南京國民政府社團政策述論

宮炳成

(北華大學 歷史文化學院，吉林 吉林 132013)

南京國民政府社團政策述論

宮炳成

(北華大學 歷史文化學院，吉林 吉林 132013)

南京國民政府建立后，為將民眾運動納入到其整體執政框架內，以社團為工具，以社團立法和民眾訓練兩種方式實施對民眾的雙軌控制。從某種意義上說，國民黨政府實施的社團政策符合現代國家管理的趨勢，并取得了一些成效，但由于多種因素的影響遠未達到通過社團控制民眾的目的，黨民關系漸呈疏離之勢。

國民政府；社團；控制；黨民關系

南京國民政府建立后，國民黨確立以黨治國的“訓政”理念，欲以一黨專治來構建對國家和社會的控制結構。國民黨認為民眾運動是在野黨謀求權力的手段，適用于革命時期，以往民眾運動的方式必須隨政黨角色和地位的轉變而變化。執政后的國民黨在穩定政權的目的下控制民眾的需求大于革命時代動員民眾的需求。由民眾組建起來的社會團體和國民黨的關系遂轉變為從屬關系，國民黨通過各種方式對社團進行管控和滲透，來實現對民眾的直接或間接領導。自此，民眾團體逐漸喪失其獨立發展的空間，成為訓政體制下的附庸，整個社會出現一種“泛政治化”的傾向。

綜觀目前有關社團的研究成果，大多偏重于考察單一社團之興起演進及其與政府的關系，或者從政治學角度論及國家與社會之間的博弈與張力時涉及到各類社團。研究者單純站在微觀層面，很難將民國以來社團的發展及其與南京政府之間的復雜關系廓清，對社團乃至黨民關系的研究呈現一種“碎片化”現象，很難揭示其內中全景。本文從社會控制這一角度切入，從宏觀上分析南京政府以社團為工具對民眾實施的管理，進而探究其成敗得失。

一、民眾政策轉向與社團管理體制的建立

民國建立后的一段時間內，中國處于社會轉型時期，國家與社會的關系也在進行相應的動態調整。然而，任何一個國家政權都要把社會力量框定在自己的可控范圍之內。南京國民政府成立后，建設新興國家與政權的愿望異常迫切，不斷通過政治與法律的手段強勢進入社會領域，收縮過去國家對社會的相對放任態勢，不再大規模動員民眾參與政治，強力管控民眾運動和社團的發展。國民黨在執政之初面對來自于地方實力派、中共及日本侵華對穩定政權的挑戰，更加堅定地實施自己的強勢管控政策。1927年的“清黨”和隨之而來的與中共分道揚鑣，其目的在于不想任由中共所倡導的“階級革命”在民眾運動中扎根。故而，國民黨中央及立法部門相繼出臺并實施了多種以控制為主的社團政策，欲以社團立法來實施其對民眾和社會的剛性控制，同時組織專門機構對民眾進行三民主義的灌輸和訓練，來實施其對民眾的柔性控制。

國民黨政府實施的社團政策有兩個目的：一為控制，即出于鞏固政權和穩定社會的需要而實施的管控措施；二為建設，即為經濟和社會的發展而進行的一系列具有現代化指向的發展民間社會力量的改革。南京政府建立后，對民眾團體和民眾運動實行黨和政府的雙重領導體制，黨權高于政府的權力。作為執政黨，國民黨對民眾團體的組織和民眾運動的領導在相當程度上是通過間接和秘密的方式來實現的。隨著國內外形勢的發展和管理的需要，此種對民眾團體進行控制的雙軌體制逐漸發生變化，在對民眾組織的監管權力上黨權逐漸向政權讓渡。

南京國民政府時期，黨、政府和民眾三者之間的關系在“訓政”體制下被框定為：在政治上，“政府應透過黨以取得民眾的擁護，同時，民眾亦應透過黨以充實政府之破壞的和建設的力量”。在法律關系上，“政府應根據黨的決議，公布并執行法律，以保護民眾的利益及范圍民眾的行動。”[1]12因此，對于民眾組織的日常監管主要通過政府來完成。民眾組織在成立之時，要向當地黨部和政府提出申請，經黨部核準合格后由政府立案注冊。南京國民政府在對民眾團體的清理、整頓及管理過程中逐漸形成了一個“黨部指導，政府核準，分級登記，歸口管理，多重負責”的社團管理體制。

