讓每一個財政人都成為監督者
——就湖北省荊門市財政“大監督”改革與丁岱局長訪談錄

●本刊記者 何毅君 通訊員 宋克軍 陳 鵬

荊門市位于湖北省中部，山川秀美，人杰地靈，物產豐富，自古就有“楚塞三湘接，荊門九派通”的說法。

與荊門市旖旎的自然風光相互映襯的是其財政“大監督”改革，開湖北之先河。湖北省財政廳給予充分肯定，《湖北財政信息》專題刊發，并全省推廣。帶著些期許，記者于7月來到了荊門市，與荊門市財政局黨組書記、局長丁岱進行了面對面的交流。清瘦中透露干練，儒雅中洋溢著才氣的丁岱局長，是荊門市財政“大監督”改革的主導者。作為“老財政”，其對財政管理的各個環節稔熟，在主政荊門財政后，著眼于現代公共財政理念，強化預算、執行、監督“三位一體”，從頂層設計上構建“大監督”，使每一個財政人都成為監督者。在丁局長的娓娓道來中，記者看到了這位領路人改革的決心與意志，驀地想起“潮平岸闊催人進 風正揚帆正當時”這句詩，或許,這也是丁局長改革心境最好的寫照吧。

記者：荊門市將財政監督工作當做“一把手”工程，局領導高度重視，并從頂層設計上強力推動。請談談這樣做的初衷是什么？

丁岱局長 （以下簡稱丁局長）：財政監督是維護財經秩序的重要手段，也是保障經濟社會健康發展的重要舉措。黨的十八大報告提出的“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，“確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”，“讓權力在陽光下運行”，對財政監督工作提出了新的更高要求。我們把財政監督當做 “一把手”工程來抓，強化頂層設計，著力構建財政大監督格局，主要基于以下幾點考慮：

一是財政轉型發展的需要。傳統的財政管理重分配、輕監管，這是造成當下財政監督羸弱的重要原因。公共財政框架下，財政人要自我轉型，當好財政資金“守夜人”，將財政監督上升為“監督財政”。這就需要我們對財政資金運行全過程進行監督管理，并將財政監督作為推進科學理財、民主理財和依法理財的內在要求，進行制度創新。

二是提升財政工作效能的需要。傳統的財政管理中，業務部門與專職監督機構是“兩張皮”。有的同志片面地認為，財政監督是監督局一家之責，與其他業務管理機構無關，沒有將財政監督納入到全面深化財政改革的重要內容中來謀劃。實行“大監督”后，財政業務部門與監督機構有機地結合起來，并將監督關口前移，有利于提高財政工作效能。

三是建設現代財政制度的需要。前不久，中共中央政治局通過的 《深化財稅體制改革總體方案》明確提出：建立統一完整、法治規范、公開透明、運行高效，有利于優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的可持續的現代財政制度。這對我們的工作提出了全新的要求，當前財政監督工作更多地停留在事后監督的層次，沒有從全過程控制的角度研究完善財政監督工作機制，在這一方面，我們大有可為。

為此，荊門市財政局在第二批黨的群眾路線教育實踐活動中，結合財政實際，創新工作思路，將構建財政大監督工作格局作為深化財政改革的突破口，通過整合財政監督資源，創新財政監督方式，建立和完善預算編制、執行和監督相互制衡、相互協調的財政運行機制，不斷提升財政管理水平，全力服務全市經濟社會轉型發展。

記者：荊門市財政監督工作實行“三全”，即全員參與、全程監督、全面覆蓋，這是財政監督運行機制的一大創舉，請具體介紹一下這方面的情況。

丁局長：荊門市財政大監督改革的核心，就是通過制度設計，讓部門預算管理科室成為財政監督的主體，讓監督成果真正共享，讓每一個財政人都成為監督者。我們提出財政監督要“三全”，即全員參與、全程監督和全面覆蓋，通過“三全”，要求每一個財政人都要有責任意識、風險意識、監督意識、效能意識，成為合格的監督者。

全員參與是指財政監督與財政管理職能的有機融合。財政監督不僅是財政專職監督機構的職責，更是財政系統每個科室、每個財政干部的職責任務。要加強和改進財政監督工作的新型組織形式，通過厘清業務科室日常監督責任與專職監督機構流程再監督的責任，從而形成每個科室（單位）都有監督職責、人人都參與監督工作的局面。

全程監督是指財政監督要貫穿于財政管理活動的全過程。從預算分配開始，圍繞資金運行的事前、事中、事后的每個環節開展監督，切實將財政監督工作貫穿于財政工作的始終，從而實現對財政資金運行全過程的監控。

全面覆蓋是指財政監督要覆蓋所有政府性資金，財政資金流向哪里，監督范圍就要覆蓋到哪里。要圍繞財政資金的安全性、規范性和有效性，強化財政、財務、會計等規定執行情況的監督，實現財政監督內容全覆蓋。

