京津冀協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策
——基于區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的視角

◎ 寇大偉

京津冀協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策
——基于區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的視角

◎ 寇大偉

京津冀協(xié)同發(fā)展是我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分，京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃早在2004年就已經(jīng)啟動(dòng)，2007年已正式上報(bào)國(guó)務(wù)院，但遲遲沒(méi)有批復(fù)的消息。京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃推進(jìn)不力有眾多原因，其中市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不成熟、政治因素介入過(guò)多、合作的制度供給不足、合作的制度實(shí)施不力等是幾個(gè)主要原因。那么，接下來(lái)就要從發(fā)揮市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制、保障制度供給充足、保障制度實(shí)施到位等幾個(gè)方面做出努力。

京津冀 區(qū)域協(xié)同發(fā)展 區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

京津冀協(xié)同發(fā)展是我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分，早在上世紀(jì)80年代，當(dāng)時(shí)國(guó)家計(jì)委就提出過(guò)包括北京、天津、唐山、廊坊等在內(nèi)的“首都圈”或“京津唐”地區(qū)的協(xié)作與發(fā)展規(guī)劃；直到2004年京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃正式啟動(dòng)，2007年已正式上報(bào)國(guó)務(wù)院，但遲遲沒(méi)有批復(fù)的消息。作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“第三極”，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展應(yīng)該提上日程并切實(shí)實(shí)施。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀

（一）京津冀都市圈的形成與發(fā)展

早在1986年，河北省委、省政府在廊坊召開的環(huán)京津經(jīng)濟(jì)協(xié)作座談會(huì)上提出了“依托京津、服務(wù)京津、共同發(fā)展”的思想。1993年以來(lái)，冀京、冀津分別進(jìn)行了高層次互訪以后，就全面開展經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，合作得到全面發(fā)展。[1]2004年以來(lái)，京津冀省市領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人溝通更加頻繁，特別是發(fā)展改革委員會(huì)等職能部門間的對(duì)話進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，達(dá)成了一些合作共識(shí)，如尊重市場(chǎng)的力量、建立京津冀省市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度、啟動(dòng)京津冀區(qū)域規(guī)劃等。2004年2月12日，國(guó)家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司召開京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)，最后達(dá)成加強(qiáng)區(qū)域合作的“廊坊共識(shí)”。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)于2004年11月正式啟動(dòng)京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃的編制工作，2007年3月，《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》正式上報(bào)國(guó)務(wù)院。此次規(guī)劃中，京津冀都市圈地跨北京、天津兩個(gè)直轄市和河北省的石家莊、保定、唐山、秦皇島、廊坊、滄州、張家口、承德8個(gè)地級(jí)市。[2]但是到目前為止依然沒(méi)有關(guān)于《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》被批復(fù)的消息。

2014年3月發(fā)布的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)中三次提到了“京津冀城市群”[3]，可見(jiàn)京津冀城市群的發(fā)展?jié)摿κ蔷薮蟮模瑫r(shí)也表明京津冀城市群發(fā)展的必要性和緊迫性。目前京津冀地區(qū)在鐵路公路的客運(yùn)貨運(yùn)交通方面已經(jīng)有了很大的突破。

北京市在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開第二次全體會(huì)議上，圍繞首都發(fā)展和管理工作以及京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展中的重大問(wèn)題，設(shè)立包括區(qū)域協(xié)同發(fā)展、大氣污染治理等專項(xiàng)小組。[4]

（二）京津冀都市圈的協(xié)調(diào)機(jī)制

京津冀協(xié)同發(fā)展論壇是由河北省社科聯(lián)發(fā)起、北京市和天津市社科聯(lián)共同支持的大型論壇，也是京、津、冀三地社會(huì)科學(xué)工作者進(jìn)行學(xué)術(shù)交流的重要平臺(tái)。從2006年舉辦第一屆論壇以來(lái)，連續(xù)三年舉行過(guò)三屆。分別圍繞京津冀制造業(yè)協(xié)同發(fā)展、京津冀產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作、京津冀資源整合與協(xié)調(diào)，以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、建立協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制方面，展開了理論研討和學(xué)術(shù)交流。與會(huì)專家建議以高層會(huì)晤、合作開展座談會(huì)、城市協(xié)調(diào)會(huì)制度等多種形式，加快推進(jìn)地方政府間合作機(jī)制的建立，積極推進(jìn)業(yè)界、學(xué)界合作機(jī)制的建立，加速推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。2014年重啟京津冀協(xié)同發(fā)展論壇，主題為“京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的展望與思考”。

