農村治理中的協商與票選價值

錢海婷

(西安財經學院，陜西 西安 710100)

農村治理是以農村為依托、以農民為對象，通過采取一系列措施和手段促進農村經濟發展、實現農村和諧穩定的過程。隨著近幾年黨和國家在農村實施的惠民政策逐步落實到位，特別是取消農業稅和促進社會主義新農村建設政策的推行，農村經濟得以快速發展、政治格局得以優化、民俗文化得以弘揚，整體風貌發生了巨大變化，但也暴露出干群溝通不暢、村官賄選、鄉鎮改革難度大、體制運行不善等問題，需要充分利用協商與票選的價值內涵，轉變思路、規范機制、改革體制，才能實現農村治理目標。

一、農村治理過程中的困境分析

治理是描述管理形式的概念，是指調理或整治，以區別于過去的管理和統治，如今的治理已變得越來越擴散，并逐漸滲透到各領域和環境中[1]。隨著中國農村改革的推進，農村經濟結構、組織構成、價值觀念日益多元化，農村利益關系和基層矛盾日趨復雜。在社會主義新農村建設過程中，基層農村組織結構漸趨合理，但治理過程還存在水平低、層次淺、體制僵化等問題，影響了農村社會的穩定，具體來看，中國農村治理主要存在以下困境。

(一)主體多元帶來治理職責不清

治理主體是參與農村治理的機構和組織，主要由農村基層政府組織、農村志愿服務組織、大學生村官群體等重要力量構成，這些組織機構以各種不同的方式參與農村治理，但基本形成了以基層政府為主導、志愿服務組織為中介、大學生村官為補充的治理格局，基層政府由農村鄉鎮政府和村兩委(農村黨支部委員會和村委會)構成，農村志愿服務組織通過政策咨詢、三下鄉活動為農村提供醫療救助、科普宣傳、文化教育及政策解讀等為村民提供便利服務項目，大學生村官則為農村發展注入新的活力，成為農村治理的新主體。從運行情況來看，基層政府特別是兩委之間有時存在矛盾，村黨支部書記強調自身的領導權，而村委會主任強調自身民意代表性，他們各自為政、互相爭權；志愿服務組織活躍于農村，也逐漸參與農村各項建設工作；大學生村官與農村治理滲透融合，不斷發揮作用，這種多元化的治理主體也帶來權力界定和職責不清的問題[2]。

(二)體制僵化造成治理難度加大

治理體制是農村社會治理的規范體系，農村事務需要根據條件、環境、方向、目標和農民需求等作出靈活的調整和轉變，以適應農村發展和改革的需要。過去，中國農村治理主要由鄉鎮政權具體實施、組織和管理，而鄉鎮以下則采取村民自治的方式。這種體制延續多年并一直作為中國農村治理的主要形式。這種僵化的治理體制影響著農村治理的程度和水平，其主要問題是：鄉鎮政府權力日益膨脹、村民自治受控于鄉鎮政府的治理，且在利益發生糾紛和矛盾時，鄉鎮與基層村民之間往往由于利益分配不均而激化關系，易造成更大的沖突。這種農村獲利和維護安定的雙重角色以及村民自治和受控上級的尷尬局面，很難實現治理的均衡發展，導致鄉鎮體制改革缺乏目標，村民自治存在體制障礙的困難[3]。

(三)觀念滯后引發治理方式陳舊

中國封建君主專制集權歷史悠久，民主法制經驗不足，受“穩”、“貴”、“和”等傳統價值觀精髓的影響，農村治理還存在思維定勢、觀念滯后、創新性較差等問題，間接造成農民因循守舊、盲目順從、目光短淺、配合力度不夠等問題[4]。由于傳統觀念的制約，基層政府組織對于遠期和近期利益、局部和整體關系的把握以及治理環節中的村務管轄權范圍、農民權益保障、農村治理自主權發揮、改革及規劃方向、民主政治建設等缺乏深刻認識，往往對上級指令言聽計從，缺乏靈活性與創新性，自主運行缺乏后勁。在具體的村務事務實踐中，上下等級嚴密的行政體系也在傳統體制影響下發揮作用，基層政府組織習慣于按照上級指示、政策開展工作，緊密圍繞上級部門的精神實施具體的村務管理。而農民在傳統價值觀念影響下習慣于被動接受基層政府組織的管理，為避免沖突和矛盾損害自身利益，而將自己的需求寄托于基層政府組織，農村治理方式略顯陳舊。

