論我國鄉村治理中的參與式預算
——價值、困境與法制化出路

陳 治

（西南政法大學經濟法學院，重慶401120）

論我國鄉村治理中的參與式預算
——價值、困境與法制化出路

陳 治

（西南政法大學經濟法學院，重慶401120）

參與式預算是一種體現直接預算民主的治理機制，它有助于推動鄉鎮層級上的治理創新、強化基層財政的自主地位、促進基層人大與村民自治的有機銜接，從而克服傳統“鄉政村治”模式的弊端。但是，它也面臨著諸多困境，表現在非正式制度與正式制度的斷裂，技術規則與賦權規則的失衡，制度功能上激勵與約束的缺位，制度變遷中創新與嵌入的脫節。因此，應當在《預算法》的層面給予參與式預算正式的立法支持，并通過構建、完善參與式預算的權利保障法律制度、參與式預算的激勵與約束法律制度、與參與式預算相關的村民自治與鄉鎮人大法律制度，探尋參與式預算法制化的可行路徑。

鄉政村治；參與式預算；實踐價值；困境；法制化

黨的第十八屆三中全會做出《關于全面深化改革的若干重大問題的決定》，提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，為中央和地方政府進一步推進行政管理體制改革指明了總的目標與方向。在此背景下，已經在村一級實施治理機制的鄉村治理模式存在的問題、經驗、發展路徑等，可以為國家治理體系的建構提供有益啟示。鄉村治理在實踐中表現為一種“鄉政村治”模式，要建立真正符合治理理論要求、保障村民公共利益的新的模式，就應當推行以預算民主為突破口的改革。參與式預算是體現直接預算民主的治理機制，它有助于克服傳統的“鄉政村治”模式的弊端，但同時也存在一定困境，亟待尋求法制化的出路。

一、對傳統“鄉政村治”模式的反思及參與式預算的實踐價值

作為一種20世紀90年代以來在世界范圍內廣泛傳播并付諸實踐的政治理論，治理理論代表了對傳統公共權力運行機制進行反思與改革的基本趨勢，如在主體及其職責方面，主張來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者分享傳統上屬于國家和政府的權力；在實施方式方面，主張對于社會和經濟問題的解決方案并不限于依賴政府的發號施令或運用強制性力量，而是運用其他新的方法和技術；在實施的正當性依據方面，主張獲得人們遵從的基礎不限于正式制度或規則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式制度安排［1］。鄉村治理是治理理論與中國鄉村實踐相嫁接的產物，表現為以鄉鎮政府管理和農民廣泛政治參與相結合，以村民自治為核心內容的一種“鄉政村治”模式［2］141。所謂鄉政村治是指國家基層政權止于鄉鎮一級，鄉鎮以下設立村民委員會實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的村民自治。

鄉政村治模式在村級體現了多個行動者依托于各種正式的、非正式的制度資源展開民主協商、互動合作的治理過程，但在鄉鎮一級則更多延續了傳統的自上而下、行政主導、強制性的公共管理機制。總體而言，鄉政村治的治理模式存在以下幾方面的問題：一是缺乏對鄉鎮行政與村民自治兩者權力邊界的合理界定。鄉鎮行政權與村民自治權的配置不均衡，鄉鎮行政權過于集中，而村民自治權的邊界又顯得彈性有余而剛性不足。鄉鎮行政往往對納入村民自治范疇的事務進行裁量判斷乃至構成不當干涉，使村民自治難以有效實現，最終有損鄉政村治的推行效果。二是尚未建立適應農村公共需求的財政體制。鄉政村治模式集中于對履行公共職責的事權進行分解與讓渡，缺乏對支撐事權行使的財權的配置與保障。受農村稅費改革后鄉鎮財政收入銳減、中央與地方間財政轉移支付制度改革滯后、農村集體土地等公共資源利用不合理等因素影響，鄉鎮與村兩級財政收支失衡、負債沉重，有限財政資金基本用于維持機構運轉而難以承擔公共職能，導致農村公共產品總體供給不足。在有限財政資源的制約下，基層財政的自主地位也難以具備，財政資源的分配受到上級政府的過多干預，公共產品的供給無法反映村民的真正需求。三是，鄉鎮與村莊兩級實行的民主機制彼此分離。鄉鎮人大奉行的代議制民主與村民自治中彰顯的直接民主分屬于不同的政治治理場域，前者容易將基層民主抽象化為遠離村民生活的選舉政治，后者則存在人走政息、缺乏穩定性與可持續性的弊端，此外還不乏非制度化的參與方式［2］142，對鄉村治理績效的改善乃至鄉村社會和諧穩定發展構成障礙。

