策績效考核評價資料匯編》，2013年。《草畜平衡管理辦法（試行）》《禁牧休牧管理辦法（試行）》《落實草原禁牧補助政策實施方案》《實施草原生態保護補助獎勵資金管理暫行辦法細則》《落實草原生態保護補助獎勵機制政策績效考核暫行辦法》《落實草原生態保護補助獎勵政策工作情況匯報》等。在諸多規范性文件中，處于基礎性地位的是《落實草原生態保護補助獎勵機制政策實施方案》。該方案根據甘肅省政府《關于貫徹草原生態保護補助獎勵政策，全面推進草原保護建設的實施意見》和《甘肅省落實草原生態保護補助獎勵政策實施方案》及省市有關落實草原生態保護補助獎勵政策精神，按照農業部創建國家級試點縣的要求，結合天祝藏族自治縣實際，在充分調研的基礎上形成③詳見天祝縣政府：《天祝藏族自治縣落實草原禁牧補助政策實施方案》，2011年。。

方案從總體上就天祝縣如何貫徹落實國家、甘肅省草原補獎的政策要求進行了安排，包括：獎補政策的適用范圍，草原補獎相關資金在不同層級的地方政府之間如何分配，草原資源、人工飼草、草原承包、牛羊養殖、禁牧及草畜平衡，總體思路和建設目標、主要任務、工作進度、組織保障等④詳見天祝縣政府：《天祝藏族自治縣落實草原禁牧補助政策實施方案》，2011年。。其中，主要涉及與補獎有關的各項資金在不同層級政府的配置，實施草原補獎政策的主要任務，以及管理體制和機制層面的組織保障。上述內容中，最重要的莫過于資金的安排和使用。總體而言，著力落實草原生態保護補助獎勵“五大政策”，即禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧草良種補貼、牦牛山羊良種補貼、牧民生產資料綜合補貼。此外，與補獎有關的配套制度還有：推進實施培育后續產業的牲畜品種良種、草產業開發、舍飼規模養殖、特色養殖培育、畜產品加工“五大工程”，建立健全草原執法和服務體系等。

三、天祝縣落實草原補獎政策的運行機制

草原補獎政策的實施，直接目的是恢復草原生態，促進牧區發展為間接目標。從實施效果看，牧民均反映實施獎補政策以來，草原生態環境大大改善，草原補獎政策的實施既保護了草原生態，為子孫后代造福，同時通過補獎資金的發放獲得了經濟來源。一些牧民認為，草原補獎政策的施行不僅必要而且及時。倘若不實行草原補獎政策，現有的資源利用方式和發展模式必定形成惡性循環——為了增加收入，不得不添置牛羊，如此一來，草越來越少，草場逐漸惡化，牧民不得不減畜，最終影響家庭收入。倘若按照以前的生產生活方式放牧，羊短期內會增多，而草的質量卻越來越差。

根據現有的政策經驗及筆者的實地調研，天祝縣草原補獎實踐成效很大程度上取決于充分的制度保障、組織領導、監督機制以及明確的績效考評機制。組織、監督和考評機制均被納入到地方立法和政策中，即“政策導向性”的實施運行，即制度化的組織保障、監督保障和考評機制。天祝草原補獎的實施主要依據地方政策，這種地方政策雖不是嚴格意義上的“法”，實際上卻發揮了“準法”的作用，如此，體制的安排和機制的運行變得有“法”可依，既有操作性又不具有隨意性。

（一）科學的組織協調及分工體制

十八屆三中全會首次提出推進國家治理體系和治理能力現代化，其要義之一是國家和社會治理的整體性、協調性和合作性，甘肅省天祝縣草原補獎政策的實踐是一個很好的詮釋。

首先，在綜合領導和協調層面，天祝縣成立由縣長任組長，縣委副書記、主管副縣長任副組長，縣財政局、縣發改局、縣畜牧獸醫局和縣草原站等部門單位為成員單位的天祝縣落實草原生態保護補助獎勵政策領導小組，負責政策制定、方案審批、組織協調、指導監督、解決重大問題等工作。領導小組下設辦公室，辦公室設在縣畜牧獸醫局，由縣畜牧獸醫局局長任辦公室主任，配備專職人員具體負責處理日常工作。成立技術指導小組，由縣畜牧獸醫局、縣草原站和各鄉鎮草原監督管理機構抽調技術人員組成專門技術指導小組，具體負責指導解決重大技術問題。

