建議將財政專戶資金納入國庫單一賬戶管理

財政專戶管理是否科學規范，不僅事關財政資金的安全效率，更深刻影響國家宏觀調控實施和財政體制改革。現行財政專戶管理存在問題多，產生弊端多，越來越不適應社會主義市場經濟體制下公共財政的發展要求，為此，建議將財政專戶資金納入國庫管理，以進一步加強對財政專戶資金的有效管理。

一、將財政專戶資金納入國庫管理的必要性

現行財政性資金繳庫和撥付方式，是通過財政部門在國庫設立單一賬戶、收入機關在國庫、商業銀行及信用社設立的多重財政賬戶分散進行的。這種運作方式弊端多。

（一）專戶數量大、種類多，隨意開戶、多頭開戶問題突出

據調查，至2013年10月末，某樣本縣縣共開有財政專戶90戶，28種類型，主要包括非稅收入、國土收入、社保、醫保、基建、國債、預算外資金、扶貧、債務資金、節能減排、危房改造、工資資金中央特色專戶、世界銀行貸款等。在8家金融機構中，開設2個以上性質、名稱相同的專戶的50%。

（二）資金轉移不規范，資金流向存隱憂

由于專戶開戶銀行的選擇以及資金在專戶間的轉移均缺乏規范管理，地方政府出于對地方金融機構的扶持，往往將專戶資金（尤其是增量資金）轉向農信社和地方商業銀行，一旦發生流動性風險，勢必會殃及地方財政資金。據調查，該縣在當地農村信用社等財政專項資金達0.32億元，占全部財政存款的26.22%。

（三）資金閑置嚴重，風險隱患較大

由于大量的財政資金分散在各種不同的財政專戶上，造成資金嚴重閑置。從調查的數據發現，該縣地方財政專戶余額1.22億元是國庫庫存余額2倍，第二國庫特征明顯。

（四）增加資金撥付環節，專戶資金使用缺乏外部監督

部分財政部門把財政專戶作為其控制預算進程的工具，預算資金“國庫——財政專戶——預算單位”的分散撥付劃轉方式，既增加了撥付環節，也規避了國庫監督，不利于財政資金的安全合規運行。同時，金融機構對巨額財政性存款的無序競爭，導致地方政府以提供貸款多少作為分配財政存款的狀況，造成大量的財政資金存放在商業銀行，而大量的金融資源流向地方政府，中小微企業所得甚少，造成金融資源錯配。

二、專戶資金納入國庫管理的可行性

（一）國庫信息化技術扎實完善，為財政資金專戶納入國庫管理提供了有力保障

經過多年的信息系統建設和完善，國庫信息處理系統（TIPS）、國庫管理信息系統（TMIS）、國庫會計數據集中系統（TCBS）三大核心業務系統基本建成，并基本覆蓋全國各級國庫，國庫資金運轉安全高效，國庫服務社會的技術手段和保障能力大幅提升。人民銀行在全國建立了現代化的大、小額支付清算體系，特別是近年來國庫辦理的直接支付業務既方便又快捷，為財政專戶納入國庫管理奠定了扎實的技術基礎。

（二）國庫制度日益完善，為財政資金構建了安全屏障

長期以來，人民銀行國庫以國庫資金運行的規范性、安全性、流動性、收益性管理為主線，高度重視制度建設，逐步搭建了“操作流程優化、內控機制科學、風險責任明晰、控制重點突出”的國庫管理制度框架，將國庫各項業務種類和各個風險環節都納入制度進行統一規范，切實保障了國庫資金安全完整，為財政專戶資金進入國庫管理提供了堅實的安全堡壘。同時，各級國庫根據業務發展和地方性業務需要，不斷進行制度建設和完善。

（三）國庫辦理財政預算收支經驗豐富，人員履職能力強

當前，人民銀行國庫擁有長期辦理財政資金預算收支積累的實踐經驗。在近30年經理國庫過程中，人民銀行國庫不斷推動國庫信息化建設，在國庫監督管理方面積極探索，建立了一套行之有效的業務操作和監督管理辦法，使國庫業務得以準確及時辦理，國庫資金風險得到有效防范，為財政專戶全部納入國庫管理提供了牢固的實踐保障。國庫系統人員已經具備較高的業務素質和履職能力，這為財政資金專戶納入國庫管理提供了有力的人才保障。

（四）國庫服務領域擴大，為推進國庫管理財政專戶創造了條件

一是面對巨額的財政資金，各級政府也存在加強資金管理的內在需求。以某樣本縣為例，國庫及專戶資金余額從2010年末的0.7億元增加到2013年10月末的1.22億元，年均增長率達26.05%。二是社會大眾對推行陽光財政的要求迫切，以及人民銀行實行垂直管理不受地方各級政府部門控制的超然地位，為財政專戶納入人民銀行國庫管理奠定了良好的輿論氛圍及民心保障。三是國庫服務領域不斷拓展，不再局限于傳統的預算收支核算。2007年以來，某樣本縣縣已開辦涉農資金、社保資金、救災款項撥付等關系國計民生的國庫直撥項目14項，累計直撥資金近1億元。

三、建議

（一）對財政專戶進行聯合清理

與財政部門對財政專戶進行聯合清理、整頓，撤銷無有效文件依據開設的財政專戶以及政策執行到期或長期不發生業務的財政專戶，精簡歸并資金性質相同或相似的財政專戶，為財政專戶納入國庫單一賬戶管理奠定基礎。

（二）加快推動相關法律法規建設

建議在新《預算法》中，明確國庫單一賬戶制度，在《中國人民銀行法》中強化人民銀行經理國庫職能，明確人民銀行國庫部門對財政收支執行的事中監督地位，并及時修改完善《國家金庫條例》及相關法律規章，明確人民銀行辦理各項財政資金的收繳支付及監督管理權限。

（三）加快統籌規劃國庫信息化建設步伐

進一步明確國庫管理信息系統建設的發展目標、基本原則、系統架構、組織體系等，為建設現代化國庫奠定堅實的技術基礎；制定切實可行的規劃實施方案，有條不紊地推進國庫信息化建設工作；堅持“繼承與發展”，有效整合、優化現有系統，實現現行各系統互聯互通和信息共享。在此基礎上，統籌兼顧，積極穩妥，逐步實現現行系統向發展規劃的平穩過渡及有效對接。

（四）完善地方財政體制改革，加快集中支付的改革步伐

按照“橫向到邊、縱向到底”的要求，加快推進各級財政部門專項資金由國庫辦理直接支付的步伐，上下級財政部門之間的專項補助、轉移支付、上繳下解等所有財政部門之間的資金，全部實現國庫集中支付；加快實現財政非部門預算管理單位的國庫集中支付步伐，在將所有預算單位納入國庫集中支付管理的同時，將非部門預算單位的財政專項資金支出，納入國庫集中支付管理。

作者簡介：馮海悅（1992-），女，山東大學經濟學院2011級5班，本科在校生。endprint