依據權力架構的預設，社團管理在國民黨最高黨部之下可分為縱向的兩個系統：國民黨中央及地方機構和國民政府中央及地方機構。國民黨和國民政府的關系很微妙，按照黨治原則的設想，國民政府由國民黨產生，國民黨透過國民政府來貫徹實施政綱，黨政關系體現為“黨即政府，政府即黨”[2]。國民黨通過國民政府實施政策，控制國家行政權力的實施，其對社團的監管主要通過政府來完成。同時，國民黨擁有實際上的最高立法權，其方針政策即為政府的立法依據。“政府應根據黨的決議，公布并執行法律，以保護民眾的利益范圍及民眾的行動。”[3]上，797故而黨的社團文件均作為政府法律法規而進行發布。“政府應透過黨以取得民眾的擁護,同時,民眾亦應透過黨以充實政府之破壞的和建設的力量。”[4]801南京國民政府最終確立了黨部指導、政府監督的社團雙軌管理體制。

雙軌體制中黨部指導是社團管制的主體，在政府監管的范圍內也常常能看到黨部的影子。黨部對社團進行第一輪篩選，取締非法組織，扶植有價值的社團，在其內部進行公開或秘密的滲透，并發展有影響的團員加入國民黨，黨員在社團內建立黨團秘密組織，控制社團，使其成為國民黨統治的基礎和喉舌。

除黨部管制外，政府管制是社團管理體制的第二條縱線。為加強控制，國民政府對社團管理進行了歸口分類。政府各部對于相應的社團管理職責是具體的業務指導、監督和管理。此外，政府司法部門有權對法人社團進行監督管理，如有權審查社團擬定之章程草案和登記事項與程序，政府執法部門在查實社團屬非法后可對其執行解散程序。

國民黨各級黨部和政府在社團管理上的工作職責不同，一為指導，一為監督，但在實際權限上有很多交叉之處，如登記備案、會議召集之許可、核準草案章程等。因此，黨部和政府對管理權限展開競爭，而在實際管理事務上又相互推諉。各地黨部與政府紛紛上書中央申明本部門在辦理社團工作中存在的矛盾和滯礙。因而，1930年3月國民黨三屆三中全會通過《訓政時期民眾訓練方案》，進一步明確黨部和政府關于社團管理的權限。重申社團管理之基本原則：“人民團體受黨部之指導、政府之監督。”并重點區分黨部和政府在社團處分和解散問題上之職權：“黨部對于人民團體不受指導而予以處分時，須呈準上級黨部，以命令行之。但對于人民團體之解散，并須轉請當地政府依法執行之。政府對于人民團體認為須解散時，須依法辦理，但事前須知照當地黨部后執行之。”可見黨部和政府利用處分和解散之權而爭奪社團控制權力的問題已影響了國民黨對社團的整體控制。

此后，社團控制權力逐漸由黨部向政府轉移，國民黨多使用秘密手段插手社團事務，加強黨團對社團的滲透、引導和控制。后來，黨團名稱改為干事會，由人民團體中的國民黨黨員秘密組織，實行黨的運用。抗戰時期干事會再度改名為黨團。1940年國民黨主管社團的社會部改隸國民政府行政院，國民黨黨部直接指導社團的權力遂轉讓予政府，社團辦理手續也與黨部無關，發揮黨團作用成為國民黨秘密控制社團的主要手段。

二、外部監管：政府對社團的日常規制

南京政府對社團的控制包括外部監管和內部監控兩種方式，其中外部監管是一種公開的管理方式，一般走黨組織和政府的正常工作流程，工作的展開需有黨和政府明文的法律法規等正式文件作為依據。南京國民政府對社團的外部監管包括兩條不同的系統：一為黨部，二為政府。但黨部更重要的任務是指導社團，指導亦含管理之意。政府監管社團的主要職能是監督，而監督亦含管理之意。從雙管齊下的管理體制可以看出國民黨政府對社團的重視和監管預期的程度。國民黨政府對于社團的日常規制流程非常明確，外部監管流程如下：

(一)嚴格監管社團的建立過程

南京國民政府建立后，對已有社團進行了清理和整頓，對社團建立的流程及實施過程中黨與政府的監管用明確的法規條文進行嚴格的限定。根據《人民團體組織方案》，職業團體組織程序如下：1．欲建立職業團體者須向當地高級黨部申請許可；2．黨部接受申請；3．審批、許可、黨部派員指導；4．組織籌備會、推定籌備員；5．呈報政府主管機關備案；6．擬定章程草案；7．呈請當地高級黨部核準；8．依章程草案進行組織；9．組織完成，經當地黨部認為健全時，呈請政府核準章程立案。[3]上，763-764