其次，關于草原補獎政策實施的部門分工，《實施方案》在附件一部分——《關于成立天祝縣落實草原生態保護補助獎勵政策領導小組的通知》進行了細化：縣農牧局、畜牧獸醫局負責草原生態保護補助獎勵政策的具體實施工作、政策落實情況的指導和監督檢查，綜合協調有關部門研究制定落實草原生態保護補助獎勵政策的管理辦法、管理制度和措施，組織落實實施方案，負責調節草原糾紛、查處草原違法案件；縣發改局負責研究并提出全縣落實草原生態保護補助獎勵政策發展目標及政策措施；縣財政局負責落實草原生態保護補助獎勵政策各項補助獎勵資金的安排和監督管理；縣國土局和民政局負責勘查邊界和草原牧區與農區鄉鎮、草原與自然保護區、林區的勘界、定界工作；縣環保局負責草原生態環境保護及禁牧區、生態平衡區、人工種草等區域環境保護評估工作；縣統計局負責草原生態保護補助獎勵政策落實中草原面積、草原畜牧業生產情況等數據的統計、核查與發布工作；縣審計局負責各項補助獎勵資金撥付、兌現的審計監督；縣監察局負責各項補助獎勵資金的撥付、兌現等工作的監督監察，查處有關違法違紀案件；縣林業局配合做好草原、林地的勘界、定界等工作；縣公安局和司法局負責勘界、定界、草原承包及政策落實中的矛盾糾紛調處。

此外，縣信用聯社配合有關部門做好各項補助獎勵資金“一折統”兌現發放工作；縣草原站、區劃辦負責基本草原和禁牧區、草畜平衡區劃定的技術指導工作，承擔草原所有權、承包權、使用權證的審核、發放及登記管理具體工作，做好草原承包制度、草原禁牧制度和草畜平衡制度的制定與落實，調查核實草原面積、草原資源（人工種草）現狀、草原載畜量及良種畜養殖情況及技術指導工作等。

這一有效的地方實踐，可以為國家層面的草原生態補償提供一定的借鑒。首先，由于生態補償牽涉的領域廣泛，幾乎涉及大多數部委，且關涉國家生態安全和長治久安，為了避免部門利益紛爭和矛盾，有必要成立一個高規格的綜合協調部門。這一部門由生態補償有關的部委領導組成，可以考慮在國務院成立一個辦公室或委員會。該綜合協調部門之下，建議安排不同領域的專家組成技術指導小組及法律小組。這一綜合協調機構可以對包括草原在內的各領域生態補償工作進行統籌安排。此外，在國家《草原法》中明確草原生態補償的概念，明確農業部草原監理中心作為國家草原生態補償的主管部門，財政部門作為生態補償資金撥付的主管部門，并對農牧、國土、民政、監察、審計和金融等機構或部門的職權進行補充。

（二）嚴格的監督管理機制

第一，建立嚴格的責任追究制度。通過層層簽訂目標責任書，加強責任追究。將禁牧工作納入政府和村組年度考核范圍，實行一把手負責制。第二，健全禁牧管護機制。強化草原監理和管護隊伍建設，建立健全縣、鄉、村三級管護聯動網絡，安排專職禁牧管護人員，將監理管護經費列入地方財政預算。第三，強化組織保障體系，層層簽訂責任書，形成“一級抓一級、層層抓落實”的工作格局，為全面落實草原補獎政策提供強有力的組織保障⑤詳見天祝縣政府：《天祝藏族自治縣落實草原禁牧補助政策實施方案》，2011年。。

（三）有效的資金監管機制

為做好資金分配使用的監督管理，提高資金的使用效益，及時足額兌現資金，天祝縣制定了《天祝縣直補資金兌現方案》。

該方案首先，明確落實工作責任。各鄉（鎮）人民政府是資金兌現工作的主體，具體負責補助獎勵資金的兌現工作。財政局負責補助獎勵資金撥付，并會同畜牧獸醫局制定資金分配方案，對資金的分配使用進行監督檢查。畜牧獸醫局具體負責補助獎勵政策的組織實施和管理，組織開展草原生態監測和監督管理，評估實施效果。發改局負責對各項補助獎勵資金兌現工作進行監督檢查。審計局負責對資金的撥付和兌現情況進行審計監督。監察局負責兌現情況的監察工作，查處有關的違法違紀案件。

