深化我國政府信息公開制度改革研究

徐 鵬

一、引 言

信息公開不僅涉及公民知情權的合法保護，同時也是政府權力在陽光下得以運行的重要保障。2013年伊始，我國接連發生的“霧霾天氣”、“房姐千平住房”、“河南爆炸斷橋”等一系列重大事件，使得政府信息公開制度的深化改革迅速成為了理論與實踐的熱點問題。同時，黨的十八大報告也分別從完善基層民主制度與建立健全權力運行制約和監督體系兩方面闡述了政府信息公開建設的重要性。可見，如何還給公眾一個公開、透明的政府信息，如何減少和防范信息不公開問題的發生、如何營造一個讓公眾放心的信息公開環境，已成為政府責無旁貸且亟待解決的問題。

二、我國政府信息公開現狀之分析

事實上，我國在加強政府信息公開建設方面已然采取了諸多措施，例如，2008年5月1日，我國正式實施了《中華人民共和國政府信息公開條例》，其作為首部系統的規范政府信息公開的法規，對完善我國政務公開建設具有“里程碑”式的意義。此外，我國還針對最近頻發的環境污染事件，重新修改了諸如《環境空氣質量標準》等相關規章，進一步完善了環境核查審批信息公開以及環境監測信息公開等內容。上述舉措的實施雖然將信息公開問題的監管和懲處切實上升到了法律和制度的層面，但是，其仍然無法全面有效地解決我國政府信息公開中存在的諸多問題：

一是信息公開理念陳舊。在我國2000多年的封建專制統治中，歷代統治者一直推行的是“民可使由之，不可使知之”的愚民統治，不與社會分享任何信息。新中國成立后，為了維護社會主義國家政權的穩固和利益，保證社會主義事業的順利進行，“保守國家秘密”就成為我國國家機關在日常行政活動中奉行的基本理念。在這種傳統理念下，政府機關與行政相對人就形成了“命令—服從”、“管理—被管理”的關系，導致雙方缺少應有的溝通與協調，政府服務意識也淡薄。

二是知情權法律位階低。在我國，有關公民知情權的規定僅散布于行政法、民法等部門法中，作為“人民權利保障書”的憲法卻沒有直接予以規定。而信息公開制度的精髓就是確定并保障公民“知情權”的實現，當立法無法確認“知情權”的基礎權利地位時，信息公開制度也就成為了“無源之水，無本之木”。另外，我國目前也尚缺乏成熟的憲法解釋制度以及憲法司法化的判例實踐，在這種情況下，對“知情權”做出隱含性的確認顯然是不能有效地保障公民基本權利的實現。

三是多頭執法、監管不力。重大事故的發生，往往會涉及多方監管主體，但由于其權力交叉分散，直接造成了信息公開中的權力缺位或互相推諉。以食品安全事故為例，監管部門就包括工商局、質監局、環保局、公安局、食品藥品監督管理局等，這些部門都有食品安全監管的權力，也都附有履行公開食品安全信息的義務［1］，但是究竟誰是主要責任部門卻無明確規定，也就導致了相關信息不能及時準確地發布與統和。

四是價值利益驅動。每當重大事故發生時，各利益主體普遍缺乏主動公布事故信息的積極性，這是因為信息的公開勢必會損害部分主體的利益。同時，由于保護商業秘密、個人隱私與政府信息公開之間存在著價值沖突，各不同利益群體為了維護既得利益，只對部分無關緊要、無足輕重的信息進行公開，主觀地選擇了信息公開的價值取向，忽視了作為“社會人”所應有的社會責任感。因此，追逐利益、規避責任是政府信息公開改革永遠存在的難點之一。

三、國外政府信息公開制度改革之經驗

針對政府信息公開問題，各國在制度與立法方面都作出了多重規制和保護，從而形成了符合本國國情的信息公開制度體系，其中又以美國、瑞典、日本最具代表性。他山之石可以攻玉，國外先進的信息公開制度對我國日益突出的信息公開問題有著積極的借鑒意義。

