財稅體制改革的關鍵在于優化財權的配置

●本刊評論員

財稅體制改革的關鍵在于優化財權的配置

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財政收支是國家治理、政府發揮其職能的經濟基礎，這使得財稅體制在國家政治經濟體制中具有十分重要的地位。國家主權和政權運轉、民生保障和公共品的供給、社會穩定、收入差距的調節、宏觀調控與市場經濟秩序的維護、國有資產和公共資源的效益、事關全局和長遠利益的環境保護和公共工程建設等，無不依賴良好的財稅制度支撐。因此，財稅體制改革不僅會影響整個經濟領域，還事關政權穩定和社會公正的實現。要以實現國家長治久安，達成政府與經濟主體之間為了更長遠的共同利益的契約，全面服務于經濟、政治、社會、文化、生態各領域改革為目標，深化財稅體制改革。

市場化改革以來，中國的財稅體制改革取得了很多突破，同時，必須看到現行財稅體制仍存在許多不足之處。審視財稅體制存在的一系列問題，其深層原因在于財政權力配置不夠合理、運行不夠規范，主要表現在下列四個方面：一是約束財權的預算管理和監督存在一定程度的缺位。財權理應有正當合法的來源，財權法定是第一要義，要通過符合程序正義的預算授權、預算編制和審議來保障財政預算實體的正當性。當前財政預算中存在立法部門介入深度不夠、公眾參與度不高、不夠透明、不利于監督等程序問題，也存在部門利益干擾、未能實現全口徑預算等實體性問題。二是財權配置有一定程度的碎片化、分割化色彩。政府收稅收費權不夠統一，設稅多有未經立法部門授權的情況，地方和部門自立規章收稅收費的現象也存在，社會保險基金、政府性基金和國有資本經營預算未能納入統籌管理，上級部門財權過大使得下級部門和地方政府常常“跑部錢進”，對土地財政的依賴、亂收亂罰、盲目舉債更顯財權配置不合理之流弊。三是財權與事權不匹配、不統一。中央與地方之間、省以下各級政府之間職責、事權界定不明晰，財權上收、事權下壓，目前，中央和地方共同承擔的教育、衛生、支農等多個事項的支出責任并未明確，而少數明確支出責任的事項，上下級政府又交叉安排支出；政府職能范圍不清，越位與缺位、爭權與卸責并存，各地一方面圍繞招商引資競相出臺優惠政策，并以大量財政資金補貼競爭性企業，另一方面對民生領域投入不足。四是用財權即財政支出權失范較嚴重。由于制衡機制欠缺，地方官員往往扭曲財政支出結構，偏好追求政績型和利益驅動型的建設支出和行政管理費支出，財政資金浪費嚴重。債務收支失之透明，使用隨意，效率低下。高額的轉移支付資金也相當程度存在管理不完善、分配不規范，造成資金自上而下層層結存、跑冒滴漏問題。

以上問題，從根本上講，是權力結構扭曲了資源配置結構，造成資源浪費，不利政府治理目標的實現。當前社會反響比較強烈的問題，如“跑部錢進”導致的尋租腐敗、土地財政導致的高房價和征地拆遷矛盾、亂收亂罰破壞經濟環境影響就業創業、盲目舉債導致債務風險都與財權配置有關。從治本出發，財稅體制改革成敗的關鍵還在于優化財權配置、規范財權運行。一要強化立法部門的責權，建立程序正義、廣泛參與和民主監督的財政預算管理體制；二要確認賦斂權不容侵犯的國家主權屬性，根治財權分割化之弊端；三要保證財權與事權的統一性，明確政府職責，抑制政府缺位與越位、爭權與卸責的沖動。四要在用財上建立有效的制衡機制，優化財政支出結構，提高財政績效。