第二，嚴格落實工作程序。補助資金下達后，各鄉（鎮）人民政府組織對發放補助獎勵的牧戶、面積和資金組織行政村級公示，經公示群眾無異議后，報縣草原生態保護補助獎勵機制領導小組辦公室核定備案。財政局通過惠農專戶撥付獎勵補助資金，各鄉鎮通過“一折統”方式直補到戶。

第三，嚴格資金管理。各項直補資金由縣草原生態保護補助獎勵政策領導小組統一管理，嚴格按照國家和甘肅省制定的有關惠農資金的政策執行，設立專戶儲存。審計部門對資金撥付和兌現情況進行專項審計和監督檢查，強化資金監管力度，確保各項直補資金專款專用。畜牧獸醫局和財政局設立草原生態保護補助獎勵政策監督電話，受理政策咨詢，查證舉報事項。

調查中，牧民普遍反映草原補獎資金即時到賬，統一發放到“一卡通”冊子，沒有出現克扣和遲付現象，且沒有任何附加條件。另外，無論是偏遠地區還是近城地區，對每一個村民的存折都發放到位，沒有直接給付現金現象。此外，村民反映，中央、省市和縣領導曾親自監督檢查錢款的落實情況，到牧民家查閱“明白冊”和存折、草原承包合同、草場面積等。

（四）規范的績效考核評價

總體而言，天祝縣落實草原生態保護補助獎勵政策實行目標管理，嚴格責任考核。縣上將此項工作納入縣政府年度目標責任考核范圍，政府與鄉鎮簽訂目標管理責任書，同時鄉鎮與村、村與戶簽訂《禁牧草畜平衡責任書》和《承諾書》。為進一步量化考核內容，實行定性考核與定量考核相結合，平時監督檢查與集中考核相結合，并根據考核結果安排績效獎勵基金，保證了整體目標的實現。

政策規范層面，甘肅省政府2012年頒布《甘肅省落實草原生態保護補助獎勵政策績效考核評價辦法》，同年天祝縣發布《天祝縣落實草原生態保護補助獎勵政策績效考核辦法（試行）》。兩份規范性文件的內容大體相似，主要涉及：考核內容和依據、考核原則、方式、組織實施和程序、考核評價和結果等。這些規范性文件從形式到內容都可以借鑒到國家層面草原（或其他領域）生態補償的績效考核，其他省份亦可參考。

四、天祝縣實施草原補獎政策反映的立法和政策問題

通過對天祝縣實施草原補獎有關的規范性文件及草原生態補償有關規范性文件的分析，其在立法和政策上還存在一些突出問題，具體如下。

（一）缺乏草原生態補償的明確立法和規定

天祝縣在草原補獎方面形成了系統、可操作的政策體系。然這些政策體系畢竟不是地方性法規和規章，也非草原生態補償的長效機制。造成這一現狀的原因主要是上位法的缺位——無論是國家還是甘肅省，目前均沒有草原補獎、草原生態補償的系統規定和法律法規支持；大量的上位法對草原生態補償的規定，內容分散、重復，不成體系。在北大法寶搜索“草原生態補償”的關鍵詞發現，標題和全文中尚沒有含“草原生態補償”明確稱謂的法律法規。這一類似的稱謂，主要體現在全國人大工作文件、國務院法規之外的規范性文件，以及部委規章以外的規范性文件中，大多表述為“草原生態補償機制”“草原生態補償制度”“草原生態保護制度”等。

（二）現有的甘肅省地方法規和規章無法全面指導草原生態補償地方實踐

作為草原生態補償主要內容的“退耕還草”“退牧還草”和“草原補獎”，天祝縣及甘肅省對此頒布了大量規范性文件。盡管從草原保護有關的法律法規中可以找出適用“退耕還草”“退牧還草”和“草原補獎”的規定，比如《甘肅省草原條例》（以下簡稱《草原條例》）總體上明確了草原開發、利用、保護和管理的基本問題；然而，對目前普遍推行的草原補獎機制來說，仍缺少明確、系統的條款，僅在21～27條基于草畜平衡的考慮，涉及禁牧、合理載畜、休牧、退牧還草等少部分草原生態補償的內容，缺少基于受益者補償的規定。其操作性遠不及2011年甘肅省人民政府辦公廳制定的《甘肅省落實草原生態保護補助獎勵機制政策實施方案》。

