權為導向錢為目標 構建長效治理機制
——嚴肅財經紀律的路徑思考

●夏 俊

財經紀律是黨的紀律的重要組成部分，嚴守財經紀律是《黨章》對黨員干部提出的根本要求，也是黨員干部必須自覺踐行的黨性修養。然而，從黨的十八大以來查辦的一連串黨員領導干部貪腐案件看，涉案人員官階之高、貪腐時間之長、收斂錢財之巨，令人觸目驚心。我們一方面為中央懲治腐敗的堅定決心而拍手叫好，另一方面也為腐敗問題給國家和社會帶來的巨大創傷而扼腕嘆息。透視貪腐案件的種種亂象，都離不開權錢交易這個致命的硬傷，而權錢交易之所以能夠暢通無阻，與財經紀律松弛、監督制約缺失有很大關系。在全面深化改革的新形勢下，習近平總書記反復強調要把權力關進制度的籠子，明確指出要嚴肅財經紀律，這是從源頭上治理腐敗問題的關鍵一招。財政監督要在嚴肅財經紀律中發揮建設性作用，正當其時，恰逢其要。

一、貪腐案件的深刻啟示

縱觀近年來各級查辦的眾多貪腐案件，盡管具體的內容和情節五花八門，但都有一個共同的特點，就是以權力為籌碼，以金錢為標的，以市場為媒介，通過所謂的等價交換，實現公權力的私有化、貨幣化，以權生錢，以錢養權，互利互惠，不斷演繹著現代版的官場現形記。

（一）權力成為吸金的黑洞

黑洞是由質量足夠大的恒星在核聚變反應的燃料耗盡后，發生引力坍縮而形成。黑洞的質量是如此之大，它產生的引力場是如此之強，以致于任何物質和輻射都無法逃逸，就連傳播速度最快的光（電磁波）也逃逸不出來。一些貪腐案件涉案金額動輒上億，這在普通老百姓看來是天文數字，而在貪官們那里卻習以為常，權力在這些人手中已然被植入了邪惡的魔咒，其貪婪與霸道的程度較之宇宙中的黑洞毫不遜色，不會放過任何吞噬金錢的機會。官階越高，權力越大，壟斷的資源越多，對金錢的占有欲愈強，使手中掌控的權力形成了貪財斂財愈演愈烈的黑洞效應。

（二）金錢成為權力的東家

公權為公，干事光明磊落，做人浩然正氣。然而，公權一旦用于謀取私利，被金錢套住了龍頭，就會成為金錢的奴隸，任由金錢擺布，為了金錢可以出賣靈魂甚至不惜鋌而走險。在眾多的貪腐案件中，權力與金錢互為表里，貪官與奸商沆瀣一氣，官員被老板呼來喝去，牽著鼻子走。劉漢涉黑案警示世人，在一個權錢交易泛濫的生態環境中，只要有足夠的金錢開道，權力就可以為惡魔披上彩衣，戴上紅頂，捧為上賓。正應了莎士比亞《雅典的泰門》中主人公泰門的一句臺詞：“金子！黃黃的、發光的、寶貴的金子！這東西，只這一點點兒，就可以使黑的變成白的，丑的變成美的，錯的變成對的，卑賤變成尊貴，老人變成少年，懦夫變成勇士?！?/p>

（三）制度成為紙老虎

大凡貪腐者都有一個共同的人生信條，那就是“皇權天授”，他們擁有的權力天生不應該受任何約束，天生就是要用來為自己謀利的；他們都有一個共同的認知障礙，認為所有的制度規定都是為別人設置的，都是講給別人聽的，都是讓別人去遵守的。在這種思想的支配下，權力就像脫韁的野馬，可以沖破一切的制度約束，即便是紀律的紅線、法律的禁區也可以長驅直入，肆意踐踏。

（四）監督成為盲啞聾

貪腐問題由來已久、愈演愈烈，人們不禁要問：我們的各類監督體系不是很健全嗎？監督都去哪了？從貪腐案件中我們不難發現其中的奧妙：在權力部門化、私有化的價值體系中，監督本身也可以成為利益交換的砝碼，要不要去監督，監督什么，監督到什么程度，都取決于在利益上達成某種默契。一旦形成利益同盟，監督立馬成了“稻草人”,對任何的違規違紀違法現象都可以視而不見，充耳不聞，避而不談，為了自身的利益甚至可以為虎作倀，監守自盜。

二、財政監督的“短板效應”

貪腐案件的產生，有其復雜的歷史、文化、制度、環境背景，從財政監督的角度來看，也有諸多值得反思的問題。歸納起來，主要有以下幾點。

（一）法規的權威性不夠

目前來看，預算、采購、審計等都有專門的國家法律予以規范，而財政監督的直接依據是財政部頒發的部門規章，法律效力明顯偏低，致使財政監督在介入的范圍、程序、手段以及結果處置等方面，缺乏有力的法制保障，監督機構在部門內部處于相對弱勢，與審計監督相比處于明顯劣勢，特別是在項目決策、預算編制、資金使用、政策建議和違規處罰等方面，沒有足夠的話語權。缺乏法制保障帶來的另外一個問題是，給行政干預提供了很大的自由裁量空間，也使“人情賬”大行其道。在一些地方部門領域，監督者礙于情面不愿檢查，監督對象托請人情拖延檢查，領導拉下臉面阻礙檢查的現象時有發生，制約了財政監督職能作用的發揮，損害了財政監督的公信力和權威性。

