省直管縣體制下財政收入監督工作成效、困境與出路——以湖南省財政收入監督工作為例

●曹建輝 王作軍 張 存 嚴 帥

財政收入監督是財政部門的一項重要職責。《預算法》、《財政部門監督辦法》（財政部令第69號）等法律法規明確賦予了財政部門依法對稅收收入、非稅收入等預算收入的征收和管理情況實施監督的權限。近年來，湖南省在財政收入監督方面做了一些工作，但常態化的監督機制一直沒有建立起來，特別是財政省直管縣體制改革以來，各地的財政收入監督工作情況怎樣？工作中面臨哪些突出問題？下一步工作怎么推進？對此，湖南省財政監督檢查局派出調查組在全省開展了一次財政收入監督工作專題調研，并實地對省國稅局、省地稅局及長沙、湘潭、岳陽、衡陽、永州等地進行了專題調研，對反映的情況和有關問題進行了梳理和歸納，并結合湖南省財政收入監督工作實際提出對策建議。

一、湖南省財政收入監督工作取得的主要成效

近年來，湖南省各級財政監督部門積極開展財政收入監督工作，特別是從2010年推行財政“省直管縣”體制改革以來，在省本級的推動下，進一步加大監督力度，完善監督機制，取得了較好成效。

（一）財政收入監督制度不斷完善

省本級積極推動收入監督制度建設。2000年出臺了全國第一部財政監督地方性法規——《湖南省財政監督條例》，明確了財政收入為財政監督的重要內容。2004年出臺了全國第一部非稅收入地方性法規——《湖南省非稅收入管理條例》，明確將稅收以外的多項財政性資金納入各級財政非稅部門統一規范管理。財政省直管縣改革后，制定了《湖南省財政廳關于加強財政監督的意見》，要求全省各地加強財政收入監督工作。2012年，以省政府的名義出臺了《湖南省稅收保障辦法》，明確了財政部門對稅收收入情況實施財政監督，稅務機關應當予以協助。全省各地財政收入監督制度建設也在不斷完善。如長沙縣正在制定《長沙縣會計、財務、稅收綜合監督檢查辦法》，對財政收入進行綜合監管等。

（二）財政收入監督方式不斷創新

省本級從2006年開始，啟動了部門預算編制和執行情況的監督檢查工作，對預算收入編制和執行情況實現監督關口前移。省非稅收入全面推行規范管理，確立了“單位開票、銀行代收、財政統管、政府統籌”的新型征管理模式，構建了非稅收入結算統計體系和信息網絡監控體系。郴州市財政局在全省率先成立了收入管理科，強化了收入協調，健全收入監管。湘潭市、株洲市等地開展了重大財稅政策執行情況調研，長沙縣、資興市等地陸續建立了綜合治稅平臺。

（三）財政收入監督機制不斷深化

省本級建立與財政部駐湘專員的聯席會議制度，推動檢查資源共享，檢查經驗互補；加強與紀委、檢察、審計等監管部門溝通聯系，形成監管合力，加大監管力度。建立財政監督檢查聯絡員制度，明確廳內39名同志為“內部監督檢查聯絡員”，強化對財政自身的約束。在全省14個市州財政局建立 “特約監督員”制度，整合監督資源，促進監督工作均衡開展。2012年，省監督檢查局組織省、市、縣三級財政監督檢查人員對全省2010、2011年土地出讓收入及使用管理情況進行了專項檢查，檢查范圍覆蓋了全省14個市州、123個縣市區的438個相關部門和單位，實現了全省覆蓋、全面檢查。市縣兩級的財政收入監督機制也在同步跟進，例如，常寧市由財政牽頭，聯合地稅、國稅、審計，連續幾年組織開展了全市財政收入征繳情況專項檢查。

二、當前財政收入監督工作面臨的困境及原因分析

（一）財政管理體制機制方面

省直管縣的財政管理體制與市管縣的行政管理體制運行不協調。一方面，省直管縣后，主要稅種實行省與市州、縣市按統一比例分別分享，以致市縣兩級政府在保既得利益的基礎上不顧省級收入增長甚至擠壓省級收入。另一方面，市與縣在財政體制上是平等關系，在行政體制上是領導與被領導的關系，以致市縣兩級對有利事項相互競爭，對需承擔責任的事項卻又相互推諉。

