深化分稅制改革必須改進預算管理制度

●王秀芝

深化分稅制改革必須改進預算管理制度

●王秀芝

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。”《決定》對深化財稅體制改革作出了全面部署，并提出了改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度等改革重點任務，這三項重點任務正是深化分稅制改革需要解決的三個基本問題。建立事權和支出責任相適應的制度是深化分稅制改革的基本前提，解決分錢、花錢問題，應做到“誰點菜、誰買單”；完善稅收制度是深化分稅制改革的財力保證，解決聚財、生財問題；改進預算管理制度是深化分稅制改革的運作橋梁，解決管錢、落實問題。本文僅就改進預算管理制度問題進行分析。

一、現行預算管理制度存在的問題

（一）預算編制中存在的問題

1、預算編制缺乏前瞻性。預算編制只是在既定的收支之間安排資金，缺乏科學的分析預測工作，未能將預算編制與經濟預測結合起來，并以經濟預測為基礎，通過經濟周期、產業結構的發展變化來確定預算收支總體水平的發展變化及收支結構的調整。從經濟管理上看，我國經濟預測能力有限，計劃部門和統計部門尚無力提供科學合理和正確的各項經濟預測數據作為編制部門預算的基本依據，部門預算編制的時間無法提前。

2、預算編制方法落后。長期以來預算編制方法主要是采用“基數法”，在上年度支出基數的基礎上加上一定的增長比例，就成為本年度支出的預算數額。這種方法的最大弊端就是保護各部門的既得利益，不管原來的決策是否錯誤，原來的分配是否公平，原來的支出結構、支出方向、支出比例是否合理，都難以進行適當的調整，如若調整勢必受到來自各方面的阻礙。長期如此，各部門、單位之間分配上的苦樂不均難以消除，一些支出項目呈現剛性增長居高不下，導致財政分配不能對有限資源進行合理配置，資金使用效益低下。目前部門預算的編制方法基本上仍采用“基數加因素法”，除少數項目外，從整體上并未采用“零基預算”、“績效預算”等先進預算編制方法。

3、預算定額體系和支出標準尚不完善，沒有形成涵蓋全部經常性支出的定額體系。現行的定額標準是在承認以前年度支出數的基礎上，根據歷年決算數推算而來，沒有科學合理的預算定額，零基預算就無法執行到位。現行的定額標準仍然具有“基數法”的痕跡。部門預算的重要基礎是科學、合理的定額體系。現行的定額不是根據單位的工作任務和財力的可能計算出來的，而是在承認部門和單位以前年度支出事實的基礎上，根據歷年的決算數據倒推出來的。這樣的定額，將傳統功能預算下的部門間苦樂不均的狀況給予延續，承認了以前不公平的部門間支出水平，無法真實反映部門、單位的職能大小和權責輕重。在定額測算方式上，基本上只是對過去幾年預算撥款的簡單平均，缺乏準確的基礎數據為依據，因而定額標準不盡科學合理。由于沒有科學合理的定額體系和相關的基本數據資料，目前實行的部門預算還不能完全擺脫傳統的“基數加增長”的編制方法，零基預算實施范圍受到很大的限制。現階段，受財力所限，公用經費定額標準較低，與實際支出水平有一定差距。

同時，也未能建立與基礎信息和財力相銜接的動態管理的公用經費定額體系。從部門預算的實踐看，關于預算定額的另一個重要問題就是定額的調整問題，即如何調整和調整的頻率，是根據財力狀況按“基數加增長”的方式調整，還是個別部門、個別項目微調，是定額相對穩定還是每年調整，這些問題不解決，都會對部門預算編制產生不利影響。

4、預算編制的法制化程度有待提高。現行的編制政府預算的基本法規是《中華人民共和國預算法》及其實施條例，涉及編制預算的也只是就預算的形式、主要內容及程序作出了原則性規定，但對預算支出的序列、財政預算在國家財政的主體地位和權限等沒有明確規定。與之相對應的情況是，一些部門（或領域）的法律，如《教育法》、《科技進步法》及國務院的有關行政規章，對相關的預算政策特別是財政支出的預算安排的有關規定較為明確。此外，除法律、法規授權制定之外，各級政府和部門都可隨意制定減收增支的各項政策規定，財政缺乏“一票否決”權威。這些問題的存在，使得各級財政部門在編制預算時顯得無所適從或顧此失彼，最終導致預算欠缺科學、合理性并有失公允，損及預算法案的權威性和約束力。

（二）預算執行中存在的問題

1、在部門預算的執行過程中，已經由人大審批的預算剛性不強、約束力不夠，預算執行出現法律空當。我國一直實行歷年制預算年度（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方預算草案要待3月份以后舉行的各級人代會審批（全國人代會一般在3月份召開，近幾年來地方人代會召開時間有前移至1—2月份召開的趨勢），致使預算年度的起始日先于人代會審批日，造成部門預算獲得批準并開始執行的時間遠遠滯后于預算的編制，這意味著一年中有四分之一的時間實際上沒有預算，或者說執行的是未經法定程序審批的部門預算，這就是我國政府預算先期執行的問題。這不僅沖擊了預算的正常進行,而且使部門預算的嚴肅性大打折扣。由于這段時間中各級預算執行沒有法律依據，出現“約束真空”，這就為隨意支出提供了機會，不但助長了各級、各部門“先斬后奏”的支出沖動，也極大地削弱了年度預算作為法律性文件的權威性和剛性。

