探析我國城鎮化的未來

◎ 文/鄭世林 王宏偉

探析我國城鎮化的未來

◎ 文/鄭世林 王宏偉

近30年來，我國城鎮化取得了巨大成就。城鎮化率從改革開放初期的不足18%提高到2013年的53.7%，基本接近世界城鎮化的平均水平。雖然我國城鎮化成績斐然，但面臨著城鎮化進程遠遠滯后于第二、三產業發展水平的基本事實，而且也面臨著農民由“走進”城市到完全“融入”城市的城鎮化轉軌問題。

面臨的問題和障礙

1.土地、能源、環境對我國城鎮化的約束

（1）城鎮化發展受到土地供應的制約。伴隨著大規模城鎮化，有限的土地資源被大量占用。我國是人均土地資源稀缺的國家，耕地保護與城鎮化土地供應的壓力同時存在，土地供應的限制使得土地交易價格節節攀升，不斷抬高房地產價格，讓進城農民望而卻步，也制約了城鎮化步伐。

（2）城鎮化發展受到能源供應的限制。城鎮化帶來的大規模城市基礎設施和住房建設，需要大量水泥和鋼鐵，從而帶動了能源的剛性需求；城鎮居民的能源消耗量是農村居民的2.5倍，農村居民轉為城鎮居民，也會帶來能源消費大幅提高。

（3）城鎮化受到環境因素的制約。快速城鎮化極大改善了人們的生活，但也帶來了前所未有的環境問題如垃圾圍城、霧霾彌漫、熱島效應、交通擁堵、河流和水源大面積污染等嚴重影響了城市居民的生存環境。

2.農民工市民化問題困擾未來城鎮化

（1）農民進城對我國經濟增長貢獻巨大，但也遺留下很多農村社會問題。從經濟學理論來看，農民到城里工作是因為其在城里獲得的收益要大于農村種地的收入。這種區域收入差，導致了從20世紀80年代末期開始，數億農村勞動力向城市轉移，勾勒出我國經濟的轉型色彩。農民對美好生活的向往，無限挖掘了經濟發展的潛力，成就了我國經濟增長的奇跡。但隨著農村勞動力大量轉移，農村開始逐步沒落，剩下留守的多數是老人、婦女和兒童，遺留下很多農村社會問題。

（2）未來我國農民工市民化問題亟待解決。城鄉二元結構導致幾代農民工還屬于“兩棲人”，戶籍是農村人，但住在城市，戶籍歧視使得他們不能平等享有社會保障，城市節節攀升的房價讓他們遙不可及。只能租住廉價的房子，分布在城市的角落。如果城市經濟蕭條，就返回農村繼續種地；如果經濟形勢好轉，又重新回到城市打工。因此，農民工市民化問題必須在未來城鎮化過程中予以應對和解決。

（3）農民工市民化帶來了政府財政支出壓力增大問題。預計到2030年我國城鎮化率將達到70%左右，新增2億以上城鎮化人口，再加上我國尚有近1.8億農業轉移人口沒有實現市民化，因此，初步估計在2030年前我國大約有3.8億農業轉移人口需要實現市民化。假若在2025年基本解決農業轉移人口的市民化，平均每年全國需要消化1300萬人，加上新增城鎮人口，每年共需要解決2500萬人。一般認為市民化成本平均為10萬元/人，那么，每年市民化總成本約2.5萬億元。按照政府承擔40%的市民化成本來測算，估計每年政府需要負擔1萬億元，約占2012年全國公共財政收入的8.5%左右。因此，未來地方政府面臨著前所未有的財政支出壓力。

3.保持經濟較快發展是實現城鎮化目標的前提

近年來，我國經濟增速有所下降，根據國家統計局初步核算數據，今年上半年GDP實際增速為7.4%。受經濟增速下降影響，城市就業形勢將變得更加嚴峻，這勢必將影響我國城鎮化的步伐。

（1）東部沿海地區已經處于工業化中后期，但仍是吸納城市就業的關鍵。無論是產業升級還是經濟結構調整都是市場化的過程，在產業結構調整中要保持產業結構的合理性，鼓勵發展就業吸納能力強的產業，提升城市吸納就業的能力。

（2）中西部落后地區，依然處于工業化的初級階段，不可能完全跨越工業化初期進入工業化的中后期。如果政府對中西部落后地區實施經濟結構調整“一刀切”，那么處于工業化初期的企業就難以生存。沒有實體經濟的發展，城鎮化就是紙上談兵，這些地區的勞動力只能向東部沿海轉移或被固定到農業生產上，最終又會加大東西部的城鎮化差距。

4.城鎮化面臨著制度性障礙

城鎮化的實質就是農民進城市民化的過程，但是市民化還受到制度性障礙的掣肘。

（1）嚴格的戶籍制度使得我國城鎮化還是一種“半城鎮化”。農民進城后并沒有真正享受城市的福利，沒有享受城市的生活，很多農民也沒有一種真正安定的生活，所以還只是一種“半城鎮化”。

（2）農民進城后難以享受到均等的公共服務。戶籍問題背后隱藏著公共服務均等化問題，容易產生嚴重的社會不公平，引起城鎮化進程的倒退。

政策建議

1.處理好城鎮化與土地、能源、環境之間的關系

我國正處于史無前例的城鎮化進程中，并且近年來愈加受到土地、能源和環境因素的制約。作為一個人均資源稟賦和環境承載能力較低的發展中國家，城鎮化過程不僅是人們追求城市文明的過程，也必將是一個集約化利用資源的過程。在城鎮化過程中必須要認清和處理好城鎮化與土地、能源、環境之間的辯證關系。