2008年2月,在天津召開京津冀發(fā)改委區(qū)域工作聯(lián)席會(huì),共同簽署了《北京市天津市河北省發(fā)改委建立“促進(jìn)京津冀都市圈發(fā)展協(xié)調(diào)溝通機(jī)制”的意見(jiàn)》。確立了建立聯(lián)席會(huì)和聯(lián)絡(luò)員制度，建立發(fā)改委區(qū)域工作信息發(fā)布制度等等。

2011年首屆京津冀區(qū)域合作高端會(huì)議在河北廊坊舉行。國(guó)家發(fā)改委和京津冀三地的領(lǐng)導(dǎo)、專家，與來(lái)自美國(guó)、韓國(guó)、新加坡等地的專家就首都經(jīng)濟(jì)圈和京津冀一體化進(jìn)行了深入的交流和探討。共同探討“作為最活躍的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的首都，如何帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，“河北在首都經(jīng)濟(jì)圈的定位及發(fā)展機(jī)遇”等相關(guān)議題。

2011年5月在環(huán)渤海區(qū)域合作市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)第十五次會(huì)議上，達(dá)成了加強(qiáng)環(huán)渤海區(qū)域合作的“天津共識(shí)”,“天津共識(shí)”的第一條便指向京津冀：“懇請(qǐng)國(guó)家盡快出臺(tái)京津冀都市圈規(guī)劃，著手制定環(huán)渤海地區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)區(qū)域全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。” 從環(huán)渤海四十余座城市的共識(shí)中可以看出，京津冀都市圈規(guī)劃的出臺(tái)是制定環(huán)渤海地區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的前置條件。[5]

2013年底，“2013京津冀首都發(fā)展高層論壇”在京召開，論壇以問(wèn)題為導(dǎo)向，對(duì)京津冀城市群建設(shè)中的一些重點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行深入了探討，力求為京津冀區(qū)域空間優(yōu)化、協(xié)同發(fā)展、提升質(zhì)量，提供新思維與新路徑。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展存在的問(wèn)題

與長(zhǎng)三角和珠三角相比，京津冀都市圈的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一直相對(duì)比較落后，究其原因是存在以下一些問(wèn)題：

（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不成熟

長(zhǎng)三角是我國(guó)外資、民資的聚集地，近年來(lái)資本對(duì)產(chǎn)業(yè)和空間的整合力度非常大，企業(yè)在長(zhǎng)三角地區(qū)城市間的投訴門檻逐漸降低，政府通過(guò)審批手續(xù)簡(jiǎn)化、同等對(duì)待等方式促進(jìn)資本流動(dòng)速度和規(guī)模擴(kuò)大，從而使長(zhǎng)三角迅速變?yōu)槲覈?guó)資本的密集地。由此可以看出長(zhǎng)三角地方政府合作是市場(chǎng)內(nèi)驅(qū)力所推動(dòng)的，在最初還沒(méi)有以法律名義將其確定的時(shí)候是一種非正式的制度，這種非正式的制度是一種內(nèi)生性的，制度中的各個(gè)主體都有其內(nèi)部動(dòng)力來(lái)推動(dòng)這種制度變遷。因此，長(zhǎng)三角地方政府之間的合作之所以相對(duì)成功是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展的作用，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用有兩種效果，一種是促成競(jìng)爭(zhēng)，但是在促成競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)也有一種使資源合理配置的傾向。

