中國文化保稅區的發展路徑

劉吉發，馬孝勇

(長安大學 政治與行政學院，陜西 西安 710064)

自2011年11月中國首個文化保稅區——“上海外高橋國家對外文化貿易基地”成立以來，各地“先試先行”的實踐探索也順次推進。目前，文化保稅區作為文化經濟化的新范式，尚處于地方政府各自為陣的試水階段。筆者通過對中國保稅區轉型發展實踐的梳理比較，必將在宏觀的頂端設計和微觀的實踐運營等方面為文化保稅區建設提供有益借鑒。

一、文化保稅區的行業背景

中國文化保稅區產生于保稅區轉型的行業背景之下，兩者一脈相承的“母子”關系，使其具有發展上的共性，這也決定了文化保稅區的發展離不開保稅區轉型這一行業背景。中國保稅區在二十多年的發展中經歷了新建與初步發展—快速發展與功能成熟—戰略調整與體制轉型3個發展階段，形成了貿易型、綜合型、加工出口型和物流型等多種范式，基本實現了“改善我國投資的軟環境,特別是利用海關保稅的獨特條件,最大限度地利用國外資金、技術,發展外向型經濟,使保稅區真正成為開放型經濟的新的增長點,帶動區域經濟發展”[1]的目標。但隨著世界經濟一體化趨勢加強[2]，國際貿易方式和生產組織方式都產生了巨大的變革，保稅區的外部產業生態急劇變化，加之在二十多年的實踐發展中，保稅區發展也存在著貿易限制很多[3]、管理體制低效率、發展后勁不足[4]、產業布局低端化等“內患”，與外部環境的變化一起把保稅區推向了貿易自由化的轉型之路，構成了中國文化保稅區發展的行業背景。在此期間，保稅區將逐漸實現四大轉變，以實現從類自由貿易區向自由貿易區的質變。

第一，數量規模將從地方自主向全國統籌轉變。保稅區成立之初，地方政府出于地方經濟的擴張[5]考慮，希望通過保稅區獲得比特區還要特別的政策，以產生政策的漏斗效益，帶動區域經濟的發展，一時間保稅區成為地方發展的香餑餑，致使保稅區飽和程度均達到了80%以上,過度飽和的狀態不僅不利于現在發展,更不利于轉型的成功[6]，而且絕大多數保稅區都依東部海港而建，形成了保稅區“東多西少”的非均衡現象。同時，在保稅區的綜合管理上，既沒有國家層面的法律依據，也沒有全國統一的管理機制，形成了國內各保稅區單獨發展、“散沙化”管理的發展狀態。因此在保稅區的轉型過程中，必須要實現國家層面的宏觀統籌：一是要出臺與保稅區相關的法律制度，為保稅區的建立、運行提供法律依據，以法律形式保證體制調整的順利進行[2]；二是對全國保稅區的數量進行宏觀統籌，中央緊收保稅區建立的行政審批權，暫時放緩新保稅區的審批速度，將重點放在現有保稅區的功能轉型上；三是統籌保稅區的地域分布，嚴控東部地區保稅區的建立，鼓勵中、西部地區依靠內陸港、內河港、航空港等地利之便，借西部開發、中部崛起之利，建立保稅區，以逐漸改變保稅區地域分布上的“東傾”現象。

第二，功能定位將從一元發展向多輪驅動轉變。保稅區成立初期，主要通過國際貿易，滿足國際市場的外需來實現發展，對國內市場需求較少。然而，近年來在國際金融危機的影響下，國際需求銳減，保稅區的出口拉動效應明顯減弱，迫使其調整發展戰略，“從以外需驅動為主轉為‘內外需雙驅動’。充分發揮‘保稅倉儲展示’功能和‘保稅滯后納稅’的政策優勢，加快發展進口貿易和內需型產業，增強自身經濟發展穩定性”[7]。同時，保稅區在過去的發展中以貨物貿易為主，而當前的服務貿易已占全球貿易總額的約20%，成為國際貿易新的增長極，單一依靠貨物貿易的發展模式使保稅區的發展難以為繼，因此保稅區要實現從貨物貿易為主，向貨物貿易、服務貿易并重轉變[8]，在做實貨物貿易的基礎上，著力推進金融服務、商貿服務、航運服務、文化服務、專業服務和社會服務等。