于1999年在浙江溫嶺創建的民主懇談制度開啟了鄉村治理的新階段。民主懇談源于當時在溫嶺實施的農業和農村現代化教育活動，是一種基于改變傳統的灌輸式教育方式，增加鄉鎮政府與村民群眾的聯系而采取的新型、面對面、互動式溝通方式。此后民主懇談由產生之初的農村思想政治工作機制轉變為承載農村基層民主決策、民主管理、民主監督，實現基層民主治理的重要平臺［3］181。也正是在民主懇談機制的基礎上，一種以預算民主改革為突破口的鄉村治理創新模式——參與式預算在浙江溫嶺的多個鄉鎮相繼展開，并拓展到江蘇無錫、河南焦作等地的鄉鎮或市區。由鄉鎮（或市區）人大、鄉鎮（或市區）政府、村民（或居民）代表等多方主體共同參與，就鄉鎮或市區財政預算進行民主協商，決定財政資源的分配去向。在學理上，參與式預算被看作是公眾直接參與預算決策，決定并監督本地區可支配公共資源的最終用處、各項支出安排的優先性的過程［4］52。它對于克服鄉政村治模式的弊端具有重要價值，表現在：（1）推動鄉鎮層級上的治理創新。參與式預算將蘊含分權、協商、自主等要素的治理理念融入鄉鎮財政資源的分配過程，有利于打破傳統的自上而下、行政主導的資源分配方式，并且以預算改革為突破口，實現對鄉鎮行政與村民自治的權力邊界的重新劃定。即村民通過參與鄉鎮預算決策過程，對影響農村公共產品供給的鄉鎮預算分配狀況發表意見，實施監督，這就使村民自治的范疇從單純的村內公共事務的自主決策、自主管理擴展為對鄉鎮財政支出的民主參與，而鄉鎮行政尤其是決定財政資源投向的決策過程也不再是封閉的。（2）強化鄉鎮財政的自主地位。盡管鄉鎮相對于村一級自治組織居于行政主導的優勢地位，但是面對它的上級政府，鄉鎮往往也難有其自主地位，尤其是在財政資源分配上。鄉鎮的支出責任大都體現為完成上級政府的政策配套任務，這也是預算決策不能真正反映農村公共需求的重要原因。參與式預算的實施是以鄉鎮政府擁有一定自主支配的資金為前提。政府的財政自主度越高，可供村民參與并影響預算決策的空間越大，決策結果反映村民以及農村社區整體發展需求的程度就越高。因此，參與式預算的實施客觀上有利于增強基層財政的自主地位，實現有效的農村公共產品的供給。值得指出的是，實踐中在一些區縣推行的“鄉財縣管”措施，“盡管改革有利于加強對鄉級政府行為的監督，但同時也使鄉級政府基本喪失了為轄區內居民自主提供公共產品和服務的能力”［5］。“鄉財縣管”與參與式預算的改革目標及針對的問題不同：前者是治理基層財政的不規范行為，后者是發展基層財政預算民主；但實現的途徑正好相反，前者更需要限權，后者更需要放權。這表明我國對基層財政制度的改革帶有“一事一議”的特點，以解決具體問題為導向。就改革的局部、個體而言，可能是富有成效的，但往往顧此失彼，使改革的整體績效大打折扣。顯然，在片面推行“鄉財縣管”的改革進路之下幾乎不存在推行參與式預算的可能。（3）促進基層人大與村民自治的銜接。各地參與式預算的實施方式豐富多樣，具有代表性的是村民通過基層人大組織的民主懇談會，參與預算制定過程的方式。它將人大的代議制民主與村民自治的直接民主銜接起來，既擴展了村民自治的范疇，增強了村民民主參與的穩定性與持續性，同時也避免了人大代議制存在的弊端。

