中國銀行改革的發展路徑：金融政治經濟學視角

[摘 要]通過構建金融政治經濟學的分析方法，對中國金融改革的發展路徑能夠認識得更加清晰。由于銀行主導型金融模式的確立，銀行成為了金融改革的核心內容，中央銀行獨立性的確立、商業銀行市場化的運作模式成為了金融改革的主要發展脈絡。當前，在銀行機構職能基本完善的情況下，利率改革已經成為了決定金融改革繼續推行的重要突破口，但由于各種因素的制約，利率市場化必然遵循著漸進式的特征。

[關鍵詞]金融改革；中央銀行；商業銀行；利率市場化

[中圖分類號]F832.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）03-0088-05

當前，中國正在啟動以市場化和自由化為核心的金融改革，商業銀行改革是其中的關鍵環節。由于中國商業銀行所處制度環境及其復雜，甚至會受到社會傳統、行政機構等因素影響，基于金融政治經濟學視角進行分析非常必要，這樣才能更加充分理解中國商業銀行改革所存在的深層次問題。

一、銀行主導型金融改革

1984年，中國正式確立了二級銀行體制，其目的是使中央銀行和商業銀行各司其職，適應經濟市場化轉型。此后，金融市場的建設也提上了日程，1985年中國放開了對金融產品交易的管制，銀行間同業拆借、票據貼現、大額定期可轉讓存單等金融市場逐步建立，企業債券、金融債券、企業股票也開始以市場化模式進行交易和投資。此后，上海證券交易所、深圳證券交易所以及中國外匯交易中心的建立，標志著金融市場的建設已經全面展開。顯然，在金融改革的初期，金融市場建設的步伐很大。與之相比，中國的銀行體系改革明顯落后。

在中國金融改革的模式中，商品市場化是實現金融市場化的條件，國有企業改革則是商業銀行改革的條件。因此，金融市場和商業銀行改革的快與慢，并非僅取決于金融體系本身，而是取決于整體經濟改革的進度和模式。如果商品市場化先實現，則金融市場起步就早，而如果企業改革先完成，則商業銀行就能較快進行股份制改造。曾經有著名學者這樣評價，“作為公認的難度最高、風險最大的價格改革，竟然走在經濟體制改革的前列，把過去認為容易得多的企業改革遠遠拋在后面，的確出乎許多經濟學家的預料”。[1]中國市場化改革方向確立后，僅僅是商品市場化改革的成功，生產要素市場化仍然顯得任重而道遠，其中包括土地、資金、勞動、技術等生產要素在內的諸多市場化運作面臨著極大的挑戰。因此，金融市場建設方案很快就提上了日程，并且也開始了實質性的進展。

不過，從金融市場與商業銀行之間的關系看，盡管金融市場建設步伐明顯快于商業銀行改革，但并不能由此否認銀行在中國金融改革中的重要地位和作用。

中國的金融體制面臨著發展模式的選擇，是選擇美國、英國的市場主導型，還是選擇德國、日本模式的銀行主導型。事實上，無論是金融市場，還是商業銀行，都是作為聯結資金融通的中介機構。格利和肖在《金融中介和儲蓄—投資過程》中，定義了盈余與赤字單位、初級和二級市場、直接和間接融資等一直沿用至今的金融術語，并指出不同的金融中介能夠提供不同的資產，而投資者對不同資產的需求就產生了不同的金融中介。[2]隨著交易成本和信息經濟學在金融理論中的應用，不同金融中介發展模式得到了更為合理的解釋。由于在資金盈余者和資金赤字者之間存在著信息不對稱，每一筆貸款業務的簽訂都需要一定的交易成本，商業銀行的業務功能具有規模經濟的特征，在獲取貸款者信息、提供專業化合同、維護借貸信用等方面擁有規模經濟效應，能夠降低交易成本、克服信息不對稱，銀行作為聯結儲蓄者和貸款者之間的金融中介具有明顯的優勢。因此，無論是市場主導型的英美模式，還是銀行主導型的日德模式，在早期金融體系中都是由商業銀行主導資金流向。隨著信息技術不斷進步，金融市場的交易成本也不斷降低，當其在融通資金方面的優勢超過商業銀行時，金融市場就進入了快速的發展期。美國和英國的金融市場才在商業銀行的支持下發展壯大起來。美國經歷了商業銀行混業經營的繁榮時代，銀行將吸收的儲蓄投資于金融市場，企業則通過發行股票和債券在市場上融資。隨著資金逐漸從銀行體系轉向金融市場，金融模式也從銀行主導型轉變為市場主導型。日本和德國之所以一直保持銀行主導型金融模式，與其實行的主銀行制密切相關，由于商業銀行持有企業股票，銀企關系非常密切，主銀行制顯著提高銀行在企業融資方面的重要地位，銀行主導型的金融模式才得到了不斷的鞏固和延續。