第三，發展空間將從封閉內斂向開放聯動轉變。中國的保稅區基本上都依海港而建，形成“前港后區”的布局，但“港區分離”的設區原則，使保稅區不能形成一個對內地封閉、對境外開放的區域,保稅區功能的發揮不能以港口功能作為依托[9]，而且增加了保稅區與港口之間的協調難度，減少了貨物流通的便利程度。實現轉型中的港區聯動和港區一體化是現實所趨，也是自由貿易港區的雛形，“港區聯動”就是要實現保稅區功能與港口功能的有機結合，推進港口與保稅區的功能聯動、信息聯動和營運聯動，形成港口與保稅區的良性互動[10]，最大程度地簡化港口與保稅區之間的手續，實現港口和保稅區之間的一站式服務，打造港區貨物流通的綠色通道。此外，中國保稅區都采取“單打獨斗”的發展方式，各保稅區之間基本沒有橫向合作，更談不上功能聯動，而在全國保稅區體系基本形成的今天，這種獨立式的發展不僅會形成資源浪費，而且在一定程度上會形成地方經濟的保護主義，削弱保稅區對周邊區域的輻射作用。

第四，產業結構將從低端分布向高端布局轉變。中國保稅區雖已具備較成熟的國際貿易、出口加工和倉儲物流的功能定位，但其核心業務依然局限于實物貿易和產品加工，高新技術產業和服務業則被邊緣化，這種低端化的業務結構已難以適應經濟現代化的進程，進行產業升級和功能轉型已是弦上之箭。一是要把保稅區的政策區位優勢與發展現代服務業結合起來[11],利用保稅區在國際貿易、現代物流、出口加工等方面的優勢和經驗，大力發展金融貿易服務、中介服務、文化傳媒等現代服務業；二是著力打造高新技術產業引領示范區，不僅要利用國際高端產業資源，培育一批產業技術領先、市場成長快速、綜合效應顯著的新興高科技產業，打造具有開放特色的高新技術產業孵化基地[7],還要利用現代高新科技提升傳統加工貿易的產業技術，使老產業煥發新活力，同時利用現代網絡技術和虛擬交易平臺技術，開展中遠期電子合約交易，與保稅區已有的現貨交易一起構成專業的保稅交易市場；三是提升保稅區物流功能，依托保稅區政策和區位等優勢，在傳統倉儲業務的基礎上開展貨代船代、第四方物流服務等業務，挖掘保稅區的口岸功能，將其打造成國際物流功能區。

二、文化保稅區的發展特征

文化保稅區就是將保稅區享有的免證、免稅、保稅政策[12]擴展到文化領域，并根據文化產品的存儲、展示、交易、創意、設計、生產等特點，運用保稅區的特殊政策，進行政策資源整合和制度創新，形成適應文化產品生產規律、促進文化對外貿易發展的專門保稅形態。這實際上是文化貿易綜合保稅區，一方面，它集保稅港區、保稅加工區、保稅物流區、保稅出口區等功能為一體，基本涵蓋了文化加工、貿易、物流、倉儲、展覽展示等業務類型的綜合性保稅園區；另一方面，文化保稅區是在文化貿易的環節中產生的，沒有文化貿易，文化保稅區就無從談起。自2011年以來，上海外高橋國家對外文化貿易基地、北京國際文化貿易服務中心、北京大山子文化保稅中心和陜西國際文化貿易基地相繼成立，開啟了文化保稅區的實踐先河，成為中國文化“走出去”和深化對外開放下的特色化產物。綜合比較，中國文化保稅區的建立具有如下共性。

第一，集中分布下的快速發展。由于中國東中西部地區在經濟基礎、交通條件等方面的差異，致使文化保稅區呈現出空間分布上“東多西少”的非均衡化，在已建立的四大文化保稅區中，僅陜西國際文化貿易基地位于經濟欠發達的西部地區，其余3個均處于東部發達地區，這與中國保稅區的地域布局相類似，而且這種非均衡的程度將隨著國內文化保稅區數量的增加而不斷加劇。同時，在文化經濟成為區域發展的制高點和經濟增長新引擎的時代背景下，各地將文化保稅區作為提升區域文化軟實力的突破口和助推器，紛紛籌劃、建立文化保稅區，短短的兩年時間里，中國先后有4個大型文化保稅區成立，且都采取邊建設邊運營的方式。