二、參與式預算面臨的法制困境

整體而言，參與式預算為鄉村治理模式的創新提供了一種重要的地方性經驗。但其實踐過程也面臨諸多困境。

（一）非正式制度與正式制度的斷裂

如何選擇參與式預算的制度規制模式，這不僅是困擾我國預算民主實踐的一大難題，而且也是世界范圍內實施參與式預算的國家和地區普遍面臨的問題。從世界范圍內來看，支撐參與式預算運行的依據絕大部分是非正式制度以及正式制度中少量的政策文件或者內部規則（本文統稱為非正式立法文件），很少有正式的立法。比如巴西阿雷格里市的參與式預算被奉為典范，而其實施依據并不是來自立法機關或者有權部門制定的規范，而是圍繞參與代表的選舉、資源分配的標準、協商機構的責任、會議程序等問題做出具體規定的內部規則（internal regulations）［6］。正式立法文件往往只規定預算民主、公眾參與的基本原則，如巴西的《財政責任法》中便規定“應當通過推動人們參與公共會議的方式，確保起草和討論預算計劃和方針的過程公開透明”［7］。我國在“民主懇談”基礎上推行的參與式預算，被看作是中國基層民主政治建設的成功嘗試，指導這一民主實踐的基本依據同樣以非正式立法文件為主①溫市委發［2001］35號《中共溫嶺市委關于進一步深化“民主懇談”活動加強思想政治工作推進基層政治建設的意見》；［2002］55號《中共溫嶺市委關于進一步深化“民主懇談”推進基層民主政治建設的意見》；2004［7］號《中共溫嶺市委關于“民主懇談”的若干規定（試行）》等。。現行《預算法》及目前公布的修正案草案均缺乏對參與式預算的規定。參與式預算實施中所呈現的這種正式制度與非正式制度斷裂的問題，使參與式預算主要表現為個別地方的不具有穩定性、普遍性的實踐活動，并對推行者個人的能力、信心及智慧有很強的依賴性，一旦人事變動，容易陷入“人走政息”的尷尬，而難有更大的適用空間。由于缺乏法律上的決定性的支持，即使是像巴西阿雷格里市的參與式預算也面臨在程序設定、時間安排、爭議解決、公眾議事機構與傳統議會之間關系處理上的操作困難［8］，公眾參與的正當性與可持續性也受到影響。

（二）技術規則與賦權規則的失衡

在正式立法文件中重視公眾參與的技術規則而輕視賦權規則是參與式預算面臨的另一個問題。比如浙江溫嶺新河鎮人大制定的《新河鎮預算民主懇談實施辦法（試行）》圍繞預算報告初審民主懇談、人民代表大會預算民主懇談、修改并通過預算報告、預算執行與監督幾個運行環節規定了參與式預算的實施機制，但其側重于角色分工與議程設置的參與技術，缺乏權利配給與保障。“如果沒有權利就沒有民主”［9］，缺少權利支撐的預算民主機制更容易演變為“走過場”的形式，參與主體間只有角色分工而沒有角色制衡、參與過程只是依憑事先設定好的議程，至于能否對決策后果產生影響力具有極大的不確定性。

（三）制度功能上激勵與約束的缺位

參與式預算對于公眾而言是一種理性選擇行為，如果遭遇內部或外部的各種阻礙因素，不參與反而是理性的。因此，一定的激勵制度是促進公眾參與的重要保障。然而，現有制度的激勵功能明顯準備不足。在實踐中由于主客觀條件的限制，阻礙公眾參與的因素較多，例如對財政支出項目的優先性排序，受到“無關因素”影響的可能性非常大［10］，導致最終決策的偶然性、隨機性和被人為操控的風險極大增加，進而降低了公眾參與的積極性；此外，參與者的個人素質、理性運用知識的程度、掌握的經濟資源等也是阻礙其參與的重要原因，“假定人人都有參與的基本傾向，有能力承擔自己行為的后果，經濟資源的存在能夠使人們成為理性而負責的公民”的觀念顯然過于理想［11］。面對這些阻礙公眾參與的因素，現有制度側重規定的是公眾參與的具體程序以及相應的議事規則，缺乏對激勵公眾參與的制度考量。例如《中共溫嶺市委關于“民主懇談”的若干規定（試行）》就各級各類民主懇談的議題、程序、參與者范圍作出了規定，但由于缺乏對村民民主意識的培育、與預算相關專業知識的培訓以及合理的補償機制，村民對參與式預算的熱情相對于實施初期有所減退，從2005年開始村民參與人數呈遞減趨勢［12］，這不得不使人對參與式預算的發展前景充滿疑慮，它是否會產生與既有的間接民主（比如選舉鄉鎮人大代表）相似的困境——即村民重實惠，輕過程，對民主事務抱以不關心、不合作、不參與也不對抗的態度，從而成為又一種制度擺設，值得深思。