私企數(shù)量少，制約市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。京津冀城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平有待提高，其中國(guó)有資本占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，私企規(guī)模較小、數(shù)量少,北京、天津、河北三省市的私企占全國(guó)私企的百分比分別為4.27%、2.25%和3.18%，合計(jì)9.70%；上海、江蘇和浙江分別是5.70%、13.81%、10.34%，合計(jì)29.85%；廣東省私企占全國(guó)私企的百分比為10.25%。[6]通過(guò)對(duì)比可以看出，相比長(zhǎng)三角和珠三角，尤其是長(zhǎng)三角來(lái)說(shuō)，京津冀的私企發(fā)展相對(duì)緩慢和薄弱。這種客觀現(xiàn)實(shí)決定了企業(yè)活力不足，輻射能力受到嚴(yán)重影響，而且政府對(duì)企業(yè)的行政干預(yù)多，使企業(yè)跨地區(qū)生產(chǎn)要素流動(dòng)受到制約，市場(chǎng)配置資源的作用不能得到充分發(fā)揮。京津冀城市群的經(jīng)濟(jì)總量比較大，但反映區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的人均地區(qū)生產(chǎn)總值遠(yuǎn)低于長(zhǎng)三角和珠三角。北京對(duì)于周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)輻射作用比較小，其更主要的是政治與文化的輻射作用。與長(zhǎng)三角、珠三角不同，北京不是通過(guò)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)或者人才的輻射，而是主要通過(guò)消費(fèi)來(lái)對(duì)周圍地區(qū)形成輻射的。[7]

京津冀地區(qū)核心城市對(duì)區(qū)域發(fā)展的帶動(dòng)作用不明顯。京津冀兩大核心城市并存，低等級(jí)城鎮(zhèn)數(shù)量過(guò)多，中等城市偏少。北京市作為我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，其在技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、人才等方面的城市輻射功能上不顯著；天津作為北方經(jīng)濟(jì)中心以及濱海新區(qū)作為國(guó)家級(jí)新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，在一定時(shí)期內(nèi)極化作用正在增強(qiáng)，故其輻射作用也不明顯；河北8市等次中心城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，與京津兩市的發(fā)展水平存在一定差距，接受核心經(jīng)濟(jì)輻射能力有限，使城市群邊緣地區(qū)很難分享中心城市的發(fā)展成果。

（二）政治因素介入過(guò)多

京津冀發(fā)展很久以來(lái)一直不是很和諧，在地位上北京既是政治中心、文化中心、又是經(jīng)濟(jì)中心，天津作為重要的工業(yè)中心有其優(yōu)勢(shì)之處，京津兩市的城市集聚特征非常明顯，而形成鮮明對(duì)比的是其輻射功能卻非常薄弱。打破行政壁壘，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展是京津冀發(fā)展的重中之重。

京津冀城市群的發(fā)展在眾多城市圈的發(fā)展中是一個(gè)特例，其中一個(gè)主要原因是北京的政治中心地位。北京作為政治中心，有其特殊的威懾力。這也決定了京津冀在發(fā)展的過(guò)程中更多的是依賴行政命令，而不是依靠市場(chǎng)的作用和社會(huì)的力量。長(zhǎng)期以來(lái)，京津兩市從自身的利益、基礎(chǔ)以及發(fā)展階段出發(fā)，都曾提出過(guò)比較明確的功能及發(fā)展定位。以至于造成了北京與天津以及其他城市之間形成畸形競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同大于互補(bǔ)，產(chǎn)業(yè)集群度低，缺乏合理的分工與協(xié)作。河北環(huán)繞京津四周形成了“環(huán)首都貧困帶”，這一帶負(fù)有為首都保護(hù)水源和生態(tài)的特殊使命，當(dāng)然“貧困帶”自身有很大部分的責(zé)任，但這其中的政治因素是不可否認(rèn)的。

“長(zhǎng)三角”中江蘇與浙江能夠與上海很好地合作是因?yàn)槿咴诤献髦姓娴目梢宰龅絻?yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互通有無(wú)、各得其所；“珠三角”的城市存在于一個(gè)省之內(nèi)，協(xié)調(diào)起來(lái)更方便些；而京津冀卻不同，其涉及三個(gè)地區(qū)，在行政層級(jí)上很難形成一個(gè)核心，而且三個(gè)地區(qū)，尤其是河北與天津、河北與北京之間無(wú)論在政治上還是經(jīng)濟(jì)上差距都比較大，需要三方的不斷博弈，合作的形成相對(duì)于長(zhǎng)三角與珠三角來(lái)說(shuō)更艱難些。

長(zhǎng)江三角洲作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快、經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模最大的首位經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局是在分工協(xié)作的基礎(chǔ)上推進(jìn)整體區(qū)域市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)成功實(shí)現(xiàn)從“行政板塊”向“經(jīng)濟(jì)板塊”的轉(zhuǎn)化。 這對(duì)局部行政區(qū)域而言，資源重新優(yōu)化配置可能有得有“失”，然而最終的結(jié)果是整體利益與局部利益的共贏。[8]與長(zhǎng)三角和珠三角相比，京津冀地區(qū)的政治屬性相對(duì)明顯。長(zhǎng)期以來(lái)“京津冀”地區(qū)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的封閉性以及合作的效果不明顯，對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成造成障礙。