2010年湖南省調整了省以下財政體制，推行財政省直管縣改革，改革的核心內容主要包括收入分享和省直管縣兩個方面。通過調研發現，“省直管縣”財政體制改革后，全省新舊體制轉軌較順利，激勵和促進效應逐步顯現，財政管理水平得到提升，但部分收入分享政策還需進一步厘清，市縣之間的關系還需進一步理順。主要表現在以下四個方面的問題：一是省級收入在市縣兩級受到擠壓。如2013年全省1-10月，市縣級獨享的各小稅種中有6種增幅高于總體增幅，其中契稅增長高達44.55%。這主要是因為省直管縣以來，地方政府高度重視地方收入，采取了一些實質性促進增長的措施，但同時也存在個別地方為了縣本級收入人為地做大地方稅種基數，甚至變更收入科目轉移省級收入。二是市縣間稅收競爭加劇。由于市縣“分灶吃飯”的制度安排，市縣各自處于“單打獨斗”的境地，由過去的追求區域利益最大化變為現實追求市縣個體利益最大化，產業區域統籌發展的格局被打破，縣市間為爭奪稅源暗地較勁，比拼稅收返還等優惠政策，局部地區甚至出現倒貼稅收的惡性競爭，財政收入白白流失的現象相當嚴重。三是部分收入政策有待厘清。如省內跨市州、跨縣市總分機構企業繳納的企業所得稅，實行“統一計算、分級管理、就地預繳、匯總清算，財政調庫”的處理辦法，由中央、省、市州或縣市按比例分享。但部分匯總納稅企業和跨區域經營企業在執行政策時，存在預繳稅收比例調整隨意性大、就地預繳比例過低或市縣結算不透明等問題，減少了當地財政收入。四是日常工作上下銜接難度加大。省直管縣既要向省里爭取資金、項目、政策，又要向市級政府匯報工作、爭取理解和支持，縣級的工作難度增大。面對省市兩個“婆婆”，有些關系不好處理，造成行政資源的額外浪費。而直管縣在完成市級下達的數據上報、調研分析、工作銜接等工作任務上也大打折扣，市級對直管縣的財政管理工作難度空前加大，且缺乏制約手段。

（二）財政收入目標任務方面

高基數遞增的收入目標任務與宏觀經濟發展逐步放緩的實際相脫離。一方面，從長遠來看，受經濟增長放緩、結構性減稅以及通過征管增收的空間縮小等多重因素影響，財政收入在高基數上要實現高增長已非常艱難，平穩增長可能成為今后一段時期的常態；另一方面，市縣迫于政績考核以及支出壓力等多種原因，對財稅部門收入目標任務“層層加碼”，收入目標變為政治任務，人為地要求和完成 “高基數上的高增長”。由于收入目標任務嚴重脫離當地實際，以致大量出現收過頭稅、買稅、空轉虛增、“寅吃卯糧”甚至“子吃卯糧”的亂象。

財政收入的增長理應與經濟發展相適應，制定的財政收入增長目標更不能脫離當地發展實際，而調研中，各地財政、國稅、地稅部門反映最為強烈的事情，就是收入目標任務的問題。對于縣一級而言，財政收入目標有三個，一是省一級稅務部門下達的指導目標，基本上符合當地經濟發展實際；二是市一級政府通過層層分解下達的指令性目標，約束性最強；三是當地人大通過的法定目標，基本上形同虛設。以湘南某縣2013年收入任務為例，縣一級人大通過的財政收入增長目標12%以上，縣一級根據上一級市政府的指令性目標確定為20%以上，而該年度涉及該縣的國家取消收費項目和降低收費標準共計61項，行政事業收費的非稅收入減少682萬元、營改增以及結構性減稅影響收入接近4000萬元。為完成政府下達的“目標任務”，該縣財稅部門被迫采取土地出讓金轉公共財政收入、“收過頭稅”、“應退未退”稅收、空轉稅收等方式“調節”稅收1.2億。這種財政收入目標增長模式，嚴重干擾了正常的經濟發展秩序，特別是人為地做大收入基數，既影響了財政收入的真實性，同時也減少了上級對下級的轉移支付，甚至嚴重削減了中央對全省的支持力度。

（三）財政收入監督地位方面

賦予財政收入監督的職責與財政監督的地位不對稱。一方面，《預算法》等相關法律法規明確賦予了財政部門依法對稅收收入、政府非稅收入等預算收入的征收和管理情況實施監督的權限。另一方面，在實際財政工作中，市縣普遍對財政收入監督認識不足，財政監督專職機構地位不高、話語權不夠，知情權、參與權、執法權履行還很不到位。