(二)社團登記

社團登記管理是指調整和規范社團各種登記行為的法律程序和措施。一般而言，根據社團是否進行登記注冊，國家行政機關可以掌控社團的組織情況及分布流向。南京國民政府的社團登記實行的是“預防制”。所謂“預防制”，就是成立社團時，必須事先辦理登記手續，履行登記程序。南京國民政府的社團登記包括社團申報、成立、變更及解散等一般程序和內容。南京國民政府成立后，明令所有社團必須到黨部和政府相關機構進行登記才可以取得合法身份。這樣，國民政府就從社團組織的入口上加強了對民眾組織的監控和管理。1928年6月上海頒布了《民眾團體登記條例》，隨后全國各省市縣相繼頒布實施相關的登記條例和規程。

(三)會員資格和入退會的嚴格控制

對會員資格和入退會的嚴密控制是國民政府對社團日常規制出入口管理的重要舉措，它關系到對社團成員微觀管制的成敗，所以國民政府對各類型團體進行了明確而嚴肅的限定，并且分層次管控。對政治影響較大的職業團體分類尤為細致、規定全面而審慎。1930年前后，國民黨對職業團體會員資格有了更為嚴格的限定，要求日益嚴密，且規定政治條件：須服從三民主義和中國國民黨的領導。較之于職業團體，社會團體對于國民黨政府的意義和價值有很大不同，其可控性強，可以幫助政府收集整理社會有效信息，為政府控制社會提供決策依據，有利于政府提高政策整體效率和協調性。國民政府為鼓勵社會團體的發展，降低了對社會團體會員資格的限定。

(四)黨員介入日常活動

國民黨對社團進行日常規制的基本手段是介入日常活動，主要體現在向民眾組織選派指導員和任命負責人，控制社團規模和系統及控制社團經費資助等。

加強對民眾組織領導層的控制是國民政府日常規制的主要手段。除了定期和不定期委任指導員和巡視員外，國民黨還直接向其控制下的民眾團體任命負責人。此外，民眾團體召開各項重大會議或活動“須向當地主管官署申請，須得到相應各級黨部和政府主管部門的許可方可進行。”[5]社團遇有重大活動時，“須呈請當地高級黨部核準，并呈報主管機關備案，地方高級黨部向各團體選派指導員組織并指導活動。在社團召開重要會議時，須有黨部和政府派員在現場進行監督”。[6]1336

國民政府要求各社會團體每月向主管黨部和政府部門提交動態月報表，并試圖將民眾團體及活動局限于經濟文化領域和實際生活層面，嚴防民眾參與各類政治活動。此外，鑒于大革命時期農民運動和青年運動所表現出的強大政治能量，國民黨對農民與青年給予了強烈的關注，特別注意防范農民團體和青年團體。同時，對各種民眾組織的活動進行年檢和隨檢，以確保民眾組織和活動不會越軌，并按照國民政府預設的方向開展活動。

為了更好地控制和利用社團的組織動員能力，國民政府還試圖控制社團的經濟命脈。在經費資助上，國民政府有選擇性地對社團進行定期和不定期的資助及補貼。[6]1335對于接受經費補助的團體，國民黨要求其必須保證遵守并切實推行三民主義且奉公守法，接受資助之團體須定期向政府和黨部提交財務報告，政府與黨部隨時派員進行抽審。

(五)監管社團組織的規模和地域系統

國民黨認識到各類民眾團體若形成地域性的組織系統，其力量將會無限擴大，形成難以控制之勢，而對其統治構成威脅，“無論何種人民團體均有縱橫一貫之組織，不啻將四萬萬人民分為若干壁壘，各有其全國總集團，以為發號施令之機關”。故而國民黨通過《修正指導民眾運動方案》規定：“省市之下各種民眾團體，得采縱的組織。”這樣各種民眾社團就被分化瓦解為地方范圍的小規模組織。