（三）合作的制度供給不足

京津冀協(xié)同發(fā)展目前沒(méi)有權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。泛珠三角建立官方定期的會(huì)晤溝通的平臺(tái)，即行政省長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度。每年舉辦一次，加強(qiáng)官方之間的溝通，商討區(qū)域性合作重大事宜以及區(qū)域問(wèn)題的協(xié)調(diào)，并且各省市在發(fā)展改革委員會(huì)屬下設(shè)立區(qū)域合作辦公室，專職負(fù)責(zé)區(qū)域合作事務(wù)。雖然泛珠三角的行政省長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度還尚不是權(quán)威性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，只是一個(gè)松散的聯(lián)席會(huì)議，但在促成合作方面起到了非常重要的作用。從政府職能的角度出發(fā)，政府應(yīng)該提供協(xié)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的職能；根據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義的理論，有區(qū)域協(xié)調(diào)的職能就要設(shè)立與之相對(duì)應(yīng)的政府管理機(jī)構(gòu)，京津冀的區(qū)域協(xié)調(diào)應(yīng)該設(shè)立這種有權(quán)威性的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

京津冀協(xié)同發(fā)展各種形式的協(xié)調(diào)對(duì)話機(jī)制還不完善。長(zhǎng)三角區(qū)域合作對(duì)話機(jī)制相對(duì)比較成熟，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，長(zhǎng)三角官方活動(dòng)往來(lái)日益頻繁，先后設(shè)立國(guó)務(wù)院上海經(jīng)濟(jì)規(guī)劃辦公室、長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、兩省一市省市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度、滬蘇浙經(jīng)濟(jì)發(fā)展座談會(huì)等，通過(guò)政府領(lǐng)導(dǎo)之間的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)省市之間的交通、生態(tài)、工業(yè)、旅游等領(lǐng)域合作。而且簽訂各種專業(yè)和層次的區(qū)域合作框架協(xié)議，具體涵蓋長(zhǎng)三角高速交通網(wǎng)、旅游共同市場(chǎng)、資本投資、教育合作、人才開發(fā)等，通過(guò)“合作協(xié)議”、“共同宣言”等方式約束地方保護(hù)行為，并邀請(qǐng)媒體進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)多邊協(xié)議有效地付諸實(shí)踐。盡管京津冀高層領(lǐng)導(dǎo)也進(jìn)行了一些努力，如雙邊互訪和多邊協(xié)商， 但在區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等戰(zhàn)略性合作問(wèn)題上尚未達(dá)成共識(shí)，未能在尋求有關(guān)各方利益結(jié)合點(diǎn)及合作切入點(diǎn)上取得重大突破。在京津兩市的城市輻射帶動(dòng)作用沒(méi)有充分發(fā)揮的前提下，河北應(yīng)該積極主動(dòng)爭(zhēng)取各方面合作而不是被動(dòng)迎合，目前河北與京津的合作除了在水資源、土地資源等生態(tài)屏障上較多以外，產(chǎn)業(yè)上的分工并不多。

京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展目前還沒(méi)有完善的信息發(fā)布網(wǎng)站。長(zhǎng)三角和珠三角目前都已經(jīng)有了專業(yè)化的區(qū)域合作信息網(wǎng)站，長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)[9]、新華網(wǎng)長(zhǎng)三角頻道[10]、泛珠三角合作信息網(wǎng)[11]等，及時(shí)更新區(qū)域內(nèi)的相關(guān)信息。雖然京津冀也有了幾個(gè)信息網(wǎng)站，但是都做得很不成熟，信息很少或者根本沒(méi)有相關(guān)信息。

