論信訪制度的功能定位

王弘寧，劉 佩

吉林省2013年《政府工作報告》提出：“要切實解決群眾信訪訴求。當下信訪已成為影響我國包括我省社會和諧穩定的一個不容忽視的因素，如舊訪長期高位運行、事涉主體的多元化趨勢、信訪案件成因背景復雜和新訪不斷、尚未化解的案件多是積案等。”可見，當前的信訪形勢暴露出一些新的問題與隱患，社會穩定和管理仍然面臨挑戰。因此，應全面、系統的研究信訪問題，理論闡述多元化機制下的解決方法，探索新形勢下上訪案件的成因及處理對策，推動上訪工作盡快走上法制化軌道，而對上述問題的研究首先要理順并科學定位我國信訪制度的功能。

一、信訪制度功能的沖突

從信訪制度的運行角度而言，信訪制度的功能定位存在三類范疇，即應然功能、實際功能和期待功能。信訪制度的應然功能是立法者期待信訪制度發揮的功能，此種期待體現為法律文本對信訪制度功能的規定即法律定位的功能；實際功能是信訪制度實施、運行發揮的功能；期待功能則是民眾（尤其是信訪者）對信訪制度期待其發揮的功能。而信訪制度的最佳實施效果是應然、實際以及民眾期待功能的有機統一。

（一）法律定位的信訪制度功能

2005年起我國開始實施《中華人民共和國信訪條例》（以下簡稱信訪條例），其中第二條規定：信訪是公民、法人或者其他組織用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。可見，信訪的內容是“反映情況、提出建議、意見或者投訴請求”，并“依法由有關行政機關處理。”第六條規定：信訪機構的職責有六項，即（1）受理、交辦、轉送信訪人提出的信訪事項；（2）承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項；（3）協調處理重要信訪事項；（4）督促檢查信訪事項的處理；（5）研究、分析信訪情況，開展調查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改進工作的建議；（6）對本級人民政府其他工作部門和下級人民政府信訪工作機構的信訪工作進行指導。概括而言，信訪機構的職責體現為溝通、承辦、協調、督促、指導等，且以溝通職責為核心。從信訪條例對信訪制度功能的定位可以肯定，其最大功能是“上傳下達”，起到民眾與政府之間的橋梁作用。而信訪機構的職責主要體現為“轉送”信訪事項，即信訪機構匯集民眾信訪事項后將信息反饋給政府及相關部門，以達到民意順利傳達的目的。但應強調，據信訪條例的規定，信訪機構并未被賦予實質解決信訪事項的權限，信訪制度的監督等功能只是在溝通功能正常實施情況下的附屬功能。因此，信訪制度必須將“溝通”作為我國信訪工作的首要功能定位。

（二）民眾期待的信訪制度功能

我國存在多種糾紛解決機制，包括司法解決、行政解決以及自我協商，司法解決主要通過訴訟處理，行政解決則包括行政復議等方式。而在這多種糾紛解決機制中，為何信訪主體選擇信訪的方式呢？筆者認為，提起信訪的根本原因是其利益受到損害而未得到自己認可的解決結果，或已經窮盡合理解決渠道但信訪主體仍未滿意，或信訪主體認為其他渠道并不能保障自己的合法利益。對此，有學者談及涉訴信訪量增加，認為：“信訪是傳統的反映人們訴求和不滿的一種方式，在當代社會它往往和對法院的不滿相聯系，形成所謂涉訴信訪。涉訴信訪數量的增加反映了對法院不滿程度的增加。如下圖所示，1986到2006年間，法院一審、二審、再審立案9 690萬件，法院信訪案件13 779萬件。其中，以2005年為例，法院審判案件數量約為600萬件，信訪案件數量約為400萬件，比例占審判案件數量的三分之二，這體現出了民眾對審判的不滿。”［1］因此，信訪主體選擇信訪的方式，希望獲得更大的利益實現。但信訪制度的實質功能是“轉達”，而信訪主體期待的則是“轉達”之后的實質性結果。所以，民眾期待信訪制度發揮的功能是對主體權益更實質的“救濟”。

（三）信訪制度實際運行過程中的功能

2014年的《信訪工作計劃》談到，“當下，信訪工作形成了統籌兼顧、標本兼治，各負其責、齊抓共管的格局，通過聯席會議，建立排查調處機制、信訪督查工作制度等。信訪部門做到不受理，不督辦，不干預，使信訪制度與社會管理相結合。”可見，我國信訪制度在實際運行中基本遵循著信訪條例的規定。但考察信訪制度還應考慮實際運行中對其影響的特殊因素，他們對信訪制度發揮實際的功能不可忽視。正如“法律制度和政治制度、經濟制度一樣，是社會有機體的組成部分，不能忽略其他社會因素對法律的影響。”［2］

