農業保險現狀、問題及政策建議
——以湖北省為例

●汪水文 龔 勛

根據財政部授權，財政部駐湖北專員辦對湖北省農業保險中央財政保費補貼資金申報使用情況開展監督檢查工作。自2011年起連續3年，該辦結合其他3項中央財政金融貼補獎資金，對湖北省中央金融貼補獎政策執行情況進行了深入檢查調研，累計查處湖北省農業保險領域違規問題金額合計8.1億元，并立足長遠，通過深入農村走訪村戶，實地了解政策執行效果，探索優化保費補貼運行機制，促進惠民政策真正惠民，取得了良好效果。

一、政策效果

自湖北省2007年開展農業保險試點工作以來，在中央財政保費補貼政策引導下，全省農業保險試點范圍逐步擴大，試點保險品種逐步增加，試點工作運行機制逐步完善，主要農產品的風險保障體系逐步形成。

（一）主要險種實現全省全覆蓋

目前，湖北省共開展了中央、省級財政給予保費補貼水稻、能繁母豬、奶牛、棉花、油菜、森林及“兩屬兩戶”（軍屬、烈屬、低保戶、五保戶）農房保險等7個險種的農業保險。水稻、能繁母豬、奶牛、“兩屬兩戶”農房保險等四個險種實現全省全覆蓋。棉花、油菜、森林保險選擇部分縣市試點。2007—2012年，全省累計投保能繁母豬1072.47萬頭、水稻13949.50萬畝、奶牛11.89萬頭、“兩屬兩戶”農房672.02萬戶、棉花 191.27萬畝、投保油菜577.97萬畝。累計提供風險保障614.18億元。

（二）提高了財政資金支農效應

從農民角度看，農業保險開展以后，農民遭災后能夠得到保險公司及時快速賠付，對投保農戶抗災減債起到了積極作用；從財政角度看，通過農業保險保費補貼，使得有限的財政支農資金效應明顯放大，2012年，湖北省各級財政補貼保費4.81億元（其中：中央財政2.59億元，省級及縣級2.22億元），為農業提供風險保障超過144.31億元，惠及農戶814.51萬戶次，放大財政補貼效應30倍。同時，通過保險公司現場核實，掌握了農業災害的真實情況，提高了政府救災的針對性和準確性、救災資金的使用效率及農業防范風險能力。

（三）有效化解了農業生產風險

農業保險開展以后，農民遭災后能夠得到保險公司及時快速賠付，對投保農戶抗災減債起到了積極的作用，在一定程度上轉移了農業生產風險。2010年，湖北省大部分地區遭受歷史罕見的強降雨襲擊，公安、洪湖、監利、赤壁、鄂州、大冶、蘄春、英山、羅田、浠水等10市縣投保水稻328.7萬畝，財政承擔和農戶繳納保費累計4601.80萬元（各級財政投入3451.35萬元，農戶繳納1150.45萬元），受災面積達 111.1萬畝，占投保面積的33.80%，估損總額4633.27萬元。

二、主要做法

湖北專員辦自2003年開始開展小額擔保貸款財政貼息審核工作以來，連續10年對湖北省中央財政金融貼補獎資金開展審查審核工作，共審查審核貼補獎資金16.08億元，先后3次開展金融貼補獎資金及政策執行情況檢查，檢查期間堅持監督工作要“訪民情、接地氣”的指示，深入基層走訪居民村戶，通過“四看”實地了解農業保險政策落實情況。

一是實地走訪，看補貼對象的真實合規性：補貼對象是否真實存在；補貼險種的保險標的是否符合政策規定；保險企業是否按市場化原則接受投保；農業保險業務是否以市場化原則運作。

二是合規審核，看補貼范圍是否符合國家相關政策規定：補貼測算依據是否真實合理；補貼核定方式是否合規；申報程序是否合規；各級財政部門是否嚴格審核把關、及時匯總上報。

三是系統對賬，看資金撥付及核算的真實合規：農業保險補貼是否及時足額撥付金融機構；各級財政部門和農戶是否依政策規定分別承擔相應保費；撥付程序是否合規；農業保險補貼資金會計核算是否合規；補貼資金是否專款專用。

四是了解民情，看惠農政策是否在基層有效落實：政策實施是否以市場化手段有效化解了農業保險的風險；地方政府是否出臺配套支農措施；是否有效提高財政補貼資金的使用效益。

三、存在的問題

（一）部分地方政府承辦農業保險出現諸多弊端

檢查發現湖北省部分市縣農業保險采取政府承辦、按村投保模式，違背中央財政關于農業保險 “市場運作、農戶自愿、政府引導”的指導原則，出現諸多問題，一是未按實際耕作面積投保，出現理賠面積大于投保面積等現象；二是投保程序不到位，出現保單未送達到村、憑證未送達到戶等問題；三是違規理賠，出現向非投保戶支付災損理賠款等行為；四是套取中央保費補貼資金，縣市財政墊付應由農戶承擔保費，保險公司通過費用渠道予以返還等違規問題。