(四)環境不善導致治理渠道過窄

農村社會結構的改變和新農村建設方針和政策的出臺，使過去單一的治理環節顯得越來越窄。農村環境包括自然環境和社會環境兩個方面：自然環境方面，主要是農業安全發展的變化，隨著農村經濟發展速度加快，在實現農村繁榮的同時，也造成了畜禽養殖、農藥化肥、生活垃圾及工業廢物的污染，農村土地、水道、林區等都受到不同程度的影響；社會環境方面，主要是經濟轉型迫使大量農村剩余勞動力外出打工，出現更多的留守婦女、留守兒童和空巢老人，成為農村人口格局的典型特點，農村社會資源也被重新分配。農村治理環境的變化給基層政府組織帶來嚴峻挑戰，他們既要適應農村環境變化帶來的一系列調整，也要改變農村環境中的不良傾向，而環境不善帶來的負面影響使農村治理工作的重心轉向基層政府組織，最終由村干部落實，這種環境的變化就是各項村級事務逐漸轉向農村政治穩定的過程，也使治理渠道變得日益狹窄。

(五)方向模糊致使治理動力不足

農村治理涉及政治、經濟、文化和社會等內容，既要實現農村的和諧穩定、政治安定，又要拉動農村經濟的發展和繁榮、文化教育事業的全面振興，還要促進農村養老、就業、合作醫療的長效發展。農村治理也包含基層政府組織的改革、農民需求的滿足和農村自治水平的提高等內容，因此既要改革現有基層政府組織結構，又要出臺適合農民需要的法律措施。可以說，農村治理是一個覆蓋龐大內容的動態過程，眾多內容交織在一起構成農村治理的方向，不同時期的治理重點會不斷調整，這樣農村治理就變得錯綜復雜：農民對治理水平和方式是否考慮了自身實際需求、是否滿足自身的發展加以衡量，決定是否采取支持和配合的態度；而基層政府組織在治理過程中，還存在決策監督不到位、民主管理實施不力、走過場現象嚴重、對治理方向認識不清等弊端，且村務工作人員任期短、人事變動頻繁，使村務工作人員工作缺乏連續性，造成治理動力日漸不足。

二、農村治理中的協商與票選價值內涵

協商和票選是農村治理民主化建設的重要表現形式，也是農村民主治理的實施方式，二者在農村治理規范化建設中發揮著重要的作用。

(一)協商民主價值的內涵

協商民主治理也稱慎議或直接民主治理。自1980年美國政治學教授約瑟夫首次提出協商民主概念以來，西方學者圍繞協商民主開展了一系列的深入研究，推動了協商民主理論的發展，協商也逐漸成為科學的對話模式，逐漸被應用于各個領域。

美國學者羅爾斯認為“秩序良好的憲政民主應該被理解成協商民主”，哈貝馬斯強調協商民主是在言語相互理解基礎上構建公民充分自由的良性氛圍，吉登斯把協商民主概括為“在政治舞臺上取得政策一致或試圖取得政策一致的途徑”，博曼則強調，要發揮公民能力實現政治對等，中國學者陳振明強調，協商民主要符合多元、合法、程序、公開、參與、平等、責任、理性八大特征。不論學者們如何定論，協商民主即是公民交流過程中集合多方意見和觀點，實現公民公共探討的過程，最終形成可被多數人接受的行動方案[5]。

農村事務日益復雜多變，相關利益主體已呈現多元化態勢，農民主體地位不斷凸顯，其參與農村事務的積極性普遍高漲，基層政府組織及其部門必須在強調自身權力和責任的基礎上采取可行性對策，最大限度地滿足農民需求和愿望，還要實現權力的規范運行、辦事的公開合法、保障的平等一致，體現農民的公共利益及其平等參與。可以說，協商就是通過探討交流，消除分歧，讓更多觀點和意見在不斷沖擊和修正中達到統一，使農村基層政府與農民在真誠溝通和協商基礎上實現合法性目標的統一。

(二)票選民主價值的內涵

票選民主治理也稱代議或間接民主治理，這種治理方式是建立在經濟利益的基礎上，通過制定公平的秩序和規則，由全體公民投票直接參與具體領域的事務。熊彼特等學者在對西方國家民主實施情況進行分析和研究后，認為票選民主是一種政治決定或制度安排，這一過程是公民票選后通過權力均衡實現的。

現代票選民主治理是讓公民通過直接投票方式參與和決定公共事務的發展方向，當然這樣的投票過程中存在悖論和小集團問題，且需要耗費較多的人力、物力和財力，因此在多數國家，票選民主治理都通過代議形式來表現，形成了多數代表、比例代表和混合代表3種不同的票選形式。美國政治學會會長阿倫特強調全體公民共同投票能夠準確反映民意，是民主社會不可或缺的重要形式，強化了公民對政府行為的監控和制衡，這樣，公民會積極參與選舉過程，選出為自己服務的代表，在實現公正民主的目標原則下保障公民的切身利益[6]。