（一）規范化的信息公開法律體系

健全的法律體系是信息公開制度取得實效的基礎。從美國、瑞典的信息公開制度看，其立法不僅起步早，而且均已建立了相對完備的法律法規體系。瑞典是世界上最早建立信息公開制度的國家，其在1766年就制定了《出版自由法》，賦予了公民出版和閱覽公文書的權利，此后通過多年的立法活動，形成了今天已達數百條之多的《公共知情和秘密法》。美國在1966年制定了自己的《情報自由法》，而后又出臺了《陽光下的政府法》（1976年制定）、《隱私權法》（1974年制定）、《咨詢委員會法》（1972年制定）、《電子情報自由法》（1996年制定）等等［2］17－18。通過30多年的立法努力，其建立起幾乎涵蓋所有信息公開種類與信息公開環節的法律法規，為信息公開制度的有效實施提供了完備的法律依據。

（二）全方位的信息公開配套制度

全方位的信息公開配套制度是建設信息公開的有力保障，而美國在這方面極具代表性，其配套制度建設主要表現為以下三方面：一是重大案件全程曝光制度。美國環境保護總署（EPA）和美國職業安全與健康管理局（OSHA）規定，煉油、化工、化學品運輸行業發生重大安全生產事故實行案件全程曝光制度。此外，司法機關也可對社會影響較大的案件進行全程審查與曝光，以建立公眾對執政者的信任。二是信息披露制度。通過對重大事件信息的及時披露，賦予國民監督政府行為的權利，進而發揮國民參政的主觀能動性。三是信息網絡平臺建設。建立多元化的行業信息平臺和信息網絡，擴大公眾獲取信息的渠道和可靠性，從而利于政府部門與公眾之間的信息交流與共享。

（三）系統化的信息公開內容

在信息公開內容方面，各國均呈現出系統化與專業化的特點。例如，美國的《情報自由法》就以強化民主政治和防止行政腐敗為主要目的。確立了政府文件公開是原則，不公開是例外；一切公民具有得到政府文件的同等權利；政府拒絕公開負舉證責任；法院具有重新審理的權力等原則。《陽光下的政府法》規定合議制行政機關的會議必須公開，公眾可以列席會議并取得會議的信息。《咨詢委員會法》則規定聯邦行政機關的咨詢委員會的組織、監督、文件和會議的公開，形成對政府信息公開制度的有效補充［2］17－18。而日本的《情報公開法》則主要包括：立法目的及定義、公開請求權人的界定、不公開的情報和限制公開的情報、情報公開法上的第三人、情報公開審查會的組成與職能、情報公開的有關程序及行政訴訟的管轄等規定。

（四）成熟化的信息公開預警機制

發達國家十分重視信息公開的預警功能，為此建立了較為完備的信息公開預警機制，其表現就是引入風險分析手法。風險分析是指在承認風險存在的客觀性與必然性的基礎上，對事故發生的潛在風險進行評估，并通過科學的管理方法將風險降到最低的可能或者降到人們能夠接受的范圍，而這一系列過程中重要的一環就是風險交流，也就是信息公開與共享［3］。如日本在食品安全領域就引入了風險分析手法，加大對風險信息公開的深度與力度，不僅在國家層面設立了300多個食品安全信息接待窗口，接受民眾的信息舉報與信息交流，還在全民中培訓食品安全監督員，負責宣傳食品安全信息。另外，其還通過國際會議與權威網站促進風險信息全球共享。目前，風險交流已經成為國際社會認可和采用的管理方法，并呈現出法律化與體系化的發展趨勢。

四、我國政府信息公開制度之改革思路與建議

（一）完善信息公開法律體系

首先，明確公民知情權的憲法地位。憲法是保障公民權利的根本大法，而從上述國外先進經驗來看，大多數國家在憲法中都明確規定了知情權的憲法地位。因此，我國也應著手將知情權寫入憲法之中，從而將其確認為公民的一項基本權利，為今后制定有關知情權的部門法律和法規提供權利來源。同時，我國還應對在法律、法規制定中違反保障公民知情權基本精神的法律條文以及在法律實踐中侵犯公民知情權的行為進行司法審查，從而保障公民知情權在法律層面上的不受侵犯。

其次，確立政府信息公開的法律理念。法律理念是指導法律制度設計和運行的理論基礎，是各個政府職能部門及其人員在執法中必須遵循的最高價值準則。因此，我國在制定政府信息公開的法律法規中，也應明確政府信息公開的基本理念，即公民知情權至上理念與政府服務理念。此基本理念的確立，不僅使以往的以政府職權為出發點的舊理念轉變為以保障公民知情權為出發點的新理念，而且將打破“以政府權力為中心”的舊觀念，進而轉向“以服務百姓為核心”的新思維。