1.政績考核的影響

“我國信訪工作實施屬地管轄、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合，盡量減少越級訪、集體訪和重復訪，對正常的上訪群眾禁止攔、堵、卡、截，保證信訪渠道暢通。”［3］但信訪條例規定，各級人民政府應當將信訪工作績效納入公務員考核體系。所以，信訪量成為了政績考核中的重要指標，降低信訪量成為各級政府的重要工作。一方面堅持信訪制度實施，另一方面以信訪量作為考核指標，這樣的矛盾定位使基層政府承擔化解糾紛的巨大壓力。在降低信訪量的驅動下，民眾越級訪時就可能發生截訪現象，或不合理地滿足信訪主體的要求，造成信訪處理難看。這種情形下，信訪制度的溝通功能被邊緣化，而降低信訪量成為信訪工作的主要目的。

2.反腐工作的影響

信訪制度給民眾提供了意見表達平臺，并可從損害群眾利益、影響社會穩定的信訪舉報中篩選線索，將信息匯集和線索篩選同反腐關聯，能凸顯信訪制度的監督功能，促進反腐進程。監督功能是指“通過信訪聽取民聲，反映民意，使信訪者所反映的問題能夠被查處。”［4］97因此，我國信訪條例中信訪監督方式表現為：信訪主體對國家機關工作人員提出批評、建議或對國家機關工作人員的違法失職行為進行檢舉、揭發，通過解決信訪事項監督國家機關工作人員。近年，隨著我國反腐力度的加大，從信訪工作中篩選反腐線索尤顯重要。“據統計，2000至2003年，全國有75%以上的貪腐案件是通過信訪舉報偵破的。”［4］100但其中也存在一些問題，我國信訪條例規定，信訪主體對法院、檢察院以及各級人民代表大會等機關工作人員提出檢舉、揭發，必須向有關的人民法院、人民檢察院、人民代表大會及其常務委員會提出。對此，我們以人民法院涉訴信訪為例，如果法院處理涉訴信訪事項，若存在內部腐敗現象，如不主動移交反貪機關處理，就會變成內部處理，致使反腐成為“空架子”，信訪監督功能亦被弱化。所以，如何使信訪與反腐順暢銜接，充分發揮信訪制度的監督功能，仍然存在銜接機制規范化的問題。

綜上，溝通功能是我國信訪條例的法律定位，但信訪機構并不具有實質的處理權，在民眾基于對其他糾紛解決機制不信任，而期待信訪制度發揮救濟功能的情況下，導致信訪制度運行中出現問題，如長期訪、越級訪等。就此，學者們對信訪制度存在三種不同主張：其一，廢除信訪制度。主要以社科院研究員于建嶸等為代表，其撰文《信訪的制度性缺失及其政治后果》認為：“我國信訪制度目前存在著諸多的問題，如體制不順、功能冗雜、程序缺失；信訪內容廣泛、復雜，社會矛盾集中；信訪工作機構不具有行政的職能和權力，導致信訪機構不能解決問題；信訪運作過程中暴力‘截訪’現象時有發生，對公民權利造成了極大的侵害。”其二，改良信訪制度。以高武平、陳柏峰等為代表，提出改良信訪制度的方式是完善的社會主義民主和切實發揮人民代表制度。其三，強化信訪制度。理由為三條：一、信訪必須解決問題，為了解決問題必須有權；二、中國的國情是司法不獨立，需要這樣的一個反饋系統；三、中國的救濟方式太少。對于種種觀點，筆者認為，若制度運行出現問題，問題的解決并不是簡單地增加新制度或否定舊制度，例如廢除信訪制度實是非現實的存在。但在承認信訪制度的前提下，信訪制度的功能又面臨兩種選擇，一是增強信訪制度權力，增加救濟功能；二是堅持信訪制度溝通功能。下文分情討論。

