完善財經法制建設使財經紀律成為“有牙齒的老虎”
——訪中南財經政法大學廉政研究院院長喬新生教授

●本刊記者 尹 情

財經紀律是在財政和經濟工作中必須遵守的行為準則，包括財經政策、法規、制度等。近年來，在中央的大力整頓之下，大批違反財經紀律的案件被曝光，相關責任人和單位受到了嚴肅的懲處，有力地維護了財經紀律的嚴肅性。隨著中央八項規定的深入落實，如何從根本上遏制打消逐漸轉向暗處的奢靡享樂之風，構建完善的財經法制體系？本期專題特別采訪了中南財經政法大學廉政研究院院長喬新生教授，從專業視角為大家進行解答。

記者：在中紀委十八屆三中全會、廉政工作會議等重要會議上，黨中央多次提出要嚴肅財經紀律。在全面深化改革背景下，重提“嚴肅財經紀律”有何重要意義？

喬新生（以下稱“喬院長”）：在討論這個問題之前，首先必須對這兩個概念進行仔細分析，一個是財經法律，一個是財經紀律。通常所說的財經法律，是指由全國人大、國務院、國務院所屬部門制定的法律、行政法規和部門規章，它們具有法律的約束力，由國家強制力保證實施。在現實生活中還有一種情況，就是各個單位根據國家預算法和現行的行政法規、部門規章制定的財經方針政策措施，它們統稱為財經紀律。財經紀律雖然不具有強制力，但是它是在國家法律、行政法規、部門規章的引導下制定的，也具有一定的約束力。這種獨特的財經規則體系，一方面說明我國在財經領域的法律體系尚不完善，不得不依靠政策、措施確保國家的財經制度落到實處，另一方面也說明行政權力沒有關進籠子里，預算單位仍然有比較大的操作空間。解決這個問題的根本出路就在于，進一步完善我國的財經法律。但是在目前情況下，只有強化財經紀律，才能防微杜漸，防止國家財經法律制度上的漏洞成為某些人腐敗的空間。

記者：近年來，在一系列“反腐”強力舉措之下，大批違反財經紀律的責任人和單位受到了嚴肅的處罰。中央加大懲處違反財經紀律的行為，說明了什么？

喬院長：中央大力懲處違反財經紀律行為，體現了黨中央懲治腐敗的決心。從治標的角度來看，只有下決心處理一些明顯違反國家財經紀律的單位和個人，才能產生震懾作用；但是從治本之策來說，還應該建立包括預算法在內的完善的財經法律體系，讓每個環節都有法可依。因為只有這樣，才能逐漸地減少財經紀律；也只有這樣，才能夠讓腐敗分子無空可鉆。

當前把嚴肅財經紀律作為一項重要工作，是因為我國現在尚未建立完善的財經法律制度體系。換句話說，在法律制度體系不完善的情況下，財經紀律保障尤為重要。但是，財經紀律具有彈性，許多財經紀律缺乏制裁性條款，因此，在嚴肅財經紀律的過程中，財政部應當提請國務院盡快將行之有效的財經紀律變為國家的行政法規，進一步充實制裁的內容，使財經紀律成為“有牙齒的老虎”。

記者：在某些財經領域仍存在著財經紀律松弛的現象，這折射出當前我財政管理中存在哪些問題？如何從根本上予以解決？

喬院長：當前我國財政管理工作中存在的主要問題體現在以下三個方面：第一，由于財經紀律相對寬松，因此上下其手的操作空間相對較大，一些領導干部可以將個人消費或者單位消費通過化整為零的方式，交給其他預算單位報銷；第二，財政預算監督相對粗放，審計部門在審計的過程中只算大賬，從而使一些財務管理人員有中飽私囊之機；第三，財政監督和審計監督大多停留于“秋后算賬”，等到問題堆積如山被發現之后，有關部門才加以處理，導致國家財政資源大量浪費。解決這些問題的根本出路就在于，充分利用現代化的互聯網絡，建立一套透明的財政經費使用系統，使財政資金今后不管流到哪里，都有賬可查。

記者：日前，財政部和審計署聯合發出《關于<深入開展貫徹執行中央八項規定嚴肅財經紀律和“小金庫”專項治理工作方案>的通知》，決定在全國范圍內開展貫徹執行中央八項規定嚴肅財經紀律和“小金庫”專項治理工作。請您談談如何從源頭上斬斷不良作風的“資金鏈”，確保中央八項規定落到實處？