國民政府還充分認識到學生組織在各地乃至全國范圍的政治影響，“此種組織之無限制的擴大，將全國百千萬學生，操縱于少數半似學生或竟非學生之手”，無疑這將導致學生社團的失控。以學生在已往政治運動中的激進表現，國民黨對學生力量存在極強的提防心理和控制心態是可以理解的。學生力量“另成系統，自成勢力，不僅國家行政常遭干預而不獲暢行，而致盲目沖動”。[7]所以國民政府將學生活動范圍和組織系統進行了規定，“不得……為大規模的政黨式組織，應以在學校之內為限，不以超越此范圍”，“各直接隸屬聽命于所在地之黨部，而由本黨網絡其整個系統，以免在本黨之外另有駢枝系統的分歧。”[1]49分散于各地的學生團體因此無法實現在地域之間乃至在全國范圍內的縱向的組織聯合，國民政府以此規定妄圖使學生團體的組織結構和系統完全處于其控制之下。

三、內部監控：黨團與干事會的滲透

相較而言，內部監控一般使用秘密滲透的手段。所謂“黨團”，并不是指“黨”與“團”的合稱。民國時期，黨團是國共兩黨設置于非黨機構和社會團體內部的秘密組織。黨團是國共兩黨效法俄共相關制度、“以俄為師”的產物。黨團曾在國共兩黨歷史上扮演過重要角色。國民黨改組后，在民眾組織和非黨機構內廣泛建立黨團組織進行滲透和控制。

1924年1月國民黨一大通過的《中國國民黨總章》中第十三章為“國民黨黨團”，其中在第77—84條明確提出建立黨團的制度設想，并規定了黨團設置的范圍和隸屬關系，內中對黨團規定和要求甚為具體和明確：“在秘密、公開或半公開之非黨團體，……須組織成國民黨黨團，在非黨中擴大本黨勢力，并指揮其活動。…所在活動之團體一切議題，須本本黨政策政略，先在黨團內討論，以決定對各問題應取之方法。所定方法并在該團體議場上一致主張及表決。黨團在所在活動之團體內，須有一致及嚴密之組織，各種意見可在黨團秘密會議上發表；但對外須有一致之意見行動。如違反時，即作為違反黨之紀律，須受黨之處分。”[3]上,32-34

國民黨黨章對黨團的規定主要體現了以下幾點主旨思想：(1)國民黨要在非黨組織中廣泛設立黨團組織；(2)在可能情況下，黨團要采秘密方式進行活動；(3)黨團受所屬各級黨部執行委員會指揮及管轄；(4)黨團活動的目的是擴大國民黨之勢力及影響；(5)違反黨團紀律須受處分。以上說明國民黨有鑒于自身社會控制力的有限而開始以建立、發展黨團為工作方式來對社會團體進行滲透、管控，進而達到控制全社會的目的，“一面以黨的力量促進人民團體之發展與健全，一面使各種人民團體如眾星拱北辰，咸成為擁護本黨實行主義之堅強的組織”[3]下，692-693。

南京國民政府建立后，立于執政黨地位的國民黨開始調整其大革命時期的民眾運動方針和政策，試圖將民眾的“革命”力量導向“建設”力量，并力圖以社團為工具，對整個社會實施維穩統治。國民政府一面展開社團立法、整頓社團，暫停民眾運動；一面繼續保留社團中的國民黨黨團，以建立直接領導民眾社團的局面。這樣，國民黨以黨團為前沿和基本單位的社團領導機構和體系初步建立起來。

1929年3月，國民黨三大修正《中國國民黨總章》，在第二章黨部組織第十四條中又規定“本黨在不能公開或半公開地方，于必要時得組織黨團，其組織法由中央執行委員會定之。”[3]上，665在國民黨轉軌后，受清黨時期政治形勢的影響，黨團工作有過短暫停頓，不久即恢復正常工作。紙面上相關文字的刪減并不代表國民黨忽視黨團的作用或取消黨團，而從國民黨重要會議決議中也沒有任何關于取消黨團的決議。民眾團體中的黨團本是介于各級黨部和黨員之間展開工作的媒介組織，如被取消則意味著團體中的黨員聯絡和工作展開勢必陷于癱瘓。

1928年，國民黨中央訓練部制定《中國國民黨黨團黨員訓練實施綱領》，明確為“本黨黨員訓練必備之秘本”，并進一步明確指出黨團的重要作用：“(1)擴大黨的勢力，使非黨團體接受并實行黨的主張；(2)指揮并監督非黨團體的活動；(3)從非黨團體中吸收革命的同志；(4)防止反動勢力在非黨團體中的滋長；(5)在敵對的非黨團體中實行破壞的工作”。根據這一實施綱領，國民黨黨團的設置范圍較國民黨總章中之規定范圍大為擴展。設置黨團實施的對象包括各行各業，除黨組織自身外，“無論軍政學、農工商、國內外、常設臨時，均置于‘黨團’的天羅地網之中。”[8]國民黨顯然欲以黨團組織的活動來實現其“黨天下”的統治目的。