《甘肅省草畜平衡管理辦法》《甘肅省草原禁牧辦法》系當前直接涉及甘肅各地草原生態補償的地方政府規章。然而，兩個《辦法》的不足也很明顯：具有鮮明的“權力”本位特性，牧民的權利很少涉及；條文以實體性規范、宣示性“應然性”條款為主，缺少程序性規范，操作性欠缺。這一地方性立法的不足同樣和國家層面草原生態補償立法的缺位，甚至是生態補償基本法的缺位密切相關。

（三）補償標準過低，財政轉移支付制度存在不足

調研發現，牧民普遍反映目前補助標準太低，難以維持生活。大多數牧民家庭只能靠放牧為生，而家里的草有限，買草、租草場花費很多；一些偏遠地區孩子上學、老人看病、家里蓋棚、添置牛羊開銷很大，生活艱難。補助標準的偏低，本質上反映了我國財政轉移制度的不足。因此，與此對應的制度改革絕非簡單提升補償標準的問題。

作為具有全國性公共產品屬性的西部地區草原生態環境建設，目前仍沒有形成覆蓋全國范圍的財政供給主體多元化的生態補償機制和格局。甘肅地區草原生態補償系中央財政轉移支付，東西部之間、不同市場主體之間的生態補償尚未建立。正是由于東西部之間的草原生態補償機制尚未建立，加劇了區域發展的不平衡和區際利益沖突[5]。由于草原生態補償政策的受益人是國家，決定了政府成為主要補償主體。然而，中央財政的資金投入與牧民生活的需求相比遠遠不足，甘肅省各級政府財力有限，配套資金跟進不夠，由國家負擔生態補償費用的做法是低效率的[6]。此外，標準的劃分上沒有體現不同自然地理環境、經濟社會發展水平的地區差異性，現有補償標準比較粗放，科學性有待研究⑥根據2011年甘肅省政府制定的《甘肅省落實草原生態保護補助獎勵機制政策實施方案》，甘肅省三大區域的禁牧補助標準確定為：青藏高原區20元/畝、黃土高原區2.95元/畝、西部荒漠區2.2元/畝。三大區域的草畜平衡獎勵標準確定為：青藏高原區2.18元/畝、黃土高原區1.5元/畝、西部荒漠區1元/畝。這兩項草原補獎的補助總體上體現了區域差別，根據筆者調研，甘肅不同區域，甚至一個縣所轄的鄉發展水平差距都很明顯，現有的簡單分類不能反映不同地區的實際情況，亟待細化，需要從中央到甘肅省研究更為細致的補償標準分類方法和原則。。

（四）與生態補償政策有關的社會保障制度不健全

很多牧民談到自身生活壓力和負擔較重，經濟壓力較大。比如，孩子上學困難，村里沒有幼兒園和小學；贍養老人壓力大，多數老人身體不好，吃藥效果差，住院花費又太高，沒時間照顧老人；村里草地太少，無法種糧食；糧價高，負擔重。上述問題反映出天祝縣教育、醫療、養老、社會救濟等基本資源投入嚴重不足。

五、指導天祝縣實施草原補獎政策有關立法和政策的改革完善

（一）國家層面有關草原生態補償基礎性制度的完善

天祝縣和甘肅省草原生態補償政策及立法的問題，有待于頂層設計的改革。首先，現實的困難很大程度上源于國家層面《生態補償條例》的缺位。條例的頒布和實施，將對各領域生態補償的立法和實踐產生重要的指導意義。對于條例而言，尤其要明確“生態補償”的概念、主體、客體、原則、基本制度等。其次，《中華人民共和國草原法》作為保護、建設和合理利用草原的基本法⑦全國人大常委會2013年6月修訂的《中華人民共和國草原法》規定了個別條款，涉及草原生態補償的主要任務：禁牧、草畜平衡等，主要分布在第四章“建設”和第五章“利用”部分。此外，第26條規定，縣級以上人民政府應當增加草原建設的投入，支持草原建設。國家鼓勵單位和個人投資建設草原，按照誰投資、誰受益的原則保護草原投資建設者的合法權益。可以明顯看出，上述規定既沒有明確界定“草原生態補償”，也缺乏指導性，基本上是原則性、義務性規定。補償的方式、方法、標準、牧民的權利等關涉草原生態補償的核心問題都沒有體現。，理應將草原生態補償作為一項基本制度內容明確下來，不僅要明確草原生態補償的概念、法律關系、范圍、方式、標準，還要將退耕還草、退牧還草和草原補獎工程中的共性問題予以囊括。此外，還需要將退耕還草、退牧還草和草原補獎工程有關的政策文件中的成熟經驗固定下來，落實到《中華人民共和國草原法》草原生態補償制度中。