第二，“園中園”模式下的地方主導。為了充分利用中國保稅區已有發展成果，減少文化保稅區建立的障礙和成本，上海外高橋國家對外文化貿易基地、北京國際文化貿易服務中心和陜西國際文化貿易基地都采取“園中園”的形式建立，即在成熟的保稅園區中建立文化保稅功能區，以充分利用保稅區完備的基礎設施、物流網絡、管理機制等，實現文化保稅區的“輕松”起步。同時，由于文化保稅區的發展在國家層面既缺少宏觀的統籌規劃，也缺少法律制度上的頂端設計和管理機構上的全國統一，致使文化保稅區的規劃發展出現了地方化傾向，已有的文化保稅區大都由地方政府機構單獨或與企業聯合建設，在發展上大都采取“單打獨斗”的形式發展，在管理上大都采取自主管理，從建立到運營管理、發展規劃都呈現出地方主導、獨立分散的態勢。

第三，行政化管理下的功能趨同。由于大部分文化保稅區都由地方政府(或其派出機構)以“園中園”的方式建立，故在管理模式上也與保稅區行政式的管理方式相類似，即在保稅區管委會的行政管理主導下，駐區機構進行各專項事務管理，保稅區開發或管理公司對基礎設施和日常經營進行管理的多主體管理模式，其中保稅區管委會起主導地位，是多元管理主體中的主體。同時，在保稅區功能綜合化的改革趨向下，四大文化保稅區均將自身定位為文化綜合保稅區，基本都涵蓋了文化加工、文化倉儲、文化展覽展示、文化貿易等主流功能板塊，并逐步強化其在文化原創、文化創意、文化科技、文化企業集聚等方面的發展。

經過兩年多的建設探索和營運實踐，中國文化保稅區在文化振興和文化貿易上的引領作用和示范效應逐步凸顯，在稅費減免、產業集聚、對外出口等方面的效益不斷顯現。文化保稅區不僅通過關稅、增值稅、消費稅免除、所得稅減免、出口退稅等稅費優惠措施，有力地撬動了文化貿易的發展，還吸引大批國內外優秀文化企業入駐保稅園區，形成文化產業集聚發展的規模效益，拓展了文化的產業化鏈條，特別是，依托國內文化企業、品牌的整合和國際市場的組團營銷和整體推介，逐步形成“中國文化‘走出去’的集團軍”[13]，將有力地推動中國文化走出國門。但通過文化保稅區的發展特征，我們也不難發現其從產生到發展都存在諸多弊端，主要表現為地域分布上的非均衡化，即集中分布在東部發達地區，中西部地區文化保稅區的發展數量和速度都相對滯后；發展管理上的零散化，即當下文化保稅區的發展依舊是地方政府主導，既缺乏各保稅區之間必要的協同發展，沒有整體上的宏觀管理；港區協同上的缺乏，即港口對文化保稅區發展的助推作用沒有很好展現，港口與保稅區之間的流通手續不夠簡便，兩者的發展缺乏必要的協同互動；發展動力上的政策依賴，即文化保稅區在發展上對優惠政策存在較大依賴，依靠政策優勢而獲取發展優勢，市場驅動作用在其發展中表現不明顯；功能定位上的雷同，即各文化保稅區在發展規劃和功能板塊劃分上都基本相似，既沒有突出自身的特色，也沒有發揮當地的優勢，創新性不夠。

