國有企業不是法外之地

●喬新生

國有企業不是法外之地

●喬新生

特約評論員文章

最近一段時間，少數國有企業的負責人被逮捕法辦，令人扼腕嘆息。從表面上來看，國有企業負責人涉嫌犯罪，被司法機關判處重刑，屬于咎由自取。但是，反思國有企業負責人犯罪背后的體制和制度問題，有助于減少國有企業的腐敗犯罪現象，有助于提高國有企業的經營效率。

改革開放初期，我國對國有企業實行利潤包干經營制度，一些國有企業的負責人享有資產的支配權。全國人大常委會討論《全民所有制工業企業法》（草案）的時候，曾經試圖重新確立國有企業廠長經理的法律地位，把國有企業的廠長經理納入職工監管范圍。由于當時的決策者考慮到國有企業的廠長經理必須適應市場競爭的需要，因此，沒有采納“黨委領導下廠長（經理）負責制”和“國有企業廠長（經理）必須接受民主管理”的建議，賦予了國有企業廠長經理人財物的支配權。為了進一步搞活國有企業，國務院制定了國有企業轉換經營機制條例，進一步重申國有企業的廠長經理具有人財物的支配權。這項改革在特定的歷史階段發揮了重要的作用，但是，隨著改革的進一步深化，這項舉措的弊端很快顯現。一些國有企業的負責人獨斷專行，恣意橫行，國有企業的財產變成了國有企業負責人個人的財產。針對這種情況，中央決定改革國有企業的監管體制，建立國有資產監督管理委員會，并且對國有特大型企業實行稽察特派員制度。事實證明，這些措施在一定程度上遏制了國有企業的腐敗現象。然而，隨著改革的不斷深入，這些來自于外部的監督很快失去了效用，國有企業“內部人控制”的現象日益嚴重。在這種情況下，國務院提請全國人大常委會修改《公司法》，對一些上市的國有企業進行治理結構的改革，在上市公司中增加“獨立董事”的職位，試圖在國有企業的董事會建立相互制衡的機制，從而約束國有企業負責人的行為。事實證明，這種疊床架屋的改革，非但不能提高國有企業的經營效率，反而導致國有企業腐敗現象更加嚴重。

可以這樣說，從外部監督到內部監督，從行政監督到市場監督，從設立監事會到改革董事會，我國在國有企業監管方面進行了一系列大膽的嘗試。然而事實證明，所有這些改革都背離了國有企業民主管理的基本原則，因此，改革不可能成功。

國有企業從本質上來說屬于全民企業，國有企業的資產屬于全民資產。因此，在改革的過程中既要尊重市場規律，提高企業的決策效率，減少企業的管理成本，同時又要尊重現代民主的基本規律，充分尊重職工的話語權，不斷強化國有企業負責人的解釋權。從以往的經驗教訓來看，國有企業改革既沒有尊重市場規律，大幅度降低國有企業的交易成本，同時也沒有尊重現代民主的基本規律，鼓勵公眾廣泛參與，結果導致國有企業普遍成為法外之地，國有企業的負責人成為了既可以享受企業負責人的各項福利待遇，同時又可以享受公務員各項福利待遇的特殊階層。

解決國有企業存在的問題，一方面要加強外部監督，但是，另一方面也要進行科學的制度設計。筆者的觀點是，當前我國國有企業所面臨的最大問題，就在于只重視資產的保值增值，而忽視了國有企業負責人的民主選舉。國有資產監督管理委員會雖然出臺一系列規定，強化國有企業負責人的責任，但從實際效果來看，由于行政任命與市場對接不夠，結果導致許多國有企業特別是大中型國有企業積重難返。解決這些問題的根本出路就在于，盡快制定《國有企業法》，明確國有企業設立的宗旨，確定國有企業的治理結構，明確國有企業負責人的條件及遴選程序，建立國有企業負責人考核制度。具體而言：

首先，《國有企業法》應該明確國有企業是實現了國家利益、公共利益和公民利益相統一的特殊社會組織，國有企業具有參與市場競爭的權利，同時又擔負實現社會公共福利的職能。為了更好地維護國家利益、公共利益和公民的利益，政府在法律允許的范圍內，可以對國有企業實施干預，國有企業因此而造成的損失，應當由財政補貼。

其次，國有企業的治理結構不同于普通公司，國有資產監督管理委員會聘請知名人士、企業管理者和專業人士設立監事會，并且由監事會聘請董事會成員。董事會必須定期向監事會匯報工作，并且依照《企業國有資產法》的規定，提交國有資本經營預算報告。監事會應當對國有資本經營預算報告進行審查，并且將審查結果報告給國有資產監督管理委員會。國有資產監督管理委員會應當向全國人大常委會或者地方人大常委會提交專題報告，由全國人大常委會或者地方人大常委會根據國有資本經營預算報告的審議結果，批準或者罷免國有企業董事會成員的職務。

第三，國有企業應當執行合同管理制，嚴格依照合同確立的權利和義務，對國有企業董事會成員進行全面考核。在西方國家董事會成員與企業之間的關系是一種委任合同關系，而企業的職工與企業之間的關系則是一種雇傭合同關系。國有企業董事會成員應當與企業簽訂委任合同，明確彼此的權利和義務，如果國有企業董事會沒有完成合同約定的義務，那么，應當承擔違約責任。

第四，國有企業應當嚴格依照《刑法》和《公司法》的規定，規范董事會的決策行為，禁止董事會成員從事關聯交易或者實施同業禁止行為。如果國有企業董事會成員違反法律規定從事關聯交易或者涉嫌利輸送，那么，應當立即免去其職務，追究其刑事責任。

總而言之，解決國有企業的腐敗問題，必須有嚴格的制度保障。現行的《公司法》和《企業國有資產法》不足以解決國有企業存在的結構性問題。只有重新構建國有企業監督管理法律體系，才能從根本上減少國有企業的腐敗現象。

（作者系中南財經政法大學廉政研究院院長、教授）

（本欄目責任編輯：阮靜）