參與式預算在擴大民主治理的機會方面具有積極價值，但也可能帶來一定消極影響，例如，導致財政支出超過預算額度，或者參與者僅僅關注資源獲取而忽視利益平衡和社區長遠利益的維護問題［13］。因此，與制度激勵同等重要的是對公眾參與施加必要的約束。然而，對此問題，現有以民主懇談為基礎建立起來的參與式預算制度缺乏有效的解決途徑，對于參與式預算應當恪守的基本原則、達到的目標缺乏明確規定。簡單的議事規制僅僅反映的是參與步驟和環節，并不足以提供使參與者相互制約、理性選擇的程序機制。

（四）制度變遷中創新與嵌入的脫節

參與式預算在農村鄉鎮的發端、擴展是一種自下而上的自發性制度變遷過程，具有制度經濟學上誘致性制度變遷的特點。在理論上它能夠帶來傳統制度安排（鄉政村治）所無法提供的效率優勢，但在實踐中也受到鄉村社會、政治、市場、技術、文化等宏觀制度環境的制約。也就是說，參與式預算是“嵌入”在各種相關制度構成的復雜關系網絡中，制度之間相互影響、相互限制。要在現實中評估參與式預算的制度績效顯然比在理論上簡單比較成本收益要復雜得多，它是否能真正取得相比于傳統制度安排的效率及其程度的高低，還取決于其他制度安排實現它們功能的完善程度［14］。與參與式預算相關的制度安排主要包括兩項：一是為參與式預算提供民主自治基礎的村民自治制度。從國外參與式預算的實踐來看，一個自治程度高的社區不僅能夠推動社區內的資源公平分配、提供滿足社區成員需求的公共服務，而且在與公共權力機構進行協商的過程中可以取得更有利的地位甚至起到制衡公共權力的作用①比如在美國費城由居民組成的區域理事會可以審議并否決市政機構提出的財政資金資助計劃；更為典型的是巴西阿雷格里市實行的參與式預算，由每個社區的居民圍繞交通、教育、社會福利、稅收、城市發展五個方面的議題進行討論，初步確定預算投資的方向和優先順序，根據居民需求的程度由當地政府擬定預算方案。再由各社區居民推舉代表組成參與財政委員會（Council of Participatory Budgeting，COP），進一步討論資源分配的標準、各選區的需求，并對政府提交的預算方案進行修改。Celina Souza，Participatory budgeting in Brazilian cities：limits and possibilities in building democratic institutions，in Environment and Urbanization，2001，13：172。。二是為參與式預算提供公眾參與途徑的基層人大制度。當公眾直接參與因缺乏正式立法支持而面臨制度障礙的情況下，如果能夠結合既有的人大制度，借助人大機關的法律地位，在人大組織審議預算草案的過程中充分吸納公眾參與，也不失為一條實施參與式預算的可行途徑。

從國內參與式預算的實踐來看，村民自治制度與鄉鎮人大制度嚴重滯后于參與式預算的發展需求。首先，參與式預算不僅在鄉鎮一級財政資源分配中得到運用，而且在村級財政資源分配中也有存在的空間，但相關法律缺乏具體規定。依據《村民委員會組織法》的規定，納入村民自治范疇的事項，包括“從村集體經濟所得收益之使用”決策，也就意味著村級財政事務是由村民依托村民會議或者村民代表會議自主作出決定的。這為實施村級參與式預算提供了法律依據。盡管“村”本身并不構成《預算法》上五級預算體制中的獨立一級預算單位，但是在村一級也可以實施參與式預算，正如同在城市街道可以實施參與式預算一樣。實施參與式預算的條件并不在于是否是獨立的一級預算單位，而在于是否擁有一定可供自主支配的財政資源，而村或者街道是可能具備這一條件的。關鍵問題是《村民委員會組織法》缺乏對村級實施參與式預算的具體規定，當然這也是該法作為自治組織法所無法涵蓋的。其次，鄉鎮人大如何推行參與式預算，在現有正式法律制度中同樣缺乏規定。《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》都是體現傳統代議民主的制度內容，因此，要從現有制度資源中獲取支持基本不可能，這也加大了參與式預算在鄉鎮一級推行的難度。

三、參與式預算法制化的實現進路

（一）建立參與式預算法制化的基本框架

首先，應當在《預算法》中對參與式預算的概念、目標、原則、適用層級、實施方式做出規定，建立參與式預算法制化的基本框架，使參與式預算在法制軌道上運行。需要指出的是，《預算法》規定的參與式預算不僅僅適用于在鄉鎮或者村級財政事務中作出的決策，因此，涉及的參與者身份不限于村民，而是包括一般意義上的社會公眾。