三、文化保稅區的發展路徑

第一，全國布局的統籌發展。由于缺少國家層面的統籌，保稅區在發展之初呈現出發展分散、地域失衡、法制缺失和管理低效等問題。文化保稅區的發展應該吸取保稅區發展的前車之鑒，做好4個方面的統籌：一是統籌地域分布，由于中國東、中、西部地區經濟、文化、交通等方面的發展差異，文化保稅區必然會出現“東熱西冷”的局面，因此要統籌文化保稅區的國內布局，適度冷卻東部地區建立文化保稅區的熱情，而在政策、稅收、財政扶持等方面給予中西部地區更大優惠，以鼓勵中西部有條件的省份探索和建立文化保稅區；二是統籌發展速度，近年來，無論是國家層面還是地區層面均紛紛提出了文化振興的口號，而文化保稅區作為繁榮文化經濟的助推器，必將在未來幾年迎來建設的高潮，形成遍地開花的局面，這既不適于“先試先行”的發展模式，也容易引起發展上的盲目和混亂，因此中央要完善文化保稅區審批的流程，抓緊文化保稅區設立的審批權限，嚴控文化保稅區的建設速度；三是統籌法律建設，無論是文化保稅區的建立還是運行、改革都需要法律的規范，在發展文化保稅區時要一改保稅區發展無法可依的尷尬，出臺國家層面的文化保稅區建設與管理的法規、制度，如出臺《文化保稅區管理暫行辦法》等，使文化保稅區的發展有法可依，有規可循；四是統籌運營管理，保稅區的發展以地方政府為主導，所以在管理機制上也是“五花八門”，效率不高，文化保稅區的管理要全國統籌，可以建立文化保稅區管理監督機構，專門負責全國文化保稅區設立、運營管理，并借鑒保稅區“一線放開、二線管住、區內自由”的管理范式，統一各文化保稅區的管理模式，并在此基礎上進行管理體制上的去行政化和貿易程序上的高便捷性。

第二，多元驅動的綜合發展。保稅區在發展之中形成了重外需、輕內需，重產品交易、輕服務貿易，重政策驅動、輕市場推動的發展格局，導致后續發展的動力不足，被邊緣化趨勢日益明顯。因此在文化保稅區的發展中一定要做好3個結合：一是內需與外需相結合，文化保稅區設立的初衷之一就是依靠國外市場、做大國際文化貿易，因此要使外需成為文化保稅區發展的重要拉動，但僅僅依靠國際市場會增加文化保稅區的發展風險，丟失巨大的國內市場，且國內文化需求不斷擴大，市場前景廣闊，因此文化保稅區在政策制定、產業布局、功能劃分上都要立足國內國外兩個市場，針對國內外的不同實情，提供不同的產品和服務供給；二是產品交易與服務貿易相結合，傳統的產品交易是保稅區貿易的主要內容，但由于服務貿易的迅速崛起和文化本身的人文屬性與社會屬性，都把無形的文化服務貿易納入保稅范圍，文化保稅區的發展應將做大文化產品貿易與做強文化服務貿易相結合，堅持產品貿易和服務貿易“兩條腿走路”，尤其是要做好文化娛樂服務和精神文化產品的提供；三是政策推動和市場驅動相結合，保稅區本來就是“文化特區”，依靠政策優勢而獲取競爭優勢，這樣往往使保稅區的發展產生對政策依賴的慣性，而弱化市場的驅動作用，難以實現持續發展，文化保稅區在發展中要堅持以市場驅動為主、政策推動為輔的發展思路，即在必要的政策優惠基礎上，在其管理、發展中按市場規則運行，并建立文化保稅區考核淘汰制度，通過競爭實現持續發展。

第三，區域聯動的協同發展。“港區聯動”和“區區協作”是保稅區轉型發展的關鍵內容和重要舉措，也是對自由貿易區發展的經驗借鑒。文化保稅區在發展之初就要做好區域聯動的協同發展。一是以港興區，以區帶港，毗鄰港口建區，是中國文化保稅區發展的現實趨勢，在已建立的4個文化保稅區中，3個就位于港口(航空港、內陸港、海港)，具備“前港后區”和“港區聯動”的區位基礎，實現“港區聯動”就要做到三位一體：規劃一體化，在保稅區和港口的中長期規劃中要實現兩者的統籌規劃，將文化保稅區與部分集裝箱碼頭地理相聯接，便利港區之間的貨物流通；管理一體化，將港口的部分作業區域或碼頭劃入文化保稅區，或者港口與保稅區下屬的公司相互參股聯營，繼續實行統一的港務管理[14]；物流服務一體化，文化保稅區的保稅物流與港口進出口物流在很大程度上存在功能的重疊，建立港區之間一站式的物流體系，最大程度實現港區貨物流通的便捷化；二是以區促區，共贏發展，從中國保稅區大都是“單打獨斗”的經營模式來看，保稅區相互之間基本沒有橫向上的業務合作，文化保稅區的發展在全國統籌的前提下，要強化省內外文化保稅區之間的業務合作，尤其要增強文化保稅區之間在保稅物流上的協作，最終建立全國覆蓋的文化保稅物流網，實現文化保稅區之間在倉儲、物流、展覽展示等方面的靈活合作。