3.可能路徑：信訪制度救濟功能的增加

信訪制度的功能定位沖突導致出現各種問題，而信訪制度救濟功能的增加可能成為解決路徑。有學者提出信訪救濟與行政訴訟救濟相比較，具有以下優勢：“一、信訪主體認為信訪救濟節省成本；二、信訪救濟更有利于沖破關系網的束縛，增強信訪裁定的相對獨立性；三、從受案范圍、救濟力度、執行難度、調節合法性角度分析，信訪救濟在救濟效力上略勝訴訟救濟。”［5］該學者的分析以信訪救濟是特殊的行政救濟作為論證前提。但根據信訪條例，我國信訪機構不具有實質的救濟權，增加信訪制度的救濟功能意味著擴張信訪機構的權力。所以，有學者更進一步提出為擴大信訪機構的權力：“首先，應集中權力，即將人大、政府、法院、檢察院信訪部門集中，形成以人大信訪為中心、其他信訪部門為具體辦事機構的模式；其次，提升信訪機構級別，賦予信訪機構案件管轄和處置權。”［6］增加信訪制度救濟功能的直接優勢是迎合民眾的功能期待，快速解決信訪訴求，將問題解決在基層。但亦存在問題，尤其是救濟權的定位，若信訪制度的救濟權是行政權，信訪機構屬于政府機構，那么，如在涉訴信訪的問題中，法與訪的關系應如何平衡？等等諸多問題，亟需解決。

以法院涉訴信訪案件為例，信訪主體對一審、二審或再審案件判決提出信訪請求，若信訪機構對涉訴信訪案件具有實質的救濟權，則意味著信訪機構的信訪決定或裁定可能改變法院判決，這時，若將信訪機構的救濟權定位為行政救濟，就意味著行政權高于司法權，導致司法判決的不確定性，動搖司法權威。面對這樣的情況有人認為，可直接將涉訴信訪從信訪制度中剝離，即只有涉及政府行政事項時才適用信訪救濟權。但仍有問題，行政救濟手段包括行政訴訟和行政復議，二者的共同特點是對程序正義和實體結果確定性的追求，尤其是行政訴訟，其程序正義的根本價值能保證實質結果的正確和正義。與之相較，信訪救濟存在于行政主體內部，具有非程序性和不確定性，存在信訪機構實質救濟隨意，信訪決定非終局性等問題。若此時賦予信訪救濟程序性和確定性，信訪救濟就會轉化為法院以外的“行政訴訟或行政復議”，使社會制度設置紊亂，背離法治理念。

三、堅持法律定位下的信訪制度路徑選擇

有學者提出廢除信訪制度，主張以司法救濟取代信訪救濟。但我國現階段廢除信訪制度并不是現實選擇，不符合民眾對信訪制度的需求，應該在尊重我國信訪立法的前提下進行改革，突出信訪制度的溝通功能，使信訪制度走向法治化，正確引導民眾，解決民眾意愿。信訪制度法治化需要運行的規范化、制度化，并合理發揮溝通功能與監督功能，構建規范化的信訪處理模式，可將信訪案件的處理分為甄別機制、引導機制、應對機制三步。

首先，甄別機制作為處理模式之首，它是信訪的鑰匙，也是保護合法事實的屏障。甄別信訪案件可根據情況將案件分為“無理訪、正常訪與灰色訪”。而甄別機制設置的關鍵是案件甄別主體、甄別程序、甄別因素。其次，引導機制以甄別機制為前提，有序地將案件合理移送相關部門處理，并引導民眾依法解決問題，對“無理訪”，一方面將案件從信訪量中剔除，減輕涉訪機構、基層政府壓力，減少暴力截訪或滿足不合理的信訪要求，另一方面要明確信訪主體的法律責任，維護司法公正與權威；對“正常訪”，依據信訪條例，及時、有效給予答復和處理，避免轉變為越級訪、長期訪、彈性訪等；對“灰色訪”，即有、無理界限模糊的信訪案件，應先甄別，劃清后依據法律進行相應的有、無理處理。最后，應對機制應建立綜合救助體系，對有理訪進行合理救助，其資金來源于公共服務支出，并做到使用的公平、公開，還可將有理訪與反腐相聯系，相反，對無理訪或灰色訪甄別后的無理訪進行法律責任追究。

信訪案件三機制環環相扣，甄別是前提，引導是手段，應對是目的，最終實現信訪制度的法治化，快速、有限地回應我國信訪的實踐。因此，在現階段，堅持信訪制度的溝通、監督功能，促進信訪法治化是最現實、最佳的解決信訪問題的路徑。

［1］朱景文.中國訴訟分流的數據分析［J］.中國社會科學，2008（3）：83－92.

［2］陳瑞華.社會科學方法對法學的影響［J］.北大法律評論，2007（8）：210.

［3］應星.作為特殊行政救濟的信訪救濟［J］.法學研究，2004（3）：65.

［4］肖萍，劉東京.信訪制度的法理研究［M］.北京：群眾出版社，2012.

［5］應星.作為特殊行政救濟的信訪救濟［J］.法學研究，2004（3）：66－68.

［6］李靖，鐘哲.從擴權到擴容：社會管理創新視角下信訪制度改革的思路轉向［J］.長白學刊，2013（1）：60.