2、預算頻繁追加和調整。部門預算執行中彈性太大，沒有形成“鐵預算”。預算經人大批準后即具有法律效應，必須嚴格執行。如在執行過程中確需調整，政府必須將預算的調整方案提請人大常委會審查批準。未經批準一律不得調整預算，嚴禁“先斬后奏”，特別要嚴格控制預算科目之間的資金調劑，防止隨意挪用和擠占資金，使人大批復的預算真正成為“鐵預算”。但是，長期以來，由于法律觀念淡薄、預算法約束弱化、監督不到位，年度預算作為法律性文件的權威性和剛性被大大削弱。預算調整隨意，沖擊了預算的嚴肅性，影響了預算約束力。幾億乃至數十億巨資可以僅僅根據一些政府官員的意志，領導的好惡，部門和單位的利益需要，隨意改變用途。在預算執行過程中，預算頻繁追加和調整，造成預算執行不規范。

3、預算執行中的政策制定與預算的分離。中央政策的制定與地方預算是分離的。由于地方政府缺乏完全的預算自主權，省級政府通常要執行中央的政策。在省級部門執行當年預算的過程中，中央政府（國務院和中央各部委）會制定新的政策并要求省級部門執行，而且在大多數情況下，這些中央政策會導致一些強制性支出，但中央并不為這些政策的實施提供相應的資金或只提供部分資金。省級部門為了執行這些政策就必須向財政部門申請新的預算。在某些情況下，省級部門還可能轉嫁一部分政策成本到縣、市一級政府。

（三）預算管理過程中缺乏預算管理的績效考核機制

部門預算特別是項目支出預算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤問效機制，在具體編制過程中，由于項目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分清輕重緩急排列次序。對于財政預算安排項目的實施過程及其完成結果進行績效考核盡管也是大勢所趨，但各級財政部門普遍缺乏項目預算管理的經驗，還未形成一套行之有效的管理方法，實際中存在各部門爭著上項目、多立項多要錢的現象，降低了財政資金的效益。

（四）預算透明度不高，預算監督乏力

財政部門提交人大審查的預算草案編制粗略，項目不細，預算報表所列科目級次太少，所列內容太粗，每個科目規模數額太大，透明度太低。由于預算草案比較粗略，作為編制依據的收支預計數或者快報數又不太準確，再加上預算審查專業性、技術性很強，而目前各級人大預算審查專業人員匱乏，人大代表對預算草案，很難予以實質性的審查和提出針對性的具體意見。

二、改進預算管理制度的建議

（一）改進預算編制，提高預算編制的準確性

1、改進年度預算控制方式。預算編制和審查的重點由現在的收支平衡狀態更多向支出預算和政策轉變。預算審批重點轉向支出政策，收入預算從約束性任務轉向預期性，意味著更多強調依法征稅，應收盡收，不收“過頭稅”。

2、建立跨年度預算平衡機制。一方面是建立跨年度彌補超預算赤字的機制，另一方面是建立中長期重大事項科學論證的機制；抓緊研究實行中期財政規劃管理，強化其對年度預算的約束性，增強財政政策的前瞻性和財政的可持續性。在預算編制程序上納入標準預算周期管理，解決預算編制時間不合理的問題。

所謂“標準預算周期”，是指將每一個預算管理周期從時間序列上劃分為三個標準階段：預算編制階段、預算執行與調整階段、決算階段。預算編制階段，從每年年初開始，在對上一年預算執行結果進行績效評價的基礎上，結合本年度預算執行情況，測算下一預算年度收支規模和增長速度，編制下一年度預算草案，期限為12個月；預算執行與調整階段從第二年年初開始，組織預算執行，分析預算執行情況，進行預算調整，期限12個月；決算階段從第三年年初開始，組織編制本級和匯總下一級決算草案，并對預算執行結果進行分析總結，作為編制下一年度預算的依據，期限為6個月。就每一個預算年度而言，不同預算管理周期的上述三個階段同時并存。從預算編制開始到決算完成，預算標準周期大約為30個月。

我國可以借鑒國外預算編制的經驗，實行標準周期預算管理。近期可以將預算編制的時間提前10個月。在具體運作上，首先，在每年年初開始進行下一年經濟形勢預測，并構建預算框架，提出預算總額及財政分配方案，期限3個月；其次，財政部圍繞預算總目標，通過“二上二下”匯總各部門預算草案，形成詳細的預算收支計劃，期限6個月；最后，預算審批，期限3個月，年底各級預算批復完畢，下年初開始執行。這樣就延長了預算編審時間，同時可以避免出現預算先期執行的問題。為了體現國家財政政策及產業政策的連續性，嘗試編制3至5年的滾動預算。