財政監督專職機構地位的問題是導致整個收入監督工作停滯不前的最大障礙。影響財政監督專職機構的地位主要有三個方面的原因：一是思想認識不到位。部分地方政府領導認為財政部門的主要職能是組織收入，稅收監管是稅務部門的事情，甚至認為財政部門對稅務機關、納稅群體的監督是“越俎代庖”，加上財政、稅務部門本為一家的觀念，從而在主觀上了淡化或放棄了對其監督的職責；二是監督機構不健全。各級財政監督機構作為財政部門的內設機構，依照財政管理體制和財務隸屬關系實施監督，是嚴格意義上的“分級管理、分級檢查”，特別是還有相當一部分縣市區監督機構很不健全，有的地方配備1-2個人，既沒有獨立的執法權，也沒有足夠的執法能力。但作為財政監督對象的稅務部門卻是中央、省垂直管理，特別是地方政府組織收入還要依靠他們，以致對稅務機關、納稅企業的監督檢查基本上沒有開展。三是缺乏有效的制度保障。制度保障是影響收入監督最關鍵的因素。目前出臺的法律法規對財政收入監督只作了原則性規定，是一種“掛靠”性的法律，缺乏一部專一的財政收入監督法律法規，甚至連一個全省性的財政收入監督指導性文件也都沒有，國稅、地稅和財政部門在收入監管職責方面未能從根本上理順，基層監督專職機構缺少開展工作的“尚方寶劍”。

（四）財政收入監督機制方面

收入監督的綜合性要求與監督工作機制的單一性之間存在矛盾。一方面，財政收入政策性強，牽涉部門多，要求建立綜合性、日常性、前瞻性的財政收入監督機制以服務財政管理，另一方面，財政收入監督工作目前仍以單一性、突擊性、事后性的檢查為主，與審計、稅務以及財政系統內部溝通協調機制不暢，難以適應財政收入管理要求。

財政收入監督政策性強、涉及面廣，客觀上需要建立收入監督日常綜合監管機制，及時掌握收入執收單位、納稅主體的相關情況，這就要求財政監督部門不僅要全面掌握重點納稅大戶的稅收繳納和變動情況，更應對財政收入征收部門及國庫征收、劃解退庫等各個內容和各個環節進行監管，參與預算、決算審查、財政收入目標制定等工作。但在實際工作中面臨以下幾方面的困難：一是財政收入監督仍以單一性、突擊性、事后性的檢查為主。主要表現為檢查方式過于單一，以事后性的專項性檢查為主要手段；事前、事中監督力度不大，在預算收入真實性核查、稅收任務目標制定等方面參與力度不夠，不能全面掌握和監督重點稅源單位、納稅企業的情況；未建立綜合財稅政策執行情況的日常監督機制，話語權不足，為政府、財稅部門領導提供參考決策方面未充分發揮作用。二是財政與審計、稅務部門未建立正常的外部溝通協調機制。財政監督與審計部門、稅務部門的收入監督職能有部分交叉的地方，雖然平常有聯系交流，但尚未從制度層面建立日常的溝通協調機制，特別是財政監督部門獲取稅收相關的信息大多是通過財政的國庫、預算等部門，與稅務部門基本上沒有聯系，更談不上監督。三是財政內部間的協作機制不夠通暢。非稅收入部門負責非稅收入征收管理，預算和國庫部門是集中制定財稅體制政策和匯集財政收入信息的主要部門，財政收入監督工作的日常開展需要相互間的緊密合作，但從目前工作實踐來看，財政監督機構無法及時獲得財稅收入體制變動、年初目標任務制定下達、預算決策、收入入庫等方面的情況，溝通協作渠道不通暢，一定程度上制約了收入監督工作的有效開展。

（五）財政收入監督手段方面

收入監督檢查手段的滯后與收入監督工作對信息化的現實需求不相適應。一方面，收入監督對象相當繁雜，收入信息來源各異，信息化程度要求越來越高；另一方面，現行的收入監督手段滯后，信息技術支撐乏力，難以滿足精細化管理需要。

財政收入監督信息化是大勢所趨。目前財政監督檢查的信息化水平偏低，缺乏專用的財政收入監督軟件,對不同類型的財務操作軟件比較陌生,大多數財政收入監督檢查仍處在以翻閱紙質賬簿為主的“手工化”階段,工作成效明顯不足，影響了檢查質量和效率。從收入征管環節來看，全省尚未建立統一的信息共享平臺，收入征管部門與國土、工商、房產等60-70個涉稅部門的信息相互孤立，基礎信息不全，造成大量的稅收流失，這也是調研中各地財政、稅務部門反應較為集中的問題，同樣對于財政監督部門更是缺乏信息獲取的“切入口”，收入監督信息不對稱。從征收機構之間來看，財政監督部門與收入征收單位、國庫部門尚未實時聯網，對征收執行情況、收入入庫情況難以及時、完整掌握；從財政內部來看，收入信息共享程度較低，信息傳遞缺少規范化程序，尚未建立有效的監督決策輔助系統和監督信息支持系統。

