多措并舉應對人口老齡化

◎ 文/程承坪

多措并舉應對人口老齡化

◎ 文/程承坪

截至今年2月，我國60歲以上的老年人口已超過2億，占總人口的14.9%，而且人口老齡化的速度在不斷加快。與發達國家“先富后老”的人口老齡化不同，我國是“未富先老”，物質基礎不夠厚實，科技不夠發達，社會保障制度還不夠完善，因而面臨的挑戰更加嚴峻。為此，我們必須立足現實，著眼未來，認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，多措并舉應對人口老齡化。

完善法律法規有序應對人口老齡化

1.國外人口老齡化國家法律概況

從先期進入人口老齡化國家采取的有效應對舉措中，我們可以看到一個共同的特點，即不斷完善法律法規，通過制定法律法規規范老齡服務事業和產業。如美國與人口老齡化有關的法律法規有《社會保障法》、《美國老年人法》、《老人志愿工作方案》、《老年人營養方案》、《老年人社區服務就業法》、《禁止歧視老年人就業法》、《老年人正義方案》等；英國有《養老金法案》、《國民保險法》、《福利改革與養老金法》、《退休金法》、《退休金信用法》、《社會保障法案》等；日本有《退休金法》、《工人養老金保險法》、《老年人再就業法》、《國民健康保險法》、《國民養老保險法》、《老年福利法》、《老年保健法》、《護理保險法》、《高齡居住法》、《高齡者虐待防治法》等；新加坡不但出臺了一系列與人口老齡化有關的法律法規，還出臺了具有儒家“孝”文化傳統特色的《贍養父母法》。先期進入人口老齡化國家出臺的針對人口老齡化的專門性法律法規為其應對人口老齡化挑戰提供了法律依據，避免了老齡服務事業和產業的無序性和盲目性，值得我國借鑒。

2.我國人口老齡化立法工作亟待完善

目前我國關于人口老齡化方面的立法工作還處于探索階段，出臺的法律法規還比較少，法律文件只有《中華人民共和國老年人權益保障法》（1996年）、《中華人民共和國社會保險法》（2010年），以及政府部門規章《社會福利機構管理暫行辦法》（1999年）、《關于全面推進居家養老服務工作的意見》（2008年）、《關于加快發展養老服務業的若干意見》（2013年）等，不但缺乏有針對性的部門法，而且還缺乏體系性，這種局面遠不能適應當下人口老齡化速度快、人數多、面對問題復雜的現狀，需要盡快加以改變。

統籌公共政策協力應對人口老齡化

1.單一的政策難以應對人口老齡化

目前，世界所有的發達國家均已進入人口老齡化，發展中國家也在大舉邁入人口老齡化國家的行列，人口老齡化將成為人類社會的常態。人口老齡化將帶來社會運行狀態的深刻變革，它不僅僅是一個社會人口年齡結構的變化，而且還將影響利益分配結構、家庭結構、產業結構、就業結構、城鄉結構、區域結構和階層結構等的變化。這樣一種深刻的社會變革，僅靠單一的政策變化是難以應對的。如單純改變人口政策并不足以應對人口老齡化問題，因為人口的老齡化不僅僅是出生率的下降所導致，還涉及到人口壽命的延長，不可能因為生育政策的改變而得到逆轉。再如單純地改變養老保險政策也不足以完全解決當前養老保險金支付不足的問題，因為養老保險金不足還涉及到勞動生產率、勞動適齡人口的勞動力參與率、老年人勞動力參與率以及退休制度等許多方面。

2.人口老齡化的多層次需要各部門政策協調合作

人口老齡化從社會層面考察，涉及到醫療衛生體制、住房制度、勞動力流動制度、婚姻制度、家庭結構、代際關系以及公共安全等方方面面；從經濟層面考察，涉及到投資、消費、儲蓄、稅收、社會福利、產業結構、城鄉結構、區域結構、代際利益的分配等；從文化層面考察，涉及到思想觀念、工作方式、生活態度、文明樣式等的變遷；從政治層面考察，涉及到不同人口群體之間的關系及其權利的配置。因此，應對人口老齡化問題是一個系統工程，不可能僅由某一部門出臺的單項政策而得到解決，必須是各部門政策的合作協調，才能達到預期效果。

