加快推進稅制結構改革

◎ 文/蔣震

加快推進稅制結構改革

◎ 文/蔣震

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱“決定”）吹響了全面深化改革的號角。“決定”指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。我國面臨著社會經濟運行中的新問題與新矛盾，需要在全面深化改革中得到根本解決。在歷次重大改革中，財稅體制改革都成為重要突破口，本次改革也不例外。“決定”將“完善稅收制度”作為深化財稅體制改革的重要內容，直指“逐步提高直接稅比重”，這意味著轉變稅制結構已經“蓄勢待發”。

稅制結構現狀與問題

稅制結構是指不同稅種在整體稅制中的比例及其相互關系，通常的分類方法是分析間接稅和直接稅在全部稅收收入的比例。

1.我國整體稅制結構中，一個顯著特征是間接稅為主體，直接稅比重不高

2012年國內增值稅、國內消費稅、進口貨物增值稅和消費稅、營業稅等4項收入分別達到26415.51億元、7875.58億元、14802.16億元、15747.64億元，4項收入之和占當年稅收收入總額100614.28億元的比重高達64.45%。同年，企業所得稅、個人所得稅、房產稅收入分別為19654.53億元、5820.28億元、1372.49億元，兩項所得稅、房產稅占稅收收入總額的比重為25.32%、1.36%。表明我國整體稅制結構中，呈現出間接稅為主體，直接稅不高的特征。

2.即使在直接稅中，收入大部分也是通過“單位”上繳或者代扣代繳實現的，直接稅的“間接化”趨勢十分明顯所得稅收入的比重高達62.66%。相當比例的工薪所得稅是通過單位代扣代繳實現的，稅務機關直接面向自然人納稅人的征管機制還有待于進一步完善。

以個人所得稅為例，2013年個人所得稅收入達到6531億元，其中，工薪所得稅4092億元，占個人

幽雅興凱湖

陳寶林/攝

3.部分稅收政策沒有發揮轉變稅制結構的作用

如2006年、2008年、2011年，我國曾3次提高工資、薪金所得的個人所得稅免征額。每次免征額的提高均不同程度地減少個稅納稅人數量，這與逐步提高直接稅比重的改革目標并不完全一致，沒有發揮轉變稅制結構的作用。

4.當前的稅制結構特征引發了一系列問題

（1）增值稅、消費稅和營業稅等間接稅具有累退性特征，不利于收入分配。

（2）大量的間接稅轉嫁到商品價格之中，一定程度上對物價水平造成影響，而且往往越是生活必需品，間接稅負越容易轉嫁，這會對居民消費行為產生一定程度的抑制作用。

（3）雖然當前稅制結構在過去10多年間保障了稅收收入的快速增長，但一旦經濟增速放緩，會導致稅收收入增速更大幅度地下滑，不利于稅收收入增長保持穩定性。計算2007-2013年7年間的稅收收入彈性系數發現，大部分年份的彈性系數值大于1，7年間的彈性系數平均值為1.115。它是指，如果GDP增長率上升（下降）1個百分點，那么稅收收入增長率將上升（下降）1.115個百分點（見表）。

表 稅收收入彈性系數單位：億元

轉變稅制結構的思路與方向

未來一段時期，應將轉變稅制結構作為完善稅收制度的重要目標之一，在推進稅制改革過程中加以實現。總體思路是∶推動實施“營改增”，緩解整個稅制的累退性；同時推動個人所得稅和房地產稅制等直接稅改革，強化稅制的收入分配調節功能。

1.實施“營改增”試點

目前，試點減稅效應不斷顯現，服務業的重復征稅問題得到初步解決，產業結構升級進程顯著加快。如果抓住當前的有利時機，繼續將“營改增”范圍不斷擴大，相信減稅效果及其帶來的轉變稅制結構效應會更加顯現。“營改增”將成為轉變稅制結構的“牛鼻子”。

2.加快推進直接稅體系建設

在推進間接稅改革的同時，加快推進直接稅體系建設，如個人所得稅和房產稅，與間接稅改革相得益彰，互相配合。同時，還要繼續推進其他稅種的改革，如消費稅、資源稅。

（1）推動個人所得稅由“分類制”向“分類與綜合相結合”的課征模式轉變。個稅綜合制最能體現稅收的量能負擔原則，有效發揮調節收入差距的作用，并通過引入差異化的費用扣除標準降低中低收入階層的稅收負擔，實現個人所得稅收入占全部稅收收入比重的穩步提高。