三、下一步做好財政收入監督工作的幾點建議

調研組結合工作實際，針對調查掌握的情況，就下階段進一步做好全省財政收入監督工作，初步提出“1234”總體工作思路：即研究制定一個全省加強財政收入監督工作的總體性指導意見，積極搭建兩個收入監督信息網絡平臺，選擇三個市縣開展財政收入監督機制創新先行試點，著力推進全省財政收入監督工作實現 “四個轉變”。具體建議如下：

（一）盡快制定出臺《湖南省加強財政收入監督的指導意見》

制度建設是加強財政收入監督的前提和保障。財政省直管縣改革以后，收入體制發生重大變革，但專門的收入監督制度沒有得到及時配套跟進。下一步，要在省級層面盡快制定出臺加強財政收入監督的指導意見，推進全省財政收入監督工作一盤棋。重點在三個方面實現突破：一是解決理念不清的問題。從站在保障財政收入、維護經濟秩序的高度，進一步提升財政收入監督工作的重要性，推動市縣兩級重視和加強財政收入監督工作，特別是引導財政部門收入監督理念由過去的查補財政收入為主向財政管理服務為主的轉變。二是解決職責定位模糊的問題。重構財政收入監督職責，明確專職的財政監督機構是對國稅、地稅、非稅三個部門征管稽查基礎上實施的再監督，將專職財政監督機構收入監督職責嵌入財政管理工作之中，參與重大財稅政策研究制定、執行情況的監督檢查，參與全口徑的政府預算收入編制、執行的監督審查，提升和突出財政部門特別是財政監督專職機構在財政收入監督工作中的地位和作用。三是解決機制不暢的問題。打通日常收入監督的通道，外部建立與稅務部門正常的溝通協調機制，實行重點稅源單位、納稅企業的會計信息通報等有關制度。財政內部建立制度化的信息交換通道，預算、國庫、非稅機構及時向財政監督機構傳遞財稅體制政策和預算執行信息，在重大收入政策決策和收入預算調整方面聽取監督機構的意見；監督機構及時、主動地向預算管理機構通報反饋監督工作中發現的收入執行有關的重大問題，提出加強管理的建議。鑒于這項制度涉及多個省直部門，建議以省政府的名義制定出臺，通過強化財政收入監督的頂層設計，逐步推進全省財政收入監督工作整體提質。

（二）推進全省財政收入監督信息網絡平臺建設

實現財政收入監督信息網絡化是今后抓好財政收入監督的工作重要手段和取向，也是基層財政、國稅、地稅部門反映比較集中的問題。綜合起來，就是推動抓好兩個平臺建設，一個是推進建立全省綜合治稅信息交換平臺建設。由于這個系統牽涉到多個省直部門的涉稅信息，為保證系統的整體性、減少重復開發、避免財政資金浪費以及考慮下一步的整合兼容，建議省財政國庫管理局、廳信息網絡中心牽頭，會同有關部門進行一次深入調研，向省政府寫出專題報告，并提請省政府牽頭部署，財政、國稅、地稅為主，其他涉稅部門配合參與統一開發信息軟件。另一個是推進非稅收入征管系統數據大集中平臺建設。目前，這項工作省非稅局和廳信息網絡中心正在積極推進。下一步，要加大推進力度，進一步完善征管系統，實現全省非稅收入基礎數據共享。通過建立完善兩個平臺，嵌入財政監督環節，實現財政監督部門擁有查詢權、檢查權，及時準確了解收入征管情況和入庫情況，強化實時監控，對發現的異常情況，及時發布預警提示，或者啟動現場核查程序，推進收入執行的全過程監督。

（三）開展財政收入監督機制創新先行試點

結合財政監督檢查局在全省開展建立財政監督機制創新省級聯系點工作，從目前收入監督工作基礎好、機制創新有思路、領導重視積極性高的地方，挑選一個市和兩個縣作為財政收入監督機制創新試點，加大業務指導力度，及時掌握工作情況，認真總結試點經驗。通過一到兩年的先行試點，把一些行之有效的經驗和做法積極向全省推廣，形成以點帶面，推動全省財政監督收入監督工作均衡發展。

（四）著力推動全省財政收入監督工作轉型

財政部部長樓繼偉明確提出“財政監督工作必須轉型”的指示。結合湖南省探索財政監督工作轉型的基本思路，下一步財政收入監督要推進 “四個轉變”：收入監督理念由查補收入為主向財政管理服務為主轉變；收入監督機制由以單兵作戰為主向以外聯內合的“大監督”為主轉變；收入監督重心由以檢查非稅收入為主向以保障重大財稅政策貫徹執行監督為主轉變；收入監督方式由以現場手工檢查為主向以信息網絡監控為主轉變。