創新各項制度積極應對人口老齡化

1.創新退休制度

人口老齡化將引致深刻的社會變革，需要創新各項制度化解新問題、新矛盾。如人的壽命延長，表明人的健康狀況得到根本提高，相應地人們提供勞動的時間也會增加。因此延長退休年齡是一個必然的制度選擇。當今發達國家，如英國、德國、西班牙、瑞典、荷蘭、芬蘭、墨西哥、日本等國家的法定退休年齡是65歲，而冰島和挪威則是67歲，美國也將逐步把退休年齡推遲到67歲。

2.創新養老保險和醫療保障制度

養老保險制度和醫療保障制度是應對人口老齡化的重要制度之一，但當前我國養老保險制度和醫療保障制度呈“碎片化”的特點，機關、事業單位、企業和農村4種養老保障模式，城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療保險3種醫療保障模式，費用來源不同、保障程度不一，彼此獨立，各省市養老保險制度和醫療保障制度也存在差異，相互之間不能轉接和調節。這一狀況既不能體現公平，也不利于人員的流動，還不能最大程度地發揮養老保險和醫療保障的風險規避功能和互濟功能。因此，需要制度創新，既要提高養老保險和醫療保障的覆蓋面和保障程度，又要提高一體化水平，從而最大程度地發揮養老保險制度和醫療保障制度在應對人口老齡化中的積極作用，促進經濟社會的和諧發展。

3.發揮家庭養老保障功能

家庭養老是“少花錢、多辦事、辦好事”的有效機制，我國處于“未富先老”的歷史階段，政府財政還沒有能力承擔老年人的全部物質需要和服務需要，因此家庭養老功能不可忽視。中華民族具有“孝”文化的傳統美德，新加坡將“孝”文化在養老中制度化的做法值得我國借鑒。根據我國國情，把西方國家的社會福利制度與我國“孝”文化傳統進行整合加以制度創新，實行“以居家養老為主、社區養老為依托、機構養老為補充”的養老制度模式是一種現實的選擇。

4.實施“倒按揭”制度

為緩解人口老齡化普遍存在的老年人生活開支與養老金不足的矛盾，許多發達國家實施了“倒按揭”制度，取得了顯著成效，既盤活了老年人的存量資產，又提高了老年人的消費水平和生活水平，實踐證明這是一項成功的制度創新。但這一制度在我國還沒有有效開展。為了貫徹落實《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發（2013）35號）的精神，中國保監會決定從今年7月1日起至2016年6月30日止在京滬穗漢4個城市開展老年人住房反向抵押養老保險試點。

更新思想觀念從容應對人口老齡化

1.提高生命質量的新觀念

應對人口老齡化面臨眾多挑戰，提高生命質量是應對挑戰的有效措施之一，為此我們應當樹立“健康老齡化”、“積極老齡化”兩種新觀念。健康老齡化強調人的不同年齡階段是一個相互關聯的過程，晚年健康狀況很大程度上取決于早年生活的積累。一個人的身體狀況、心理素質，以及知識、能力等多是在青年，甚至是孩童時代積累起來的。因此，應樹立全生命周期的健康觀念，這既可以提高生命質量和健康資本，從而提高老年人創造社會財富的能力，又可以大大降低老年人醫療保健費用的支出。老年人的健康和醫療保健費用支出問題還可以通過對年輕人的健康投資和全社會生活方式和行為方式的改變而得到改善，老年人的養老金問題也可以通過提高年輕人的勞動生產率和老年人的勞動力參與率得到緩解。積極老齡化與健康老齡化相銜接，強調老齡化問題不只是老年人的事，應當全民參與，從我做起、從現在做起、從孩提時代做起。