金融模式的選擇取決于兩個因素：一是要看是否有利于金融信息的獲取，以及交易成本的降低；二是要看經濟體制與金融模式之間的是否協調。從全球觀點看，通信和信息技術的發展對金融領域的制度安排產生了兩方面影響：一方面關于公司企業的金融數據的各種數碼信息越來越容易得到，使得反映在投資銀行、基金、市場經濟人和證券分析業務中的各種市場導向型的金融技能不斷升值；另一方面，同樣的因素也使得那些不易數碼化的信息的潛在價值上升。[3]顯然，信息技術和金融創新的進步有利于金融市場的發展，金融模式沿著這種路徑發展，很容易從銀行主導型逐漸轉變為市場主導型。但這僅僅是金融體制選擇的技術性基礎，從日德模式和英美模式的金融體制發展歷程看，無論是銀行主導型金融模式，還是市場主導型金融模式，都有其存在的客觀依據，需要與社會經濟體制相匹配，才能使金融中介的資金配置功能發揮好。

中國在金融改革啟動后，金融體系中的信息技術比較落后，資金規模顯然無法與銀行體系相比，國有商業銀行與國有企業之間的關系極為密切，雖然沒有實行主銀行制，但商業銀行在獲取企業信息方面具有得天獨厚的優勢。同時，社會資金也呈現出向商業銀行匯集的傾向，政府、企業、居民都在銀行開設儲蓄帳戶，金融市場的籌資功能則顯得非常薄弱。此外，政府參與商業銀行決策的現象一直存在，與金融市場相比，政府通過干預銀行業務來實現既定發展目標的模式更加直接有效，這也是銀行主導型金融發展模式在中國更受青睞的重要原因。因此，商業銀行成為了中國金融模式中的核心。endprint

二、商業銀行漸進式改革

中國四大國有商業銀行最初設立時具有一定的專業性，隨著金融改革的展開，工商銀行、中國銀行、建設銀行、農業銀行也不再按照原有的歸口行業發放貸款，相互之間業務出現了交叉和競爭。但四大國有商業銀行各自的主要業務仍然集中在傳統領域中，并且各自擁有貸款相對集中的行業，當時的貸款業務仍處于國有銀行占據主導的局面，具有一定的壟斷特征。隨著交通銀行、中信銀行、光大銀行、華夏銀行、招商銀行等股份制商業銀行的成立，中國金融機構已經呈現出逐步多元化的發展態勢。此外，中國眾多股份制商業銀行已經涉足國內儲蓄貸款業務，但是由于當時四大國有商業銀行吸收了絕大多數的存款，其他商業銀行沒有實力與其競爭。在這種金融格局下，國有商業銀行在業務經營方面缺少競爭壓力，也沒有真正實現市場化運作，雖然成為了金融主體，但反而減慢了市場化金融改革的整體步伐。

不僅在打破國有商業銀行壟斷地位方面缺乏動力，商業銀行行政化的傾向也越來越嚴重。在當時的國有體制下，商業銀行的自有資金依靠財政撥款，盡管吸收了大量的居民儲蓄，但儲蓄者無法對貸款方向產生任何影響，銀行在發放貸款方面仍然要受到政府的干預。由于各級政府對商業銀行業務經營的干預，國有商業銀行無論在機構設置，還是在業務經營方面，都更像是機關，而非從事金融業務的企業。就連商業銀行的機構設置也基本按照總行、省、市、縣模式層層設置的，而每級分支行都與地方政府有著千絲萬縷的聯系，每當政府財政緊張，無力支持地方經濟發展時，就要求銀行給企業發放貸款。這些屬于政策性貸款的項目，本應由財政部門予以提供，或者由財政給予銀行提供利率補貼，以彌補當時銀行在發放貸款方面的虧損。事實上，不僅銀行在利息方面無法獲得補貼，就連本金都很難收回。由于這些貸款大多沒有經過謹慎的論證和評估，有些瀕臨破產的國有企業也能夠通過政府的指導獲得銀行貸款，貸款歸還的難度極大，特別容易形成不良債權積累在國有銀行體系之中。

在這種情況下，國有商業銀行自然無法成為自主經營、自負盈虧的金融主體，實行國有商業銀行的股份制改造非常必要，但卻需要一系列前提條件。首先，國有企業的改革必須順利推行，并且徹底解決積累在國有商業銀行體系中的不良資產，為國有商業銀行走向市場化減輕負擔；其次，需要建立較為完善的財政稅收體制，避免銀行貸款“財政化”傾向，使銀行存款、貸款業務真正做到市場化運作，才能使國有商業銀行成為合格的金融機構；再次，政府職能需要從指令性和指導性的計劃經濟模式中徹底走出來，把銀行塑造成金融企業，防止商業銀行業務功能“行政化”傾向；最后，改變國有商業銀行的壟斷局面，必須發展多種所有制的金融機構，尤其要促進各種股份制商業銀行的發展。