1．參與式預算的概念。參與式預算與一般性的公眾參與預算運行過程有所區別。參與式預算就其興起發展的邏輯基點而言在于直接民主，參與式預算就是公眾直接參加預算決策的過程，至于預算執行、預算評估中的公眾參與則屬于更為寬泛的預算運行過程中的問題，不宜納入參與式預算這個特定概念范疇進行討論①筆者注意到，在國內學界關于參與式預算究竟是指決策環節中的參與還是泛指整個預算運行過程中的參與，存在不同看法，其中持預算決策中參與的觀點屬于多數，比如認為參與式預算是一種公民直接參與預算決策過程，決定部分或全部公共資源配置結果的預算管理模式；是一種民眾能夠決定或者有助于決定部分或全部可支配預算或公共資源最終用處的機制和過程，在此過程中，公民直接參與決策，討論和決定公共預算和政策，確定資源分配、社會政策和政府支出的優先性并監督公共支出。但不乏有觀點認為預算執行、預算評估中的公眾參與也屬于參與式預算模式，參見王逸帥、茍燕楠：“國外參與式預算改革的優化模式與制度邏輯”，《人文雜志》2009年第3期，第84頁。，換言之，參與式預算特指預算運行周期中決策環節的公眾參與。

2．參與式預算的目標。參與式預算的目標設定是為了將各方參與者的個別動機有機整合形成更有利于社會公共利益實現的行動指引，因此，應當避免將參與式預算簡單理解為獲取投資項目的工具或者使參與式預算受到人為操縱的風險。因此，《預算法》上有必要規定參與式預算的目標，包括三個層次：通過公共學習與民主精神的培育，促進積極公民權的實現；通過改善政策和資源分配，促進社會公正的實現；通過改革權力配置格局，促進公共權力與民間力量的合作實現。

3．參與式預算的原則。它是反映參與式預算的本質屬性并為各方行動者遵循的基本準則，包括：（1）直接參與，即公眾自己參與預算決策過程而不再局限于通過投票選舉代表人間接地參與。當然參與式預算并非完全排斥間接參與，直接參與與間接參與在實踐的各種參與式預算方式中往往是一種不同程度的結合。但可以肯定的是公眾能夠獲得較之代議制民主條件下更多的意見表達乃至做出決策的機會；（2）平等參與，即公眾參與者享有平等的參與權利，確保參與機會在社會成員中公平分配，尤其是賦予那些沒有組織背景、資源匱乏的社會成員參與預算決策的機會，使他們的特定訴求能夠通過公共協商的方式獲得他人的關注和支持；（3）自愿參與，即公眾參與基于自主意愿而非外在強制；（4）保持自治性與開放性的參與，即公眾參與預算決策的過程應當是在一定組織機制（比如參與式預算委員會）基礎上獨立于立法、行政部門而運行，同時整個參與式預算的過程應當公開、透明，及時向公眾披露參與式預算的相關信息，確保公眾對預算決策進程的監督。

4．參與式預算的適用層級。參與式預算可以在縣鄉以及街道、村一級實施，這符合參與式預算一般對應于較低的適用層級的特點。對于在街道或者村實施的參與式預算并不與《預算法》上規定的五級預算體制相矛盾。當然，為避免實施中可能引起的誤區，在《預算法》上可以專門針對參與式預算的適用層級作出規定。