農村事務全面發展并積極治理的過程中產生了家庭聯產承包責任制、鄉鎮企業模式和村民自治方式三大創舉，均滲透著票選民主治理的內容，受票選代議制影響，村民可以參與村務工作投票和村務管理人員的選舉考察，發揮票選民主的實質意義，使治理方向朝著符合農民需求的方向過渡。票選過程既體現了農民的主體地位，滿足了農民參與農村事務管理的需求，又實現了農民對基層政府組織權力運行的監督，保障了農村治理的合理有序。當然，票選環節要保證公開平等，避免賄選和利益偏向造成的治理扭曲，從而保證農村的和諧穩定。

三、協商價值框架對農村治理的規范

協商價值框架要求農村治理主體共同商議、平等交流，做到集思廣益、消除分歧、達成共識，保證協商主體的廣泛和過程的公開。在這一規則要求下，農民積極參與農村事務，在多元化治理主體的共同努力下追求農村治理結果的一致性。

(一)實現農村協商治理主體的平等參與

農村協商治理主體是農村發展和建設的重要力量，各主體以不同形式發揮其在農村治理中的作用，共同推動農村社會的和諧穩定，因此，要最大限度地擴大農村協商治理主體。在農村基層政府組織的帶動下，將農村志愿服務組織、大學生村官和農民個體都納入協商框架中，構建上級行政機關與基層政府組織、政府與中介服務機構、農村兩委與大學生村官、組織機構與農民群體、農民之間的覆蓋面廣泛的協商主體，調動農村協商治理主體的活力，使其在平等參與農村事務中反映情況、提出建議、合作監督、參與決策。只有協商治理主體范圍擴大并保證參與農村事務的地位平等，才能抑制基層政府權力的膨脹，有效監督基層政府組織行為的運作方向，推動農村治理的民主化。

(二)豐富農村協商治理的內容

隨著新農村建設的深入推進和農村社會結構的變化，農村協商治理主體范圍擴大，需求也呈現多樣化趨勢，農村協商治理并不是簡單的政治協商，而是由豐富內容構成的治理體系，以適應農村發展的實際需要，在公平民主、求同存異的原則下，將農村協商治理落實到經濟、政治、文化、科教、生活等諸多領域，以維護農村社會政治穩定和推動農村各項事業發展為目標，由各治理主體協商交流，擬定各領域發展的政策并具體貫徹實施，不僅要注意社會領域和農村事務的常規治理，還要注意自然環境的治理、矛盾風險的治理，豐富農村協商治理內容，才能最大程度地滿足農村利益主體的多元訴求，有效實現農村協商治理的目標。

(三)促進農村協商治理機制的制度化

農村協商治理應形成常態化和程序化機制，避免黨政協商和農民協商治理的隨意性和不確定性。常態化和程序化機制對農村協商治理具有重要影響，需要在協商過程中設定步驟和順序安排的原則和標準，包括協商的發起、組織、內容、調整和結果反饋等環節，保證協商治理的有序推進，可以說，協商治理機制健全，農村治理才能更加民主，協商過程也更趨于一致，協商結果更具有操作性。在凸顯多元化主體平等參與的基礎上，盡快合理分配農村黨政參政和人民協商職能，使農村協商治理按照制度化程序進行，盡量保證農村協商治理有章可循，實現協商的實效，真正發揮農村協商治理的公信力和權威性，推動農民基層民主建設[7]。

(四)做好農村協商治理的配套工作

實現農村協商治理的目標，除了擴大治理主體范圍、豐富治理內容、形成治理制度外，還要做好相關配套工作，保證農村協商治理的順利實施。一是成立協商治理協調性機構，保證其在協商治理過程中公平客觀，并發揮其在農村治理中的積極作用。二是實現農村協商治理過程的公開透明，農村不同層面的治理主體圍繞不同內容實施治理，利用報紙、網絡媒體等多種途徑及時發布農村治理的結果。三是保障農村協商治理經費及時到位，基層政府組織要撥付一定資金，為農村協商治理提供必要的經費支持，保證各主體能夠順利開展工作。四是強化民主監督機制，避免協商治理中的利益偏向、權力異化與濫用以及協商受阻等現象，充分利用民主監督的制約力量，實現農村協商民主機制的相互配合。

四、票選價值程序對農村治理的保障

票選價值程序要求農村治理主體通過投票或表決形式表達意愿，通過選舉、立法以及議事程序體現“少數服從多數”的原則，實現議事主體的參政需求。在這一過程中，農民需要通過自由投票選舉代表，以競爭性的定期票選爭取農村治理的權利。