（四）合作的制度實(shí)施不力

京津冀地區(qū)具有“多中心、弱區(qū)域”和“中心雙核”兩個(gè)典型特征：區(qū)域中的特大城市發(fā)展相對(duì)獨(dú)立，兩大核心城市對(duì)周邊地區(qū)的輻射和帶動(dòng)不足，導(dǎo)致區(qū)域空間呈現(xiàn)顯著的“碎片”式點(diǎn)狀聚集，區(qū)域整體實(shí)力較長(zhǎng)三角、珠三角明顯偏弱。[12]另外區(qū)域內(nèi)各方?jīng)]有從整體角度尋找各自的比較優(yōu)勢(shì)，錯(cuò)位發(fā)展，而是不顧資源等條件限制，追求“大而全”。核心城市和各衛(wèi)星城找不準(zhǔn)自己的產(chǎn)業(yè)定位，嚴(yán)重制約了京津冀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展。同時(shí)造成了重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、效率低下等種種后果。這樣即使制定了區(qū)域協(xié)調(diào)的相關(guān)政策，在實(shí)施的時(shí)候也會(huì)大打折扣，力量分散的結(jié)果就是勁兒很難往一處使。

一方面，京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制做得不到位，沒(méi)有具有權(quán)威性的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，缺少區(qū)域協(xié)調(diào)的相關(guān)政策的制定；另一方面，即使有相關(guān)政策，在實(shí)施的環(huán)節(jié)也不能得到保障，究其原因在于我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)政策都是采取自上而下的方式進(jìn)行貫徹落實(shí)，缺少必要的實(shí)施反饋程序，因此在付諸實(shí)踐的過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)政策失效或者政策空白等現(xiàn)象。也就是說(shuō)區(qū)域協(xié)調(diào)政策從制定到實(shí)施過(guò)程中沒(méi)有經(jīng)過(guò)一套科學(xué)論證過(guò)程，也時(shí)常按部就班地下放給地方落實(shí)，但是一到地方，很容易產(chǎn)生政策取向歪曲、政策利益地方化以及政策分散化等，致使很多協(xié)調(diào)政策有名無(wú)實(shí)，沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。[13]而且京津冀地區(qū)在區(qū)域政策與協(xié)調(diào)機(jī)制之后的實(shí)施階段沒(méi)有相應(yīng)的保障措施，如對(duì)不履行相應(yīng)規(guī)定的一方或幾方給予懲罰措施等。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展的對(duì)策措施

在分析了京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展存在的一系列問(wèn)題后，應(yīng)該找到解決的對(duì)策措施，使京津冀協(xié)同發(fā)展找到關(guān)鍵的突破點(diǎn)。

（一）發(fā)揮市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制

要想使京津冀真正協(xié)同發(fā)展，應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)的激勵(lì)作用，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源的優(yōu)化配置中的積極作用，京津冀應(yīng)由“京津”兩個(gè)獨(dú)立的中心走向多城市多中心互動(dòng)的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域的真正協(xié)同發(fā)展。只有這樣才能克服“地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、優(yōu)惠政策攀比”等一系列弊端，實(shí)現(xiàn)資源在區(qū)域內(nèi)的優(yōu)化配置。

發(fā)揮市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制，可以創(chuàng)造多種合作形式，如“異地開發(fā)模式”或“飛地模式”就是一個(gè)很好的明證。“飛地經(jīng)濟(jì)”指的是“兩個(gè)互相獨(dú)立的，經(jīng)濟(jì)有一定落差的行政地區(qū)打破原有行政區(qū)劃限制，通過(guò)跨空間的行政管理和經(jīng)濟(jì)開發(fā)，實(shí)行兩地資源互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式”。[14]其在拓展工業(yè)用地空間、實(shí)現(xiàn)兩地要素最優(yōu)配置、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集約發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及節(jié)約投資成本等方面都有非常突出的表現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作的一種有效形式。蘇州工業(yè)園區(qū)于1994年2月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，同年5月實(shí)施啟動(dòng)。經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展，其在規(guī)劃、管理、體制、自主創(chuàng)新等方面形成了獨(dú)特的“園區(qū)經(jīng)驗(yàn)”。自2006年開始，其開啟了“飛地模式”，園區(qū)經(jīng)驗(yàn)實(shí)施走出去戰(zhàn)略，與其他地區(qū)合作，實(shí)現(xiàn)共贏。園區(qū)經(jīng)驗(yàn)首次“軟件”整體“打包”輸出到宿遷，蘇宿工業(yè)園成為跨區(qū)域合作的樣本；蘇通科技產(chǎn)業(yè)園成為園區(qū)域外商業(yè)性合作的陣地；蘇滁現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園是園區(qū)“城市整體開發(fā)運(yùn)營(yíng)”的嘗試；新疆霍爾果斯口岸項(xiàng)目則樹立了東西區(qū)域“手拉手”的典范；蘇相合作區(qū)又是跨區(qū)聯(lián)姻合作的新探索。[15]