5．參與式預算的實施方式。我國發軔于浙江溫嶺市澤國鎮與新河鎮的參與式預算提供了兩種基本實施方式：一種是澤國鎮實行的公眾直接參與政府預算制定過程的方式。鎮政府在全鎮范圍內以隨機抽號的方式產生二百余名民意代表和若干討論小組，并向其發放待議的支出項目材料，民意代表就上述支出項目的優先性進行排序，形成小組共識意見，再提交大會討論，按得分高低得出各支出項目的排序，鎮政府根據該排序擬定年度預算支出情況的報告，提請鎮人大審查批準。這種方式體現了較高程度的直接參與，并且民意代表做出的優先性選擇直接影響最終的預算安排，而人大審議往往只具有形式意義。其局限性是參與者容易集中關注投資項目的優先性選擇而忽視社區的整體長遠利益。另一種是新河鎮實行的公眾通過民主懇談會及基層人大制度參與預算的方式。這種方式將政府的全部預算納入審議范圍，人大的審議具有實質意義，并且設立了常設性的財經小組，對預算執行過程進行監督。該方式體現直接參與的程度較弱，但并不缺少民意表達的機制，比如細化預算報告、提早介入預算審查、公開預算報告與預算審議過程、反復多次協商、充分的知識培訓、議事組織成員的專職化等［3］188，并且公眾可以較為全面地了解政府部門分配在各個款項上的預算資金安排。其局限性是參與的程度受制于人大自身的發展定位。在現有的法律框架下，人大對政府財政預算的介入更多是編制后的審議，因而，此時的公眾參與在嚴格意義上并不是參與預算本身的制定，而是體現為通過修正而監督政府對預算的制定。澤國模式與新河模式各有千秋，也都在邁向真正的參與式預算過程中存在不同程度的局限，更為重要的是，不同的模式在運行的社會背景與基礎條件方面要求不一，因而，它們的示范意義是存在客觀限制的。對此，《預算法》作為正式制度不宜做強制性的規定，而是應當通過授權性規定提供可供選擇的多元方式。

（二）構建參與式預算的權利保障制度

參與式預算是一種民主機制，應當通過賦予公眾多種參與權而實現。但是，參與式預算中的參與權也并不是一個單層次的、整體性的權利概念，而是一個多層次、有區分度的參與權體系，既包括程序性的權利——對決策結果的影響較小，也包括實體性的權利——對決策結果的影響較大。有學者曾針對價格聽證中的公眾參與問題指出，由于在參與過程中，公眾未被賦予“實體性的權利”，未形成能對政府決策產生影響的結構性約束機制，因而，其參與者的角色是虛化的，是否采納公眾意見是隨意的［15］。這種強調對參與公眾的權利進行“充實”而非僅僅依賴程序性規則、強調角色之間的制衡而非簡單的角色設置的看法很具有代表性。但這種整體性、靜態性、概括性的賦權機制并不適合于參與式預算的運作過程。在參與式預算中，影響賦權程度高低的因素有兩個方面：一是主觀方面，即預算事項期望得到公眾認可的程度，期望得到認可的程度越高，就越適宜采取分權程度較高的參與類型，賦予公眾更具實體性的權利，比如決策權，反之，則采取分權程度更低的參與類型，賦予公眾更具程序性的權利，比如知情權、監督權。因此，參與式預算的推行實際上有賴于政府主體對預算決策參與模式的選擇裁量，需要政府行政首長和其他決策者推進改革的政治意志以及培養公眾參與預算決策的能力［4］55。這也就決定了參與式預算的賦權程度或者說公眾的分權程度不能完全在制度層面進行概括的、靜態性的規定，必須留有行政裁量的靈活空間。二是客觀方面，即預算決策事項本身的性質及內容。相對而言，與公眾利益直接關聯度高的預算事項具有更大的參與可能，而那些直接關聯度低的預算事項，例如一般公共服務（國防、外交等）公眾參與的空間就較小。因此，不同性質和內容的預算事項也會決定賦權程度的高低。從實踐情況看，集中在民生支出項目而非政府全部預算事項上推行參與式預算，效果更好。

基于此，首先應當確立多層次的參與類型及其相應的權利體系。根據公眾參與對預算結果影響的程度差異，可以劃分為分享性參與、協商性參與、咨詢性參與幾種類型。分享性參與是指公眾分享財政預算的制定權，這是一種實體性的參與權。協商性參與，是指公眾的意見將被聽取并影響財政決策結果。咨詢性參與是指以獲取信息為目標的公眾參與。協商性參與與咨詢性參與涉及的是程序性的參與權。

其次，保障特定群體的參與權利。賦權的對象群體本身也存在極大差異，只有強調對那些先前被排斥在外的公眾進行賦權而不是停留于概括授權的層面才能保證預算決策的民主和公平。對社會弱勢群體而言，參與預算決策過程無疑是消除社會排斥、實現社會公正的有效途徑。我國鄉村治理中村民自治的弱化與村民參與權、監督權的單薄有密切關系。因此，實施參與式預算應當保障村民的民主參與和監督的權利。采取直接參與方式的，應當優化村民參與的程序機制，確保村民個體意見的充分表達并獲得反饋；采取與基層人大相結合的間接參與方式的，應當在人大審議程序中設置更加多元的保障村民參與的機制，使村民借助人大審議程序能夠獲得參與預算決策的機會。