第四，產業升級的創新發展。產業定位不僅關系到保稅區的業務類型，而且也關系到保稅區未來發展的潛能。在產業融合的時代趨勢下，文化發展越來越強調特色化、創意化和科技化，文化保稅區在產業和功能定位上都應與文化發展的產業趨向相契合。一是特色立區，“特色是立區之本”[15]，已建立的文化保稅區基本上都涵蓋了文化貿易、文化加工、文化展覽展示、文化倉儲這四大業務，但其特色不明顯，文化保稅區應在做好基本業務的基礎上，根據當地文化產業的發展強項、資源稟賦優勢和地區發展戰略，培育文化保稅區的特色產業，實現“一區一特色”的發展；二是創新強區，創意是文化產業的核心原動力，建議在文化保稅園中設立文化創意區，形成文化創意企業的產業集聚，同時打造文化創意交易平臺，提供國內外文化創意的保稅交易服務，同時鼓勵文化原創，在文化保稅區內建立文化創意研究中心，通過吸引文化創意人才、利用文化原創平臺，不斷提升保稅區的文化原創能力；三是科技興區，增強文化與科技的融合，通過文化保稅區與國內外高新技術企業、省內外高新技術開發區的戰略合作，將現代高新科學技術不斷融入文化創意、文化倉儲、文化加工、文化展覽展示、文化貿易甚至是文化保稅區的運營管理之中，同時，通過政策和稅費優惠，吸引文化科技企業入駐園區，不斷完善文化科技產業鏈，實現以科技興文化、以文化促科技的互動發展。

四、結 語

在世界經濟全球化、文化經濟一體化的宏觀背景下，文化保稅區作為中國應對國際經濟競爭和西方文化輸出的實踐舉措，肩負著助推文化產業發展，實現中華文化“走出去”的時代使命。然而，作為文化發展試驗田的文化保稅區，目前仍處于初步探索階段，任重而道遠。對文化保稅區母體——保稅區向自由貿易區轉型的既定趨勢分析，將為文化保稅區這一個性主體在頂端設計、中層規劃和實踐運行等方面提供有益借鑒，實現文化保稅區的精彩起步。

[1] 仇燕蘋，宣昌勇.國外自由貿易區的發展對我國保稅區轉型的啟示[J].云南財貿學院學報：社會科學版,2007(22):25-27.

[2] 周娜,楊明華.談我國從保稅區向自由貿易區的轉型問題[J].當代經濟,2007(2):90-91.

[3] 將肅.中國保稅區轉型[J].中國經貿,2004(9):65-67.

[4] 張世坤.保稅區向自由貿易區轉型的模式研究[D].大連：大連理工大學，2004.

[5] 孫秀君，保稅區轉型已是時不我待[N].證券日報,2006-03-26(C01).

[6] 夏勃,周澤萱.我國保稅區轉型為自由貿易區的模式分析：以深圳福田保稅區為案例[J].中國市場,2011(18):204-205.

[7] 郁偉年.保稅區轉型發展探索[J].寧波經濟:三江論壇,2009(8):6-8.

[8] 許魯光.從上海自貿區成立看深圳保稅區轉型升級[J].南方論叢,2013(12):50-54.

[9] 楊明華.我國保稅區向自由貿易區轉型研究[J].學海,2008(19):201-204.

[10] 祝晶.對我國保稅區向自由貿易區轉型的研究[J].經濟研究導刊,2013(9):272-273.

[11] 胡海波.關于加快保稅區轉型升級的初步設想[J].上海海關高等專科學校學報，2006(8)：25-31.

[12] 李一冰.解讀我國首個空港保稅區[J].中國稅務，2009(11)：31-32.

[13] 孫麗萍,許曉青.促中國文化“走出去”的“試驗田”[N].新華每日電訊，2013-04-13(7).

[14] 趙韜.我國保稅區轉型管理體制與績效評價分析[J].中國證券期貨，2011(19):58-59.

[15] 范志剛，楊新華.我國保稅區轉型途徑與模式探索[J].特區經濟,2004(22):21-24.