(一)創新農村干部的選舉機制

農村基層政府組織是農村治理的核心力量，其干部素質和作風對農村治理效果有直接影響，在改變任命制和民主選舉機制的同時創新農村干部選舉機制，就要擴大票選范圍，在保持黨員和無黨派人士占有一定比例的基礎上，納入一定數量的農民代表，并根據農村發展情況適當調整委員會構成，讓更多有意表達需求的成員成為農村治理委員，增加農民列席會議的機會，使農村兩委會議成為開放、有序的交流場所。在無記名投票中，要多考慮農村兩委候選人素質、道德、性格、能力等因素，由多部門人員客觀綜合衡量后選舉任用。改變農村選舉走過場、暗箱操作、選舉混亂、團伙勾結、“近親繁殖”等現象，保證選舉程序合法公正，以矛盾、風險的解決和政績為導向對任命的干部進行定期或不定期的考核監督，最終做出評定后確定領導集體。具體的選舉可以采取村民直選、推薦選舉、三輪兩票或者農民與黨員雙向投票等形式，在緩解農村票選矛盾和賄選之風的基礎上確立透明化的選舉標準，讓參選干群了解票選各個環節，真正選出適合農村實際情況和農民需求的干部[8]。

(二)賦予基層票選人員自主權

不論采用哪種票選形式，票選的最終結果是要滿足農民需求，推動農村各項事務的發展，在農村票選中，基層票選人員更了解農村情況，其利益訴求和意愿更有利于實現農村治理效率，明確農村治理方向，從長遠發展來看有利于打破農村現有的科層壓力，實現票選主體之間的職責劃分，鞏固農村基層政府組織的治理基礎。為此，在拓寬票選渠道為紐帶的前提下，賦予基層票選人員較大的自主權：一是開通電話熱線、構建網絡信息發布和溝通平臺、推行基層信訪綠色通道等，讓更多基層票選人員及時、方便、快捷地參與投票、反映問題。二是在明確工作內容與要求的基礎上，創建信息處理聯動機制，通過電視、網絡、電話等形式及時反饋信息，在規定時限內本著對基層票選人員負責的原則，讓其監督和追蹤基層政府組織票選的處理過程。三是盡快落實相關的法律法規，依據《農村土地承包法》、《村民委員會組織法》、《村民自治條例》等法律精神，再結合具體的村務實際，制定具體的方針政策，鞏固基層人員的票選權利。四是實行公平的票選方式，農村基層工作紛繁復雜，基層領導班子的組成成分和工作效率顯得至關重要，要從公平民主的角度實施積極的票選方式，減少票選環節，使更多有能力、符合票選要求的優秀人才有機會通過票選程序參與農村治理。

(三)實現票選與協商機制的互補

票選價值要使村務決策符合大多數農民需要，為廣大農民提供制度性渠道，就要保證票選環節的真實有效，將有效的票選機制納入協商框架，票選要以協商為保障，協商要通過票選程序來實現，從而激發廣大農民利益訴求表達的需要。為了使農村協商治理更加規范，就要通過票選程序將農村治理權力交給農民，體現村民在選票面前人人平等的原則，在農村實現合理、公正的票選，也要保證各治理主體在地位、信息資源、治理范圍與方向等方面平等協商、相互包容和交流，創造民主和諧的協商環境，確保參與農村治理的主體既有協商能力，又能為票選的有序進行提供保障。農村治理的權力組織由農民投票選舉產生，而具體的協商由村級黨組織領導下的各主體公平交流，二者都是農村治理的重要基礎，必須根據農村建設的實際促進票選和協商機制的融合，體現協商中開展票選活動以及票選中實現有效協商的目標，讓更多農民參與協商和票選，實現農村票選和協商內容的銜接，從而集中多方面意見，協調不同群體的利益，保證農村治理沿著正確的方向運行。

五、結 語

隨著新農村建設的推進和農民自治水平的提高，農村治理應打破原有的舊體制，更新治理體系和方式，以滿足農村需求和推動農村事務發展為目標落實協商治理框架和票選治理程序，才能在創新農村基層政府組織的同時推動農村治理的有效發展。

[1] 歐文·休斯.公共管理導論[M].彭和平，周明德，金竹青，等，譯.2版.北京：中國人民大學出版社，2001.

[2] 崔曉芳.農村治理主體多元化的現實困境與實現路徑[J].山西農業大學學報：社會科學版，2012，11(9)：882-884.

[3] 于建嶸.農村治理的問題與對策[J].中國政法大學學報，2008(4)：106-110.

[4] 朱穎原.論中國傳統價值觀的當代意義[J].山東社會科學，2012(11)：20-24.

[5] 陳剩勇.協商民主理論與中國[J].浙江社會科學，2005(1)：28-32.

[6] 郭秋永.當代三大民主理論[M].臺北：聯經出版社，2001.

[7] 鄭慧.中國的協商民主[J].社會科學研究，2012(1)：44-48.

[8] 張繼蘭.人民政協的內在困境及其解決：基于協商民主規范條件的視角[J].云南行政學院學報，2013(5)：70-73.