（二）保障制度供給充足

政府必須在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用，制定專門的機(jī)構(gòu)、法令、法規(guī)和政策，保證各項(xiàng)規(guī)劃的制定與實(shí)施。之前京津冀各地方政府在制定區(qū)域規(guī)劃時(shí)都是從自身利益出發(fā)，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這樣就容易造成政策沖突，無(wú)法達(dá)到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。由此看來(lái)，為了打破行政壁壘、解決各地方政府各自為政、惡性競(jìng)爭(zhēng)等難題，建立一個(gè)較高層次的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)尤其重要。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中政府要起主導(dǎo)作用并不是說(shuō)政府要過(guò)多干預(yù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，只是在發(fā)展政府的社會(huì)管理、公共職能與區(qū)域協(xié)調(diào)職能中政府要發(fā)揮其應(yīng)有的作用，也就是說(shuō)為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供必要的政策依據(jù)和協(xié)調(diào)溝通的權(quán)威性平臺(tái)。

設(shè)置專門的辦公室，如京津冀協(xié)調(diào)辦公室或京津冀區(qū)域合作委員會(huì)，并賦予其實(shí)權(quán)地位，其地位將界于中央政府與京、津、冀省級(jí)政府之間，整合包括財(cái)政、科技、人才、信息、自然資源等區(qū)域資源。京津冀協(xié)調(diào)辦公室作為京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)的正式機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)京津冀的區(qū)域發(fā)展，是在存在跨界區(qū)域協(xié)調(diào)問(wèn)題并且存在授權(quán)和委托情況下行使協(xié)調(diào)職能的區(qū)域組織機(jī)構(gòu)。京津冀協(xié)調(diào)辦公室可以直接行使被賦予的管理職能，也可向跨界區(qū)域協(xié)調(diào)行為提出管理的策略建議。

京津冀協(xié)調(diào)辦公室或京津冀區(qū)域合作委員會(huì)的主要職能有：編制區(qū)域綜合開發(fā)規(guī)劃，為進(jìn)行包括自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等內(nèi)容的區(qū)域綜合開發(fā)提供綱領(lǐng)、目標(biāo)和實(shí)施舉措；負(fù)責(zé)區(qū)域綜合項(xiàng)目開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施，把相關(guān)項(xiàng)目明確委托給政府機(jī)構(gòu)、非政府機(jī)構(gòu)或私人企業(yè)予以完成；提供區(qū)域開發(fā)的部分資金保障；提供區(qū)域綜合開發(fā)的法律和制度保障；協(xié)調(diào)中央與地方、地方與地方政府間關(guān)系等等。另外要設(shè)置京津冀協(xié)調(diào)日常工作辦公室聯(lián)絡(luò)員制度。京津冀協(xié)調(diào)辦公室下要設(shè)置京津冀協(xié)調(diào)日常工作辦公室,執(zhí)行本區(qū)域協(xié)調(diào)的日常事務(wù),以保障把協(xié)調(diào)工作落到實(shí)處。

京津冀市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議。開展區(qū)域協(xié)調(diào)工作首先應(yīng)該做的是收集區(qū)域各地方政府所遇到的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題以及非政府組織提出的跨界發(fā)展所遇到的協(xié)調(diào)問(wèn)題，以及其他渠道收集的關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題。在這些收集渠道里面，地方政府協(xié)調(diào)是一個(gè)比較正式和更具有可操作化的渠道，在開展區(qū)域協(xié)調(diào)時(shí)應(yīng)首先做好這個(gè)方面。由此，京津冀的北京、天津兩市和河北的八個(gè)地級(jí)市市長(zhǎng)應(yīng)該舉辦市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，定期會(huì)晤，就需要協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大型基礎(chǔ)設(shè)施如機(jī)場(chǎng)、海港、區(qū)際高速公路等項(xiàng)目的建設(shè)以及環(huán)境污染的治理等問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)與商議，并達(dá)成有實(shí)際約束力和實(shí)際操作性的行政協(xié)議。