再次，盡早出臺《政府信息公開法》及其配套法律法規。《中華人民共和國政府信息公開條例》是國務院出臺的行政法規，其效力不可能覆蓋所有的行政行為，因此，我國應盡快制定《政府信息公開法》，以明確信息公開的基本理念與原則以及主客體、各政府部門的職權與責任、信息公開的限制、信息公開的程序以及法律救濟等內容。同時，為了盡快實現對信息公開全領域的覆蓋，我國還應加強相關配套法律法規的制定與實施。例如，修改《保密法》、制定電子信息公開以及隱私權保障方面的法律法規。

（二）健全信息公開網絡體系

首先，提供立體式網絡信息公開服務。在信息獲取途徑上增強政府網站服務的查詢功能、溝通功能、辦公功能等，向公眾提供立體式網絡信息服務。同時，政府網絡還應提供清晰的導航窗口、信息舉報與反饋信箱，增強網絡的溝通功能。并應以部門為單位，逐項編制信息公開目錄，方便公眾快捷迅速地完成信息的網上查詢，從而最大程度滿足公眾對政府信息的需求。

其次，搭建多元化網絡信息公開平臺。在信息公開載體上避免一味地依賴政府門戶網站，應充分利用各種公開手段以及第三方網絡搭建多元化信息平臺。例如，通過新浪微博、騰訊微博等SNS網站和即時性交流網站開辟政府信息發布的新渠道。2013年2月12日網絡爆出的“翁某某夫婦三亞旅游悲慘遭遇事件”中，三亞市市委宣傳部與三亞市公安局就通過政府網絡公開、微博回復等多種信息公開手段回應了當事人編改視頻以及編造警察打游客謊言的事實真相，既達到信息傳播的良好效果，又保障了公民知情權，體現了政府權力的正確運行。

（三）完善信息公開相關配套制度

首先，完善信息公開問責制度。目前，我國政府信息公開問責制度尚未得到全面、有效的實施，仍然存在問責意識淡漠、問責機構缺失、問責主體單一、問責客體權責不清等問題［4］。而要扭轉現狀就要從以下幾方面入手改革：一是提升政府責任意識與公眾問責意識。政府要實現從“官本位”到“民本位”的思想轉變，主動提高信息公開的責任意識。二是強化異體問責機制。擴大問責主體，將人大、新聞媒體、社會公眾等納入異體問責的范圍，形成問責主體的多元化，最大程度維護公民知情權、參與權、表達權與監督權的實現。

其次，健全信息公開救濟制度。救濟制度不僅是政府信息公開制度實施的保障，也是政府信息公開法律體系中不可或缺的一部分。從法理上講，政府信息公開的救濟途徑有兩種，一是行政救濟，二是司法救濟。但是，目前我國政府信息公開只有行政救濟的法律依據（《政府信息公開條例》第33條），而作為司法救濟法律依據的《行政復議法》和《行政訴訟法》中均沒有明確規定行政相對人可以因為信息公開被拒絕而有權提起復議或訴訟。因此，我國盡早修改并完善《行政復議法》和《行政訴訟法》，并借鑒國外先進經驗，設置行政救濟前置制度，以保證我國法律體系的效力統一。

再次，完善信息公開賠償制度。在政府信息公開中，直接損失的發生往往也伴隨著間接損失的出現，其不僅表現在由于不及時公開信息給行政相對人造成的財產損害中，而且更多地表現在主體能力和資格損害中。如果此時只賠償直接損失而置間接損失于不顧，顯然無法實現對受害人損失的全面賠償。因此，我國應考慮完善政府信息公開賠償中的間接損失問題，并從法理上明確間接損失的性質以及未來利益獲取可能性的判斷標準。

［1］崔卓蘭，趙靜波.我國食品安全監管法律制度之改革與完善［J］.吉林大學社會科學學報，2012（4）：105.

［2］皮純協，劉杰.知情權與情報公開制度［J］.山西大學學報：哲學社會科學版，2000（3）.

［3］劉暢.風險社會下我國食品安全規制的困境與完善對策［J］.東北師大學報：哲學社會科學版，2012（4）：22.

［4］王協舟，范琳琳.我國政府信息公共獲取行政問責的問題及對策［J］.圖書情報工作，2011（10）：126.