(二)業務的滲透性不夠

從現階段的情況看，全口徑預算改革還沒有到位，有很大一部分政府性資金在預算體外循環，土地資金變相成為第二財政，國有資本經營預算流于形式，存量資本低效運行、增量資本無序投入的問題比較突出，稅式支出預算還沒有提上議程，這些都給財政監督造成體制上的盲區。同時，在一些地方，財政監督沒有真正參與到規則制訂、績效評價和決策咨詢中來，難以觸及核心業務，還存在監督的禁區甚至是雷區。

（三）反應的及時性不夠

監督沒有真正嵌入到業務流程之中，沒有實現與業務工作的良性互動，難以在第一時間介入，往往是發現問題時資金已經下撥了、開支已經過半了，甚至項目已經完工了。此外，由于監督手段落后、人手力量不足，只能在浩如煙海的經濟活動中盲人摸象，往往是掛一漏萬，疲于應付，不能全面深入系統地掌握情況進而對存在問題做出快速反應。

（四）處理的威懾性不夠

主要原因是，有的重檢查數量、輕檢查質量，重羅列現象、輕揭露問題，重文書通告、輕跟蹤落實，往往是折騰了半天沒有解決什么實質性問題，也沒有為財政管理改革提出什么建設性建議，造成監督無效的印象；有的出于地方保護或部門利益需要，對存在的問題大事化小、小事化了，形成法不責眾的導向；有的對檢查中發現的問題，由于缺乏相關的制度規范，難以準確定性，不能依法處置，成了“燙手山芋”。凡此種種，使財政監督的影響力和震懾力大打折扣。

三、以權力為導向，以金錢為目標，構建嚴肅財經紀律的長效機制

剖析貪腐問題的成因，權力異化和金錢至上是驅使腐敗分子走向深淵的兩只輪子。治理腐敗問題，必須以權力為導向，以金錢為目標，盯住權力線，看住資金流，真正把權力關進制度的籠子，斬斷滋生腐敗的 “資金鏈”。

（一）注重頂層設計，切實提升監督權威

權威是權力的主觀反映形式，權威的大小從根本上取決于權力的大小，同時又對權力具有一定程度的反作用。財政監督的權威來源于財政監督的法定授權，以及這一權力在實施過程中所產生的積極效應。提高財政監督權威，需要從三個方面入手：一是納入改革過程。將財政監督放在現代財政制度建設的大框架中思考籌劃，在深化財稅體制改革中同步推進財政監督轉型，使之更好地適應改革發展需要，更好地為財政中心工作服務，以充分釋放財政監督的正能量。二是嵌入業務流程。對權力的監督只有觸及核心的權力才能奏效。要按照“決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”的要求，對財政業務管理工作進行流程再造，科學設置內控體系，明確權責關系，形成制衡機制，把監督根植到權力行使和資金運行的各個關鍵環節。三是融入立法進程。積極推動《財政監督條例》立法，對財政監督的職能定位、程序辦法、工作重點、成果運用、法律責任等一系列重大問題進行總體設計，從法制層面保障監督職能的有效發揮。

（二）注重技術防范，大力提高工作效能

信息技術是防腐治腐利器，提高財政監督工作效能，必須積極依托現代信息技術手段。一是將權力節點設置成技術參數，內置于預算管理實時同步監督系統，通過流程控制、風險預警，實現對財政資金從預算源頭到決算結果全過程的跟蹤追溯和動態監控。二是建立監督檢查項目庫，將嚴肅財經紀律的各項要求量化為風險值，形成問題清單，確立檢查導向，并將監督檢查計劃執行工作流程通過“監督檢查系統”進行規范和固化。三是應用查賬軟件，實現會計信息電子調閱與非現場核查，提高對違紀問題的預見性和查處的及時性。

（三）注重成果運用，及時修補制度漏洞

堅持以查促管、以查促改、查外促內的工作取向，將問題整改及成果運用情況作為衡量監督成效的重要指標。一是建立監督成果與安排預算資金、完善財政政策制度、優化管理流程緊密銜接的工作機制，使檢查成果順暢轉化為完善制度、改進管理、調整預算的對策措施。二是對涉及中央和地方黨委政府重大決策部署、重要政策規定落實的檢查報告，及時上報黨委政府主要領導，確保違反財經紀律的問題及時得到糾治。三是對屢查屢犯、整改不力的單位，采取約談、通報、停撥資金等措施；對涉嫌違法犯罪的，移交司法機關處理，堅決維護財經紀律的權威性和嚴肅性。

（四）注重齊抓共管，構建綜合治理體系

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第一次在黨的文件中作出了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的科學論斷，對財政在國家治理中的重要作用賦予了新內涵、寄予了新期待。加強財政監督、嚴肅財經紀律，必須放在實現國家治理體系現代化的大背景下統籌考量：一是加大財經法律法規、行政規章及有關政策文件的宣傳力度，強化各級領導干部、廣大財會人員的學法守法、遵章守紀和主動接受監督的意識，使敬畏權力、敬畏法紀、敬畏群眾成為習慣，形成風尚。二是加強財政監督與審計監督、行政監察與人大監督的協調配合，建立財政監管信息交流與成果共享機制，形成聯防聯治的高壓態勢。三是建立財政監督結果公告制度，引入政策執行情況第三方評估，主動接受社會監督，將嚴肅財經紀律融入到社會治理體系。四是探索在財務支出規模較大的高校、醫院和國有大中型企業配備財務總監，加強對財務監管工作的領導，將嚴肅財經紀律的要求從政府部門延伸到國有企事業單位以及其他社會經濟組織，逐步擠壓和堵塞權錢交易的“官商通道”，使嚴肅財經紀律的社會效應得到彰顯，取得實效。