再次，構建實體性賦權機制。建立參與式預算的實體性賦權機制，勢必對傳統的由政府、議會主導的權力格局形成沖擊，如何妥當安排公眾、政府和議會三者在預算決策中的地位值得研究。參與式預算中的實體性權利即公眾分享預算制定權，其行使范圍應當限定于低層級政府以及村（或街道）的預算資金安排，而全國范圍內的財政決策仍然以代議制民主的方式進行；在此基礎上，擴大鄉鎮政府的財權并降低其承擔的事權，使其可以提供相當的資源用以推行參與式預算；同時，保留立法機關對財政預算的審議權，這是因為代議制民主仍然是現代民主政治的基礎，民意代表的選擇、意見須經立法機關通過才能取得合法性支持。正如學者所言，“協商決策要求選舉和隨機代表的結合……在制定決策中，隨機選擇的參與者沒有法律上的合法性，因而，民主懇談需要選舉的代表來贊成最后協商的結果”［16］。但其權力行使的方式、影響的程度可以靈活多樣，留待各地區結合自身特點、政治傳統選擇適用。

最后，構建程序性賦權機制。建立參與式預算的程序性賦權機制應當以健全預算信息公開、保障公眾知情權為重心。確保“參與式預算過程中所需要的信息能夠通過各種可能的途徑廣為傳播”，被看作是參與式預算的必要條件［4］55。建立參與式預算的程序性賦權機制應當解決預算公開范圍、時間、途徑等方面存在的問題，使公眾能夠在更為全面、及時了解預算相關信息的基礎上，更好地參與預算決策與行使預算監督權，發表有針對性的意見，更大程度上影響決策結果。

（三）構建參與式預算的激勵法律制度

在根本上，激勵公眾參與有賴于民主文化的傳承與公共理性精神的熏陶。法制的作用在于通過其獨有的權威性、穩定性與可操作性的規范體系提供一種民主參與的知識、技巧，培育公眾的民主觀念與理性參與公共事務的精神品格，教育參與者什么是參與、如何參與、如何保障自己的參與，形成在“制度與參與者的心理品質和態度之間的互動性與持續的關聯性”［17］。在這一意義上，界定參與式預算的類型、提供公眾參與的權利保障機制，尤其是提供一套可行的參與培訓機制，以幫助公眾應對各種專業性、技術性極強的財政事務，克服外行參與的障礙，都是激勵公眾參與的有效途徑。

除此之外，參與者的資格確認及識別機制、利益補償機制、參與方式設計都是激勵公眾參與的重要方面。參與式預算的資格確認及識別機制應當基于降低公眾參與門檻、簡便公眾參與過程、提升公眾參與的影響力而展開。利益補償機制是對參與預算決策的個體成本進行一定補償，補償的標準、額度及發放的方式可以根據參與的類型而確定。參與方式的設計應當多元化，可以通過各種技術手段提高參與效率、實現參與目標，比如利用網絡技術、公共通訊技術推進預算決策參與過程，實現多人、異地、共時地參與預算討論。

（四）構建參與式預算的約束法律制度

參與式預算的約束機制包括兩個方面的內容：一是參與邊界上的約束；二是參與過程中的約束。

1．參與邊界。不應當或不必要由公眾參與而事實上公眾又以不同方式參與其中，或者參與的層次、程度有偏差，都可能導致一系列負面問題的出現，比如預算決策質量下降、運行成本增加、公共需求滿足遲緩①具體以浙江省澤國鎮實施的參與式預算為例。2005年、2006該鎮針對建設項目實施的參與式預算中，公眾參與的質量是“令人滿意”。而2008年參與的范圍從建設項目擴大至全部財政預算，從形式上看，公眾分享了更多的財政預算信息，并獲得了更廣的參與決策機會，但是參與質量卻在下降，表現在：項目內容上過于寬泛，乃至失去焦點，參與者面對一大串數字而無所適從；同時在全部的財政預算中，有關基本公共管理與服務支出、機關工作人員薪酬、政府機構經常性開支等，一般屬于必須安排的支出，公眾參與討論的空間很小。參見朱圣明：《一種新型的基層民主形式：抽樣民主與代議民主的結合——浙江省澤國鎮預算民主經驗的解讀》，《當代中國政治研究報告》第7輯，第192－193頁。。這種狀況不僅有損公共利益，難以實現預期的參與目標，而且會貶損公眾參與的積極價值。因此，確定參與式預算的邊界是極為必要的。在立法上可以采取排除法，即法律上明示不宜于公眾參與的情形，同時在判斷是否“適宜”的問題上，賦予財政行政機關一定的自由裁量權。除了盡可能在立法層面明晰公眾參與的例外情形，在具體實施過程中應當盡量避免兩種傾向：一是財政行政機關以專業性、技術性為由，扭曲“適宜”性的解釋標準，濫用自由裁量權，排斥公眾參與；二是財政行政機關不適當地擴大公眾參與，利用公眾參與逃避責任承擔，人為延緩決策進度或者增加改革、創新的成本。