建立完善的信息網(wǎng)“京津冀協(xié)同發(fā)展網(wǎng)”。現(xiàn)有的關(guān)于京津冀協(xié)調(diào)與合作的信息網(wǎng)站都不完善，不能及時(shí)反映京津冀區(qū)域政府協(xié)調(diào)與合作的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面的信息內(nèi)容。應(yīng)建立一個(gè)實(shí)時(shí)有效的信息網(wǎng)，如“京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展網(wǎng)”，作為公布京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)狀況及協(xié)調(diào)成果的平臺(tái)。

（三）保障制度實(shí)施到位

建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)施的監(jiān)督制度。京津冀協(xié)調(diào)辦公室或京津冀區(qū)域合作委員會(huì)應(yīng)就各地方政府實(shí)施各項(xiàng)區(qū)域政策和規(guī)劃的情況制定相應(yīng)的指標(biāo)體系，進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，評(píng)出優(yōu)秀、良好、合格以及不合格各個(gè)等級(jí)，并把評(píng)估結(jié)果計(jì)入各地方政府績(jī)效考核與干部考核中。

建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)施的激勵(lì)制度。京津冀協(xié)調(diào)辦公室或京津冀區(qū)域合作委員會(huì)應(yīng)在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收政策、補(bǔ)償政策等方面都有嚴(yán)格規(guī)定，激勵(lì)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的落實(shí)。如設(shè)立專項(xiàng)基金項(xiàng)目，給予地方政府在區(qū)域協(xié)調(diào)中做出的貢獻(xiàn)以鼓勵(lì)。

建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的相關(guān)懲罰制度。實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)需要區(qū)域成員都按照區(qū)域權(quán)威機(jī)構(gòu)制定的政策和規(guī)劃去執(zhí)行，這是一個(gè)需要共同付出努力和共贏的過(guò)程，但是不排除有成員為了獲得更多利益或者為了眼前利益而破壞長(zhǎng)遠(yuǎn)和整體利益的情況，如出現(xiàn)這種情況違反相關(guān)規(guī)定的成員必須要受到相應(yīng)的懲罰，只有這樣才能給區(qū)域政策或規(guī)劃以權(quán)威性并能繼續(xù)貫徹和實(shí)施下去。懲罰的措施可以有很多種，如經(jīng)濟(jì)懲罰、強(qiáng)迫退出等等。

京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不是一蹴而就的，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的漫長(zhǎng)的過(guò)程，其間必定會(huì)遇到種種阻礙，但只要方向正確，不斷努力，定能實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)，在參與世界的競(jìng)爭(zhēng)中打造出名副其實(shí)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)第三極。

[1]張智新,張?jiān)评?京津冀及環(huán)渤海視域下的地方政府合作關(guān)系研究[J].中共寧波市委黨校學(xué)報(bào),2010(3)：33.

[2]付承偉.大都市經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作研究——以京津冀為例[M].東南大學(xué)出版社,2012：119.

[3]國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）［EB/OL］.http://politics.people.com.cn/GB/n/2014/0317/c1001-24649809.html

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[5]北京高層缺席：環(huán)渤海區(qū)域合作達(dá)成“天津共識(shí)”［EB/OL］.http://www.21cbh.com/HTML/2011-5-31/2MMDAwMDI0MTQ2Mw.html

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[10]新華網(wǎng)長(zhǎng)三角頻道［EB/OL］.http://csj.xinhuanet.com/

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The Status-quo,Problems and Countermeasures of Beijing-Tianjin-Hebei Synergistic Development： Based on the Perspective of Regional Coordination Mechanism

Kou Dawei

The synergistic development of Beijing-Tianjin-Hebei is an important component of China’s regional coordinated development.The regional planning of Beijing-Tianjin-Hebei metropolis circle has been launched as early as 2004,and it has been submitted to the State Council formally in 2007,but no replies has since been heard until now.There are many reasons for the inefficiency for the promotion of this project,including immature market economy,too much involvement of political factors,lack of cooperative institution supply and ineffective implementation of cooperative institution,and so on.The next step should be utilizing market incentive mechanism,ensuring enough institution supply and guaranteeing the implementation of institution,etc.

Beijing-Tianjin-Hebei region; synergistic development; regional coordination mechanism

文分類號(hào)】D630

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.03.009

寇大偉，南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院政治學(xué)系博士研究生，研究方向：區(qū)域政治學(xué)。

（責(zé)任編輯：盧小文）

2013年度國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（第一批）“區(qū)域政策創(chuàng)新與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究”（項(xiàng)目號(hào)：13&ZD017）。