1932年，黨團工作名稱改為干事會。干事會并不是國民黨在黨團之外另設的黨組織，而是根據工作需要對黨團進行的改頭換面而已，繼續行使著黨團的職能。國民黨四屆中執委第47次常務會議通過《人民團體中黨員組織工作通則》規定：“各人民團體中的國民黨黨員，應受當地最高黨部指導，在其隸屬的團體中秘密組織干事會”。“各人民團體中的黨員對黨部及干事會的決議及指導須絕對服從，并嚴守秘密，如有泄漏或違背情事，一經查明，即由干事會呈請當地最高黨部加以違反紀律之處分。”[4]801-803

國民黨執政后始終面臨內外勢力對自身政權的挑戰，而其中一直為國民黨心腹大患的中共雖遭國民黨血腥“清黨”，但其勢力卻一直存在并日漸壯大。中共之所以能站穩腳跟，源于民眾的廣泛支持，此點在國民黨內有著廣泛的共識 。而中共運用黨團的成功經驗讓國民黨心生艷羨與嫉妒，因此試圖通過黨團與中共爭奪民眾團體和民眾運動的領導權。在這里，國民黨的黨團工作具有明顯的針對性：動員民眾、組織民眾、爭取民眾并排擠中共在民眾運動的影響，進而完成國民革命的目標。可以看出，雖然國民黨以“三民主義”為號召來動員民眾，但其執政后與民眾之間的良性互動始終未能通過正常渠道建立起來，運用黨團這種秘密方式來進行對民眾的社會動員顯見是國民黨的一種無奈之舉，盡管國民黨中央對黨團工作給予了極大的重視，但國民黨自身存在的諸如組織渙散、黨紀廢弛等諸多問題導致黨團工作難以產生預期效果。黨團工作亦顯示出國民黨的民眾運動政策在理想與現實、設計與實施、目標與效果等諸多方面的錯位。

四、結語

國民黨取得執政地位后，一直努力強化國家權力對社會的滲透和擴張。南京國民政府是在極其復雜的政治背景下展開自己的施政之路的：一方面，面對來自于共產黨、第三黨及國民黨內各派系勢力的強力反對和挑戰，使得其不得不為維護地位和鞏固政權而展開對各種反對勢力的彈壓與控制；另一方面，自國民革命以來民眾運動的蓬勃興起，大量社團的出現和組織，使國民政府感覺到應對民眾運動和社團加以引導和控制，并將其納入到政府整體的社會控制體系之中。

南京國民政府建立后，一方面，仿效歐洲國家社團主義出臺了一系列相關政策并頒布了大量法律法規，允許各類民眾團體存在和發展，使民眾團體的發展存在著一定的法理空間；另一方面，國民政府又從各個方面來限制、擠壓社團與民眾運動發展的自主空間。由此，在制定和實施社團與民眾政策問題上，國民黨總是處于一種矛盾和糾結的狀態之中，在不斷強化獨裁與追求現代化管理之間徘徊，這種矛盾心態也反映在其施政的不確定性過程及實施民眾政策的左右搖擺上，欲圖以傳統的統治理念嫁接現代化的管理制度，此種情況所帶來的后果是不言而喻的。國民政府對社團及民眾的控制并沒收到預期效果，最終以“民眾疏離”和“民心流失”為結果而告失敗。

[1]中國第二歷史檔案館.中華民國史檔案資料匯編：第五輯第一編政治(三)[M].南京:江蘇古籍出版社,1994.

[2]羅隆基.訓政應該結束了[J].獨立評論,1935(171).

[3]榮孟源.中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料[M].北京:光明日報出版社,1985.

[4]人民團體中黨員組織工作通則(密件)[J].中央常務月刊,1932(52).

[5]蔡鴻源.民國法規集成:68[M].合肥:黃山書社,1999:196.

[6]王云五.中華民國現行法規大全[M].上海:商務印書館,1933.

[7]學生婦女文化團體組織原則宣傳大綱[Z].國民黨中央宣傳部,1930:4.

[8]徐秀麗.中國國民黨黨團述論(1924-1949)[J].歷史研究,2012(1).

2014-02-17

宮炳成(1972- )，男，吉林永吉人，北華大學歷史文化學院副教授，博士，碩士生導師，從事中國近現代政治史研究。

K262

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2095-7602(2014)04-0040-05