（2）以房地產稅改革為契機不斷完善我國的財產稅制度。應該以建立規范的房地產稅為目標，盡快推動房產稅擴大試點范圍，完善財產保有環節的稅收制度。

（3）其他領域的稅制改革。繼續擴大消費稅的征收范圍，伴隨著“營改增”改革的推進，增值稅中性作用更加強化。適時擴大消費征稅范圍，將更多奢侈消費品和生活性服務業中的高檔服務納入征稅范圍，這將在一定程度上強化引導居民消費行為、促進資源節約、保護環境的作用；加快推動資源稅改革，完善資源產品的定價機制，繼續推動從量計征向從價計征轉變，進一步將灘涂、地熱、地下水、草原等不可再生資源或者再生周期較長的資源納入征稅范圍等。

轉變稅制結構需要深入考慮的若干問題

轉變稅制結構不能“單兵推進”，而要“協同作戰”。它涉及到多方面的稅制調整，彼此之間需要協調配合，更須深入考慮多方面的問題，以順利推動改革，實現改革目標。

1.堅持穩定宏觀稅負

十八屆三中全會作出了“穩定稅負”的重要部署，轉變稅制結構一定要以此為基本原則，在轉變稅制結構的同時，各項稅制改革并行推進，彼此之間相互配合，保持宏觀稅負處于一個穩定水平。

2.轉變稅制結構一定要注重轉變社會管理方式

當前，我國稅收管理模式大多依托于單位來實現稅收征繳，以企事業單位的現金流為征稅客體，稅務機關與自然人之間的聯系呈現割裂狀態。事實上，現行稅收管理模式植根于社會管理方式，是社會管理方式在稅收領域的延伸，反映了目前我國社會管理方式存在的問題。如一旦某些人脫離了單位約束，就難以對該群體實施有效管理。

隨著我國經濟主體多元化的趨勢愈加明顯，這種管理方式已經難以適應現實社會管理的需要。在轉變稅制結構過程中，如果順利推進個人所得稅、房產稅等直接稅改革，就必須建立起稅務機關直接面向自然人納稅人的征管機制，這是稅收管理模式乃至社會管理方式的重大變革。所以，轉變稅制結構需要與轉變社會管理方式相結合，這是一個根本性變革，也是一項非常艱巨的工作。

3.堅持穩健原則，采取“小步快走”的漸進式改革路徑

轉變稅制結構本身就具有很強的再分配功能，一旦直接稅體系得到不斷完善，我國稅制整體的收入調控功能將大大增強。然而，它必然會影響到不同群體的利益，且個人所得稅、房產稅需采取增值稅等不同的征管模式，廣大人民群眾會直接面對稅務機關，使得稅收負擔顯性化。為了順利推進轉變稅制結構的改革，必須注重化解不同群體的矛盾，不主張采用過激的改革措施將過多的群體納入直接稅稅基，而是要采取“小步快走”的漸進式改革路徑，依賴于現有征管手段，謀求稅收征管模式的轉變，即“先落戶、再拓展”。同時，各項稅制改革不宜“一蹴而就”，需要給其他稅制改革留出充分的時間和空間。以房地產稅改革為例，房地產領域的現有稅負水平至少要保持穩定，將現有房地產開發、交易、保有環節的稅費進行歸類、清理、整合，將之平移至房地產稅制度，對房地產開發、交易環節實行輕稅，提高保有環節稅負等。

4.轉變稅制結構須考慮到財稅體制調整的問題

在轉變稅制結構過程中，不可避免對中央和地方之間的財稅體制造成影響。以營改增為例，由于營業稅是地方稅的主體稅種，一旦納入增值稅征稅范圍，成為共享稅，地方政府將失去一個重要的稅源，勢必對中央和地方的收入劃分產生重大影響，原有的地方政府收支缺口將更加擴大，這就需要為地方政府尋找新的主體稅種以替代營業稅。當然，房地產稅必然會歸屬于地方，但由于改革的漸進性，地方的財力缺口不可能短期就能得到彌補，這需要對現有的中央稅作出調整，如可以將消費稅征收環節由生產轉變為批發、零售環節，全部歸地方。同時，中央政府對地方的均衡性轉移支付中，要考慮轉變稅制結構對地方政府財力帶來的影響。

5.注重配套改革措施

以個人所得稅為例，在推進個稅綜合制過程中，必須要解決信息不對稱問題，而這個問題的解決不是稅務機關自己就能勝任的，必須推動建立由社會多方（如銀行、海關、稅務、財政、證券等）互通互聯的個人收入信息共享系統，重點加強對收入來源多元化的高收入階層的征管。再以房地產稅為例，如果住房租賃處于供不應求的狀態，個人房地產稅改革推動之后，可能只會導致稅負轉嫁給租房人，租房者福利受損，需要考慮如何對租房市場作出配套調控措施，幫助改革順利實現既定目標。參考文獻

[1]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）.

[2]高培勇.繼續調控宏觀經濟 推行結構性減稅[N].經濟日報，2012-12-05.

[3]高培勇.筑牢國家治理的財政基礎和財政支柱[N].光明日報，2013-11-15.

（作者單位：中國社會科學院財經戰略研究院）

編輯：云霞