喬院長：財政部和國家審計署聯合清理“小金庫”，嚴肅國家財經紀律，是在堅持實事求是的基礎上，一切從實際出發反腐倡廉。這項活動雖然不能從根本上解決問題，但至少可以讓那些掌握一定財政審計權的單位或者個人充分意識到，違反國家的財經紀律雖然不構成犯罪，但是要受到黨紀的嚴懲。可以這樣說，解決違反財經紀律的問題，通常采用紀律處分的方式；可是，如果違反國家的法律，則必須追究其法律責任。因此，建議中紀委和財政部共同研究制定違反財經紀律若干規定，進一步細化財經紀律的處分規則，建立財經紀律處分與追究法律責任制之間平滑連接的通道，讓那些違反國家財經紀律的單位或者個人充分意識到，違反國家財經紀律同樣需要承擔政治上的風險。

記者：嚴肅財經紀律是從源頭上預防和治理腐敗的重要措施，也是財政監督部門義不容辭的責任。您認為，財政監督部門在“反腐”和維護財經紀律中，應發揮哪些作用？

喬院長：反腐敗通常有三種手段：嚴格執法、積極預防、全面教育。事實證明，在反腐敗的問題上，只有強化法律責任，嚴格執法，才能真正教育廣大黨員干部。當前我國財經法律體系存在的最大問題就在于，財政主管部門所依據的法律普遍缺乏制裁條款，無論是國家的預算法還是政府采購法，對于違反國家預算和政府采購規定的單位和個人處罰相對較輕，這不利從根本上解決我國財經領域違法現象嚴重的問題。只有賦予財政監管部門更大的執法權，才能從根本上解決財經領域的腐敗問題。

記者：黨的十八屆三中全會將財政定位為“國家治理的基礎和重要支柱”，這一提法將財政上升到國家治理的高度。如何從國家治理的高度，構建完善的財經紀律制度體系？

喬院長：財政是一個國家發展的重要基石，財政管理水平決定著一個國家的整體管理水平。從這個角度來說，必須盡快實現國家財政管理的法治化。首先，必須系統梳理我國財政法律體系，建立以預算法為基礎的一系列法律制度，從而使我國的財政管理真正進入法治軌道；其次，必須逐步減少財經紀律，徹底清理各個預算單位自行制定的各項政策，實行全國統一的財政操作規范。必要時，財政部可以制定財政工作指南，將國家財經法律中原則性規定變為具體的、可操作性的行為準則。當然，財政部制定的行為準則不能成為新的財經紀律，而應該成為財經法律貫徹落實的細則。今后財經紀律必須有明確的法律依據，財政部制定的各項財政工作指南必須經得起法律的檢驗，因為只有這樣，才能真正實現財政工作的法治化。

記者：2014年3月21日，財政部印發了 《地方財政管理績效綜合評價方案》，將“嚴肅財經紀律”列為地方績效評價的八項內容之一，引導和督促地方加強行政權力運行的監督和制約。在維護財經紀律職責中，各級財政部門應做好哪些工作？

喬院長：正如人們所看到的那樣，由于我國當前財經紀律不統一，各個地方在執行國家財政法律的過程中自行其是，因而要想對地方財政管理績效進行統一的評價，具有相當大的難度。當務之急，要首先明確國家統一的財經紀律，在不能完全取消各項財經紀律的前提下，財政部應當抓緊清理各地執行的財經政策，并在此基礎上，制定全國統一的規范。當然，財政部應當由國務院盡快向全國人大常委會提交有關財經法律制度體系改革的建議，敦促全國人大常委會在修改預算法的基礎上，進一步完善我國的財經法律制度體系，從而使我國的各項財政工作都真正做到有法可依。

記者：作為知名財經院校廉政研究院院長，您認為，要嚴肅財經紀律，規范財經行為，需要從哪些方面共同努力才能取得實質性效果？

喬院長：我們的廉政研究院主要從事經濟領域的反腐敗研究。這個機構一方面關注我國財經領域的腐敗現象，另一方面關注商業交易行為中的腐敗現象。在現實生活中，財經領域的腐敗現象與商業領域的腐敗現象往往聯系在一起，只有將商業腐敗與財政腐敗結合在一起進行研究，才能找到腐敗的源頭，才能順藤摸瓜，從而徹底懲治腐敗分子。在這方面，香港廉政公署有一整套非常成熟的制度體系，內地可以充分借鑒。總而言之，希望在反腐敗的過程中，能夠真正把財政問題和市場經濟結合起來，因為只有這樣，才能發現許多財政領域腐敗的秘密。