（1）城鎮化與土地之間的辯證關系。其一，城鎮化發展必定要占用一部分土地，我們不能為保護耕地而停滯城鎮化的步伐。其二，不能因城鎮化可以拉動地區經濟增長，大量粗放使用土地，造成耕地萎縮，進而影響到我國糧食安全。我國國情決定了下一輪城鎮化發展中，要實現城鎮化發展與土地保護的雙贏，促進土地利用從粗放型向集約型轉變。

草原白蓮

蒙古包是蒙古族傳統民居，古代稱穹廬、氈包或氈帳等。呈圓形尖頂，頂上和四周以一至兩層厚氈覆蓋。普通蒙古包，頂高10-15尺，圍墻高約5尺左右，包門朝南或東南開。包內四大結構為∶哈那（即蒙古包圍墻支架）、天窗（蒙語“套腦”）、椽子和門。蒙古包以哈那的多少區分大小，通常分為4個、6個、8個、10個和12個哈那，具有制做簡便，便于搬運、耐御風寒，適牧等特點，被喻為草原上綻放的白蓮花。

陳寶林/攝

（2）城鎮化與能源之間的辯證關系。隨著城鎮化率的提高，我國能源消費總量仍將經歷一段剛性高增長階段。要處理好城鎮化發展和能源之間的關系，關鍵要解決好快速城鎮化與能源供應不足、能源結構優化和建筑節能之間的矛盾。因此，我們倡導城鎮化低碳發展的思維，竭力將能源消耗降到最低水平。

（3）城鎮化與環境之間的辯證關系。推進城鎮化與環境保護并不是相互對立的關系，為了實現快速城鎮化不惜犧牲環境，就難以實現“人的城鎮化”的本質；為了環境保護停止城鎮化發展，也難以實現人類享受城市文明的夙愿。因此，應該協調好城鎮化與環境保護之間的關系，把兩者有機結合起來。在下一輪城鎮化過程中，我國應當避免將城鎮化和環境保護之間搞成“兩張皮”。

2.通過制度改革使城鎮化為農業現代化提供舞臺

（1）放開戶籍制度和提升市民化福利將成為城市競爭的重要舉措。隨著人口老齡化進程加速以及勞動力成本提升，我國城市之間將形成對勞動力的競爭。如果一個城市提前放開戶籍制度就可能吸納更多的勞動力，城市經濟發展就會相對越快；相反，如果同等條件下，城市對戶籍制度限制一直不放松，那么這個城市可能會喪失勞動力成本優勢，進而失去發展的活力，這意味著在未來城市競爭力將下降。不僅如此，在未來，地方政府不僅要通過戶籍制度來吸引勞動力，而且還會通過教育、社會保障和住房制度等將勞動力留在城市，使得市民化舉措成為城市間競爭的長效機制。

（2）隨著戶籍制度放開，未來農業現代化將成為可能，城鄉差距將會減小。隨著人口大面積流向城鎮，農村的土地被轉租給少數留守村里的青、中年人，這就會培育出農村的農場經理，他們會雇傭農村勞動力，并投資農村機械化，種植更有價值的作物，成為農村的富人。外出的農民工也可能拿出自己在城市的收入來承包土地，進行規模化耕種或直接回來農場上班，收入比城里低，但是在家里可以獲得更多的幸福感。因此，不遠的未來，城市資本向農村回流，農業生產實現現代化成為可能。隨著農村現代化進程，農村的住房會逐步被集中，農村現代基礎設施建設的普及將成為可能。隨著農村基礎設施的改善，城鄉二元結構會逐步消失。

3.明晰政府和市場關系，通過深化改革開放調動經濟活力為城鎮化提供財政保障

（1）我國雖然經濟總量位居世界第二，但從人均來看僅僅是中等收入國家，經濟提升空間很大。

（2）明晰政府和市場關系，進一步收縮政府在市場經濟中的邊界。壟斷性行業幾乎被國有經濟完全控制，不僅存在著經濟效率低下的問題，而且這些行業由于技術發展，自然壟斷性質已經基本喪失。因此，在一些不存在自然壟斷的行業或環節，允許多種所有制進入競爭將大大提升壟斷基礎性行業效率，為我國經濟結構調整以及經濟增長作出較大貢獻。在競爭性行業，從國務院到各省、市、縣都有大量的國有控股企業，這些企業存在嚴重預算軟約束和經營效率問題，不僅如此，國有企業還可能侵蝕民營經濟生存空間，干擾市場經濟的發展。因此，明晰政府和市場的關系，迫切需要繼續收縮政府在市場經濟中的邊界。

（3）深化改革開放調動經濟發展活力。我國要達到世界發達國家人均收入水平，任重而道遠，對此必須有清醒認識并有所作為。其一，要抱有一種開放和謙虛的心態學習其它國家的先進經驗。其二，要形成一種改革的氛圍，打破各種利益集團制約，不斷深化關鍵領域的經濟體制改革。其三，不斷擴大開放，繼續鼓勵外資進入并參與競爭。隨著我國經濟的繁榮發展，最終會促進城市就業，吸引農村勞動力進入城市，政府也會有更充裕的財政來支撐市民化成本。與此同時，城鎮化必將進一步撬動內需，使得未來經濟持續平穩較快發展成為常態，從而實現全國人民共享城市文明的美好夢想。

（作者單位：中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所）

編輯：王慧