3、廣泛采用科學的預算編制方法。在收入預算編制方面,運用“標準收入測算法”，即根據歷史資料分析測算各項收入與相關經濟變量之間的比例，作為測算該項收入的參考標準，同時根據下年度可能發生的某些因素進行調整，制定收入預算。在支出預算編制中全面推行零基預算，對適用的支出項目實行績效預算；按預算年度所有因素和事項的輕重緩急、績效大小重新測算。

4、改革預算編制內容，完善綜合財政管理，實現全口徑預算管理。按照編制部門預算的要求，編制綜合財政預算，將各部門及所屬單位預算內外資金納入政府綜合財政預算管理。進一步深化非稅收入“收支兩條線”的管理，不斷提高預算編制的完整性。

（二）改進預算執行，提高預算管理的規范性

1、調整預算年度起訖時間，消除預算執行的真空期。解決預算先期執行的根本點在于調整預算年度與人大審批的時間，可以有三種辦法：第一，預算年度不變，調整人大召開的時間。但人大會議議題并非僅審議財政預算，還有其他重要議題，這些工作涉及國計民生方方面面，人大召開時間一動則百動，影響面較大；第二，預算年度和人大召開時間均不變，提前編制，提前審批，雖然兩方面都能照顧到，但預算編制時間太早，與執行時的實際情況會產生較大差距，同時審批和執行之間間距時間較長，不利于工作的銜接；第三，人大召開時間不變，調整預算年度，這種方法是打破歷年制，實行跨年制，考慮到以年度來安排工作的傳統，可以將預算年度定為公歷每年的7月1日到次年的6月30日，增加人大審批預算的時間，各級政府至少應在同級人代會舉行的前兩個月向人大常委會有關委員會匯報預算編制情況，而且提交的預算草案必須細化到“款”、“項”、并且逐漸細化到“目”，以保證人大有足夠的時間對政府提交的預算草案進行詳細的審查。這樣每年下半年開始執行新的預算，時間和工作銜接較方便。

2、嚴格預算執行，增強預算約束力。完善財政部門內部各機構職能分工，明確各自職責，理順預算管理各環節，重點是將預算編制和組織預算執行兩項業務嚴格分開，分別由不同職能部門來完成，互不交叉，支出預算執行按單一賬戶制度由財政部門直接支付。

3、嚴格預算的調整和變動。完善《預算法》，重新界定預算調整的范圍，嚴格預算調整的審批程序；準確合理編制預算,減少預算調整；在預算執行的過程中，形成衡量預算執行情況和評價支出項目的一套方法和指標，對預算調整申請運用成本效益分析方法進行評估和審核。

4、避免財稅政策變化對預算執行的影響。原則上不出臺對當年預算執行有影響的減收增支政策，即使非要出臺，也應從下一年度開始執行。同時必須立足于具有高度連續性的中長期財政計劃，編制某一年度預算草案，從而控制政策的“臨時”變化。同時要考慮下級財政的承受能力。按現行分級財政體制，地方可用財力更多地受制于上級而不能完全自主的情況下，因政策調整而對下級財政造成減收增支的，需全面考慮下級財政的承受能力，具體可從三個方面考慮：將政策實施范圍盡量限定在本級政府和部門之內，確需下級政府比照執行的，由下級政府制定具體規定；在政策出臺之前，先征求下級政府意見，盡量在下級政府財力許可的范圍內制定政策；對于必須出臺而下級財政又無力承受的政策，上級財政應給予必要的財力補償。

（三）完善績效評價機制，提高財政資金使用的責任性

績效評價的基本原則是按照科學發展觀的要求，根據各類支出的性質和目的，有側重地綜合考察部門各項支出的經濟效益和社會效益。對公共工程投資效益的評價，側重于對其經濟效益和產出的考核；對經費性支出的考核，側重于社會效益和管理效率的綜合考核；對某些專項支出的考核，則把經濟效益與社會效益的考核結合起來進行。考核的一個重要方面是將各部門申報預算對所陳述的項目申報理由，項目總體目標及其階段性目標，項目組織實施條件及其經費預算構成等，與項目實際執行結果進行比較，對比較結果出入較大的要分析原因，并將其作為安排今后年度部門預算的重要依據。

（四）推進預算公開，提高預算監督的有效性

改進預算管理制度必須推進預算的公開透明，目前預算公開的一般是收支情況，下一步應該更多推進政策公開，讓公眾更好地了解預算。按照《預算法》、《保密法》及相關法律規定，確保預決算信息公開內容準確，從公開內容、公開方式、公開要求、公開的載體等方面進行規范,提高預算透明度。同時，加快建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，使得預算公開的信息更加全面、細化、規范，以利于提高人大監督、財政部門監督、審計監督、社會公眾監督的有效性。

中國人民大學財政金融學院）