圍繞以上“三全”，荊門市財政監督工作可以說再無禁區。我們所有的工作流程都是圍繞這“三全”進行再造的。

記者：荊門市財政監督是如何進行流程再造，發揮各業務科室的監督職能，共同筑起牢固財政管理的藩籬？

丁局長：流程再造是財政大監督改革的題中要義，也是局黨組經過充分醞釀后達成的共識。在省財政廳支持下，我們組織各業務科室和單位多次討論，并征求縣市區財政監督部門的意見后，制定下發 《荊門市關于構建財政大監督格局的工作意見》（荊財監發【2014】106號）和《荊門市財政局重點專項監督檢查操作規程》（荊財監發 【2014】126號）兩個文件，對重點專項監督檢查流程進行再造。

應該說，這個流程再造是顛覆性,徹底廢除了各業務科室原來的“四平八穩”，更多地要求各業務科室要主動參與財政監督，改變過去業務科室局限于劃指標撥資金的日常監管、僅僅停留在初層次的監督現狀。具體講，業務科室一方面要加強日常監督，是本科室財政資金安全的第一責任人；另一方面在財政重點專項監督檢查中，業務科室和單位主要發揮以下四個職能作用：

一是制訂計劃。各業務科室和單位根據工作安排和日常監督管理情況，制訂本科室（單位）下年度重點專項監督檢查計劃，包括檢查的對象、內容、范圍、目標要求及時間等。

二是組織檢查力量。以各科室（單位）為主，統籌整合全局力量。檢查組長由科室（單位）負責人擔任，人員從檢查單位產生，力量不足時可從全局調劑。

三是承擔具體檢查。由各業務科室和單位負責承擔統一安排的重點專項監督檢查任務。

四是負責督促整改和結果運用。根據重點專項監督檢查結果，督促預算單位整改和反饋結果運用情況，運用監督結果，加強預算管理。

記者：財政部監督檢查局在下發的2014年工作要點中指出：“要強化對預算執行過程的監督與控制，逐步建立嵌入業務流程的財政支出監督機制”。圍繞這一要求，荊門市財政是如何創新，使財政監督嵌入預算執行過程中，確保財政資金安全、規范使用？

丁局長：為強化對預算執行過程的監督與控制，做到前移關口，補齊短板，將財政監督嵌進預算執行過程。我市從2012年開始對市直財政資金支付啟用動態監控平臺，實現了實時監控，及時發現和糾正違規問題。2013年累計監控過濾支付數據9.5萬條，監控金額達52.6億元，占總支付數據的100%；發現并退回不合規支付數據463條。

一是明確監控內容。對重點支出事項，如出國旅游、購車等“三公”支出等實行關鍵字重點提示；對超過提現標準的授權支付進行警示；對一般性支出行為，主要監控資金使用是否符合預算規定用途，公務支出是否符合公務卡結算制度相關規定，各種支付憑證是否完整、準確，預算資金是否在國庫單一賬戶體系中運行等。

二是設定監控規則。設定關于提現控制、支出方式控制、收款人控制等有效監控規則15條，對涉嫌違規的財政資金支付活動自動報警。如：建立受控銀行賬戶列表，財政部門將預算單位目前保留的171個實有資金賬戶以及需監控的其他賬戶全部輸入受控銀行賬戶列表，一旦有向列表內受控賬戶劃轉資金的支付活動出現，系統能自動報警，并凍結該筆支付數據。

三是建立監控流程。設立監控崗，安排專人負責對監控情況進行排查。在動態監控系統的支撐下，逐漸摸索并建立起：“系統預警→人工監控→實時查詢→綜合核查→問題處理→要情報告→部門整改→跟蹤反饋”一整套鏈條型、可追溯的工作流程。

四是規范核查方式。對預警事項，在1小時內響應并處理。通過綜合運用電話核實、約見商談、現場核查、委托核查等多種方式核查。對于核查確定的違規問題，按照規定，在職能范圍內及時做出退回處理并解釋糾正，應由其他部門處理的，及時向相關部門反映。

記者：荊門市財政監督專職機構如何強化對業務科室工作流程的再監督，確保財政管理行為規范、高效地運行？

丁局長：專職財政監督機構在大監督改革中居于核心位置，既要對全局財政監督工作進行統籌、協調和組織，又要對各業務科室工作流程及監督工作進行再監督，這是確保財政管理行為規范、高效的關鍵。通過對財政重點專項監督檢查流程再造，專職監督機構有效地嵌入到各業務科室和單位監督工作中，并對其工作進行再監督。具體表現就是“四個統一”：

一是統一計劃。監督檢查局根據各科室 （單位）報送情況，按照避免多頭檢查和重復檢查的原則，突出重點檢查，整合檢查項目，明確檢查單位，匯總制定全局年度重點專項監督檢查計劃方案。

二是統一方案。監督檢查局根據整合的檢查項目計劃以及各科室 （單位）提供的檢查工作要求，針對被檢查單位的實際情況和特點，統一編寫檢查工作方案。方案應重點包括檢查內容、方法、時間、人員分工、成果運用等五要素，并明確工作紀律等要求。