2．參與過程中的約束。由于公眾參與者并不天然代表公共利益，它可能有助于在原有的權力格局（立法、行政、司法）之下增加一種博弈和平衡的力量，但其自身也必須受到限制，尤其是來自法制的約束。任何權利（力）都應當受到制約，即使是公眾的財政參與權也不能例外。這一約束機制包括兩個方面：一是利益代表的甄選，包括利益代表的資格確立與審查規則、利益代表的產生與變更規則，尤其注重保障社會弱勢群體獲得參與財政的足夠的利益代表，確保利益代表的廣泛性與公信力。二是參與過程的程序設計，程序是限制恣意的產物，是對參與其中的各種角色進行分工、處理相互間關系并作出一定決定的機制。參與式預算中的程序既是保障其獲得公平合理對待的有效手段，也是約束公眾參與者、促使其理性選擇和表達的重要工具。參與過程的程序設計應當遵循公開性、透明性、利害關系人回避、公平性、高效性原則。

（五）完善支撐參與式預算運行的相關制度

1．完善農村議事決策制度。首先從立法例上尋求突破口，改變既有的重在規范村委會設置及運作的組織法立法體例，制定村民自治法，對村委會、村民會議、村民代表會議等都作出全面的規定。其次，對村民會議制度的內容進行細化，設計更加靈活和多樣化的程序機制。再者，村民會議議事決策的范圍須結合當前農村經濟社會的改革及參與式預算的實施進行調整，增加對村級財政、鄉鎮財政的民主參與和監督。

2．完善鄉鎮人大制度。鄉鎮人民代表大會屬于我國人民代表大會制度的調整對象，完善鄉鎮人民代表大會的議事機制應當首先對我國人民代表大會制度進行整體反思①對于人民代表大會制度，目前討論較多的是縮小城鄉居民選舉人大代表的人口比差、依法保障農民平等選舉權的問題。對此，十七大文件首次提出“建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”，為我國進一步推進人民代表大會制度改革提出了基本方向。，其中核心問題是賦予人大對預算的實質審議權并針對人大的不同層級設計相應的法律保障機制，比如省級以上人大體現實質審議的關鍵應當是預算修正權，縣級以下尤其是鄉鎮人大體現實質審議的關鍵則是促進民主懇談機制與預算編制的結合，以在民主懇談基礎上形成的預算草案作為審議對象，并確保民意充分表達及影響決策。

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On the Participatory Budget in the Countryside Governance——Value，Difficulties and Legalization

CHEN Zhi
（Economic Law School，Southwest University of Political Science and Law；Chongqing 401120，China）

As of the direct budgetary democratic governance，participatory budget for overcoming traditional“Rural Governance”model has important drawbacks of practical value，helping to promote the township level governance innovation，strengthening grassroots of financial autonomy，and promoting grassroots People's Congress and public participation integrated．But it also faces a number of legal difficulties，including the fracture of the informal systems and formal systems，the imbalance of technical rules and empowerment rules，the absence of incentives and constraints of systems functions，and disjoined relationship between the institutional innovation and embedding．It's necessary to supply formal systems through the Budget Law by the protection of the rights legal systems，the incentive and constraints of legal systems，the autonomy of villagers and township People's Congress legal systems．

“Rural Governance”Model；Participatory Budget；Value；Difficulties；Legalization

D912．4

A

1001－6201（2014）04－0071－08

［責任編輯：秦衛波］

2013－11－27

司法部國家法治與法學理論研究項目（13SFB2041）；重慶市教委科技項目（KJ110103）；重慶市教委規劃項目（2012－GX－098）。

陳治（1978－），女，四川重慶人，西南政法大學經濟法學院副教授，法學博士，西南政法大學經濟法研究中心研究員。