（二）部分地方財政部門執行中央農業保險保費補貼政策不力，甚至弄虛作假騙取中央財政資金

檢查發現部分地方財政部門未在本級預算中安排保費補貼地方配套資金，而是通過財政部門先墊付，保險公司再虛假理賠退還資金的形式虛假支付農戶應承擔保費，騙取中央農業保險保費財政補貼資金；部分地方財政部門以先撥后返或先收后撥的方式，虛假撥付農業保險保費補貼地方財政配套資金;少數財政部門貼補獎資金核算不規范，出現賬面虧空現象。

（三）保險經辦機構存在執業能力不平衡、管理和服務不夠到位等問題，導致農民參保積極性不高

深入農村農戶走訪發現，部分地區農業保險政策宣傳深度和廣度不夠，部分農民對投保權利和義務不知曉，保險意識、維權意識不強；農戶應繳保費存在由村里墊繳代繳，憑證沒有全部發放到戶；查勘定損不夠規范，賠款支付不及時、不足額、不到戶等。

（四）農業保險工作經費支出使用不規范

檢查發現，部分縣市多個政府部門向保險機構收取農業保險工作經費，名目眾多，如公安部門以協助辦案名義收取、農業部門以推廣農業保險名義收取、鄉鎮政府以協助辦理農業保險承保業務名義收取，甚至有審計部門借行政處罰名義將本應上繳的追回財政補貼資金挪作己用。大量違規農業保險工作經費扭曲了保險機構與地方政府部門間關系，存在利益輸出導致道德風險。

四、政策建議

（一）充分把握“政府引導”和“市場運作”的度

一要進一步深刻理解 “政府引導，市場運作，自主自愿，協同推進”的基本原則，切實做到政策宣傳到位，資金配套到位，管理服務到位，克服行政攤派、墊付保費行為。二要做到因地制宜，量力而行。在選擇投保險種上要根據本省農村經濟的特點和財力保障情況，選擇最迫切、最需要的品種，切實發揮財政資金的效益。三要把握維護農戶利益的重點。要把主要精力放在維護投保農戶的利益上，切實解決保險公司投保、災后查勘服務不到位、理賠不及時等問題。

（二）通過問責制度強化財政部門及經辦人員責任意識

加強對中央政策及相關文件的學習，提高經辦人員責任意識，明確相關崗位職責，將問責制度貫穿貼補獎資金申報、撥付、使用、監管的全過程，包括：在申報環節按照相關文件規定時間申報、備案，并及時完成相關審核工作；在撥付環節按照規定時間將資金撥付到位，嚴禁虛假撥付及撥付不到位行為；在使用環節建立評價反饋機制，正確核算使用貼補獎資金，提高使用效率；地方財政配套資金納入一般預算安排，不得采取先撥后返或先收后撥等方式虛假撥付保險費補貼地方財政配套資金。

（三）切實提高保費補貼資金的規范化管理水平

充分發揮鄉鎮財政所貼近基層的監管優勢，完善“兩到三公示”工作機制，確保憑證到戶，理賠資金到卡，健全承保情況、查勘定損情況和理賠情況公示制度。對農業保險基層運作情況進行實地監督，督促按照實際耕作面積投保，查處虛構投保面積騙取財政補貼資金等違規行為；督促理賠資金落實到戶，查處挪用、截留、侵占保險賠償金等違規行為。

（四）加大對騙取農業保險補貼資金行為的打擊力度

發現以下列方式或者其他任何方式騙取農業保險費補貼的，應停止撥付保險費補貼，并依照《財政違法行為處罰處分條例》的有關規定追回騙取的補貼資金：一是違背政府引導、市場運作、自主自愿和協同推進的原則，利用行政權力、職務或者職業便利以及其他方式強迫、限制農民或者農業生產經營組織參加農業保險；二是虛構或者虛增保險標的或者以同一保險標的進行多次投保；三是以虛假理賠、虛列費用、虛假退保或者截留、挪用保險金、挪用經營費用等方式沖銷投保人應繳的保險費或者財政給予的保險費補貼。

（五）理順地方政府職能部門與保險經辦機構關系

鼓勵地方政府在政策范圍內，協調被委托協助辦理農業保險業務的機構統一與保險機構協商簽訂書面合同，明確雙方權利義務，約定費用支付標準；地方財政部門應對費用支付及使用情況進行監督，鼓勵采取財政集中收支模式，由財政部門按照合同約定集中收取費用，再根據委托事項需要撥付給被委托機構使用；除合同約定支付費用外，任何單位和個人不得利用行政權力、職務或者職業便利以及其他方式向保險機構攤派費用，也不得將農業保險費用用于其他用途。