三是統一培訓。實施檢查前，由監督檢查局組織檢查組全體成員，進行針對性的檢查輔導培訓，培訓內容根據具體檢查要求制定，各科室（單位）配合。7月8—10日，市財政局進行了為期3天的財政系統重點專項監督檢查培訓，全局業務科室和單位所有人員參加了培訓。圍繞著財政業務管理相關政策、執法程序、檢查方法、注意事項等內容，市財政監督檢查局組織相關專家進行了全面講解和深刻分析，進一步強化了業務科室和單位財政監督的主體責任，有力地提升財政干部監督素質和能力水平。

四是統一復核。負責對重點專項監督檢查的檢查報告進行復核，并提出相應處理意見等。

記者：強化財政監督成果的利用，是提高財政監督效能的利器。在這方面，荊門市如何提高財政監督成果利用率？

丁局長：強化財政監督成果利用，是提高財政監督工作地位，使其有威、有為的重中之重。局黨組高度重視財政監督成果利用，并視其為堵塞財政管理漏洞，為局黨組決策提供參謀的重要依據。我們強化監督成果運用主要表現在以下三個方面：

一是建立內部成果運用機制。將日常管理中掌握的信息資源，運用于財政重點專項監督。將財政重點專項監督檢查線索、問題、結果等信息通過信息化平臺進行公開，在財政部門內部各單位（科室）之間實行信息互通、成果共享。檢查成果作為政府采購、行政事業單位資產處置等各項財政預算審批環節的直接依據，作為預算編制、單位評先表優及市級有關獎勵政策兌現的重要參考依據。

二是暢通外部成果共享渠道。建立橫向到邊、縱向到底的檢查成果共享渠道。同時，財政專職監督檢查機構要將監督檢查發現的重大財政、財務、會計違法行為及時向省廳報告，向市政府報告，并向審計、紀委監察等有關部門通報。

三是完善體制機制建設。通過檢查成果運用，規范財政管理，健全財政制度。對違反財經紀律的現象和問題，既要作個性處理，又要從共性角度研究體制機制問題，督促被檢查人整章建制，健全相關財政管理制度。同時，要不斷修訂完善財政監督工作的各項制度，從宏觀政策層面去加強改進財政監督管理工作。

記者：事前、事中、事后監督，是財政監督三個不可分割的環節，在事后監督方面，尤其是績效監督環節，荊門市有哪些創新或設想？

丁局長：事前、事中和事后監督，一個都不能少。我們除了在事中監督環節開展預算執行動態監控外，在事前監督和績效監督上都實施了強有力的舉措。

做好政府建設投資預算評審,就是抓住了財政資金事前監督的“牛鼻子”。近五年來，我市累計評審政府投資項目1003個，總評審金額128.18億元，審減16.33億元。一是規定市一級政府投資項目，包括使用中央、省、市級財政性資金進行投資建設的項目，凡達到60萬元的工程類項目和30萬元的重點修繕更新類項目均要納入財政投資評審范圍。二是在全省率先將財政投資評審工作納入黨風廉政建設責任制考核內容，對市直部門單位的政府投資項目進行考核。三是與發改委項目管理掛鉤。市發改委在項目立項批復中明確要求項目單位“先進行財政預算評審后再進行招投標”，從源頭對政府投資項目進行評審控制。四是將財政投資評審納入招投標流程。政府投資項目進行招標前須進行財政投資評審，并以財政投資評審定價作為招投標最高控制價，嚴格實行先評審，再招標。五是將項目是否評審及結論是否有效利用納入財政監督檢查和審計局審計范疇，對內與財政監督工作統一部署、統一檢查，整合了資源；對外實現了財政預算評審和結算監督審計的無縫對接。

同時，我們堅持將預算績效管理貫穿于財政日常監督始終，對預算編制、執行和評價等全過程進行常態化監督，大膽創新監督方式方法，不斷深化財政預算績效管理改革，在預算績效管理中充分體現財政監督的具體要求，通過績效管理成效反映財政監督成果。一是不斷擴大項目績效目標管理面。2013年市級50萬元以上項目支出開展預算績效目標及細化評審工作，市直項目支出納入預算績效目標管理的資金達43344萬元，其中明確要實施績效評價的項目資金達38402萬元，比2012年納入預算績效管理的15個項目、1.69億資金大幅增加。2014年資金面擴大到市級預算安排的所有項目支出，并將績效目標與部門預算一并批復，作為預算執行和績效評價的依據。二是完善預算績效管理工作制度。以政府名義出臺了《市人民政府關于推進預算績效管理的實施意見》（荊政發 【2013】25號）等一系列文件，編印了《預算績效管理工作手冊》。三是開展財政支出績效評價試點工作。我們在市殘聯、住建委、教育局、科技局、水利局等10個單位、15個項目中開展了績效評價試點工作，探索建立“單位自評、主管部門評價、財政重點評價”三級評價機制。四是初步建立績效評價指標庫、績效評價專家庫。