（二）甘肅省有關草原生態補償地方性法規和規章的完善

天祝縣草原生態補償的立法和政策改革，有待于甘肅省地方性法規和規章的完善。這需要處理好《草原條例》《草畜平衡管理辦法》《禁牧辦法》三個地方性法規、規章之間的關系。《草原條例》作為甘肅省草原開發、利用、保護和管理的地方性立法，應體現基礎性地位。草原生態補償作為一項基本制度，應當體現在條例中。草畜平衡、禁牧等方面的措施宜體現在《草畜平衡管理辦法》《禁牧辦法》中。有關牧民的權利、草原生態補償的財政和經濟制度，《草原條例》應予以明確，兩個辦法可對其進行細化。

此外，天祝縣和甘肅省關于草原補獎的實施方案中有很多成熟的政策規定，可以借鑒到《草原條例》《草畜平衡管理辦法》《禁牧辦法》中，如組織領導、監督管理、資金監管、效績考評等。

（三）財政轉移支付制度的完善

首先，加強生態補償制度頂層設計，從單一要素補償、分類補償向綜合補償發展。加強頂層設計，推進包括草原在內的各單項政策的綜合集成和有機融合。

其次，從推進實驗區生態補償的角度來說，可將財政轉移支付從按項目補助轉向區域性綜合補償，監督考核從具體工作任務目標考核轉向以區域生態環境質量為主的綜合績效考核[7]。目前中央對甘肅的草原專項生態補償政策基本停留在“一事一補”，不具有穩定性。

再次，建立可協調區際關系、體現社會公平及完善財政轉移制度的區際生態補償制度。可借鑒德國以州際財政平衡基金模式實現橫向轉移方法，在西部草原生態建設區與東部受益區、上游地區政府與下游地區政府之間建立區際生態補償轉移支付基金，加大對生態補償的預算投入比例，把生態補償的相關因素納入轉移支付范疇[8]。

最后，在明確中央地方之間的財權、事權條件下，完善省以下草原生態補償支付制度，重點向貧困地區和草原生態脆弱區域傾斜。除了將中央下達的資金全額落實到基層，更要在省級層面安排更多資金投入到生態惡劣、經濟貧困的地區。

（四）社保制度的改革

天祝縣教育、醫療、養老、社會救濟等基本資源投入嚴重不足，與草原生態補償制度的實施效果直接相關。天祝縣的草原補償實施地區，放牧收入和補償資金幾乎是全部收入來源。由此，社會保障程度和水平決定了草原生態補償的實施。因此，建立甘肅省和天祝縣的均衡性社保、教育等制度十分必要，尤其是向貧困地區和草原生態脆弱區域傾斜。這不僅需要配套政策和制度的協調，還需要甘肅省以下財政轉移支付制度的完善。

六、結論

草原生態補償是“受益者負擔原則”的體現，目的是支持與鼓勵草原地區更多地承擔保護草原生態環境責任，而不是過高經濟發展的責任[9]，從而達到經濟建設與生態保護平衡協調，實現可持續發展[10]。

本文通過對典型案例的分析得出以下結論：在實施草原補獎政策過程中，天祝縣形成了一套成熟的政策經驗，這些制度化的經驗和實踐主要有：科學的組織協調及分工體制、嚴格的監督管理機制、有效的資金監管機制，以及規范的績效考核評價。這些經驗對于甘肅省其他地區、其他省份，乃至全國都有借鑒意義。

盡管天祝縣草原補獎政策實踐取得一定成就，然而從中央到地方仍存在種種問題。從某種角度看，這些問題本質上是制度層面的不足，具體而言，包括：缺乏草原生態補償的明確立法和規定；甘肅省現有地方法規和規章無法全面指導草原生態補償地方實踐；補償標準過低，財政轉移支付制度存在不足；與生態補償政策有關的社會保障制度不健全。

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F323.212

A

1672-3805(2014)05-0042-07

2014-06-03

國家社科基金重點項目“完善生態補償機制的制度建設與法律保障研究”（12AZD062）

潘佳（1986-），男，北京大學法學院博士研究生，研究方向為環境與資源保護法學。