2.更新老年人就業觀念

提高老年人自我撫養能力，減輕撫養負擔是應對人口老齡化挑戰的有效措施。要實現老年人充分就業需要更新兩個觀念∶一是認為老年人就業會影響年輕人就業，這是一大誤區。事實上，老年人與年輕人在就業方面存在較大差異，具有很強的互補性，年輕人主要從事以力量性、前沿性、創新性、市場性等為特點的全日制為主的職業，而老年人則主要從事以公益性、社會性、經驗性、知識性等為特點的非全日制為主的職業。二是要擯棄只有從事固定的、全日制的、有收益的勞動才是就業的理念，樹立彈性的、非全日制的勞動，甚至志愿服務也是就業的理念。一些發達國家的非政府組織和志愿者團體中老年人的比例很高，通過這種方式使老年人融入社會，貢獻自身的經驗、知識，同時也為老年人帶來滿足感和成就感。

3.開發利用老齡人力資源的觀念

通過多種途徑和方法為老年人提供就業或勞動的機會是國外普遍的做法，同時也有利于開發利用老齡人力資源。如日本組織“花甲專家”從事海外協助工作，德國組織老專家對發展中國家進行技術援助活動等。我國有6000萬老齡人力資源有待開發，其中離退休的科技工作者約有600萬人，僅老專家、老教授就有240萬-300萬人，預計今后每年還有20萬-25萬的老專家、老教授退休。當前，如何開發利用這些寶貴的老齡人力資源是我國亟待解決的重要課題。

開發老齡產業有效應對人口老齡化

1.發展符合老年人消費需求的產品和服務

規模龐大的老年群體同時也是巨大的消費群體，但老年人的消費需求與年輕人不完全相同，有其自身的特點。符合老年人消費需求的產品或服務可分為4大類∶一是為老年人提供養老服務和照料的產品或服務，如家政服務、長期護理服務、衛生保健服務等；二是養老機構和設施，主要包括養老院、敬老院、老年公寓等房地產及相關設施的開發；三是為老年人這一特殊群體研制和生產的產品或服務，如老年生活用品、保健產品、金融理財產品、老年旅游產品等；四是老年人再教育和培訓的產品或服務，同時還包括為老年護理和服務人員的項目培訓等。

2.發展銀發產業

在國外，老齡產業也稱“銀發經濟”，被視為最具活力和前途的產業之一。日本政府計劃利用醫療和看護產業的巨大規模，將其發展成為新興的服務產業以拉動未來經濟增長。美國大力發展老年房地產及其相關產業。芬蘭和瑞典通過為老年人提供周到的家政服務、醫療保健服務、房屋維修改造服務、教育咨詢服務等帶動了老齡產業的發展，提供了大量的就業崗位，促進了經濟增長。

人口老齡化客觀上要求調整現有的產業結構，以滿足老年人對物質和精神文化生活的特殊需求。在我國，僅養老服務業就具有巨大的發展潛力。根據全國老齡辦的測算，2010年城市居家養老服務中僅家政服務和護理服務潛在的市場規模已超過1300億元，到2020年將超過5000億元，“十一五”期間每年增加約150億元，2010-2020年每年增加約370億元。同時，養老服務具有很強的就業容納力，按照就業人員與有需求的老年人數1∶10的比例計算，到“十二五”末，我國老年人護理服務和生活照料直接新增養老服務就業崗位500萬個，到2020年將達到710萬個。2010年末全國城鄉部分失能和完全失能老年人約有3300萬，其中完全失能老年人有1036萬，到“十二五”期末，部分失能和完全失能老年人將達4000萬人，這些老年人絕大部分需要在養老機構養老。

因此，發展銀發產業不但有助于滿足老年人的需求，擴大內需，促進產業結構和經濟增長方式的轉變，也有利于促進就業。

3.發展老齡產業需要做的工作

一是制定科學的老齡產業發展規劃；二是制定老齡產業的產品和服務的質量標準、行業規范、管理制度和評價體系；三是加大老齡產品或服務的研發力度；四要加大培養適應老齡產業發展的人才隊伍。

（作者單位：武漢大學經濟與管理學院）

編輯：王慧