1993年的十四屆三中全會上，提出一整套解決問題的辦法，包括轉換國有企業的經營機制，積極培育包括債券、股票等有價證券的金融市場，提出逐步實施分稅制改革，建立養老醫療等社會保障制度。此時，中國幾乎同時啟動了財政、企業和金融改革，財政改革主要在于理順中央和地方的關系，按照分稅制的原則，確保財權和事權相匹配，企業改革則注重所有制關系的調整，目的是厘清國家和企業之間的關系，金融改革突出表現為建立獨立的銀行體系，完善金融市場的功能。這說明，財政改革和企業改革共同構成了金融改革的前提條件，中央銀行和商業銀行必須擺脫原有的各種束縛和羈絆，中國才能實現金融改革的全面深化。

1994年，為了減輕國有商業銀行在政策性貸款方面的壓力，中國專門成立了國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行三家政策性金融機構，對需要給予信貸支持的特定行業發放貸款，這樣就避免了政策性貸款與商業貸款混雜的局面，既有利于促進特定行業發展，也有利于為商業銀行減輕負擔，為未來市場化改革提供前期準備。但由于國有企業改革的艱難超乎所有人預料，商業銀行貸款的增長速度遠遠超過了經濟增長的速度，直接導致銀行資產質量的下降，也是不良債權形成的源泉。商業銀行實質性的改革并沒有取得進展，國家只能不斷的為商業銀行注入資本金，漸進式的商業銀行改革之路從此開始。

不過，企業改革并非拖累商業銀行轉型的唯一因素，也不能由此認為中國銀行體系完全是低效率的，只能說明在微觀方面商業銀行存在低效率。有研究認為，如果離開對一個轉型國家經濟總體發展水平和人們收入水平及金融需求層次的總體動態把握，不從國有金融中介產生與]進的內在邏輯出發，就很難全面洞察和準確把握轉型經濟的金融中介尤其是國有金融中介的特征、效率與]進路徑。[4]雖然在貸款方面，商業銀行大部分貸款都發給了效率不高的國有企業，但在動員儲蓄方面，國有商業銀行卻有著得天獨厚的優勢。商業銀行的資產和負債基本能夠反映整個社會的資金供求狀態，從資金的供給角度看，商業銀行的自有資金比率并不是很高，主要來源是居民和企業的存款，由于中國民眾所特有的高儲蓄傾向，居民存款已經超過企業存款，成為中國資金供給最為主要的力量。并且，與企業存款相比較，居民儲蓄具有非常好的穩定性，商業銀行所從事的零售業務是最為穩定的儲蓄來源。從中國經濟發展歷程看，盡管在居民、政府、企業三部門中，居民的儲蓄率最高，但中國居民儲蓄率卻不斷呈現出下降的態勢。[5]因此，在中國穩定居民儲蓄是非常重要的任務，這不僅僅涉及到商業銀行的資金來源，更會影響到整個中國的宏觀貨幣形勢。在經濟改革的過程中，必須充分動員國內的儲蓄資金，以此來支持整個國家的經濟增長。從動員儲蓄這一宏觀視角看，中國商業銀行實行漸進式轉型具有一定的合理性。國有商業銀行的所有制模式，再加上國家屢次為四大國有商業銀行注入資本金，中國的銀行信用已經非常接近于國家信用，這對于穩定儲蓄具有非常重要的作用。

需要強調的是，漸進式的商業銀行改革并非停滯不前，動員儲蓄的優勢，與不良債權的劣勢，二者之間如何權衡利弊，始終在考驗著金融改革的決策者。1997年東南亞金融危機給中國的銀行體系敲響了警鐘，雖然沒有受到金融危機的直接沖擊，但中國商業銀行的不良債權比率已經遠高于國際上公認的風險水平。中國在專門成立長城、信達、華融、東方四家資產管理公司接管四大國有商業銀行的不良債權后，僅僅過了幾年的時間，不良債權比率又回到了高位。國有商業銀行“大而不倒”的現象，迫使中國商業銀行轉型開始步入了更加實質性的階段。將國有商業銀行塑造成金融市場的主體，主要有兩種辦法：一是需要進行徹底的產權改革：二是需要引入合理的市場競爭。endprint

在產權改革方面，由于國有商業銀行集中了大部分金融資產，關系到整個國民經濟的安全運行，穩定性和安全性是壓倒一切的首要原則，尤其是要保證存貸款規模，才能在較為寬松的條件下進行股權改革。顯然，需要維護國有商業銀行的規模優勢和政策傾斜，銀行業仍然存在高度集中的局面，工、農、中、建四大銀行基本占據了大部分市場份額。國有商業銀行實現徹底的非國有化顯然是不現實的，但改變國有商業銀行的單一產權結構非常必要，企業化的銀行治理結構和運作機制自然成為主要目的。

與此同時，眾多中小金融機構發展卻步履維艱，放松行業進入管制，以市場競爭提高金融效率是解決問題的必要條件。從金融資源配置的角度看，在中小企業已經成為經濟發展、就業、繳納稅收的主力軍時，卻無法得到足夠的信貸資金支持，導致信貸資金的低效率配置。而以國有商業銀行為主的金融模式最大的弊端在于，銀行業結構與企業結構之間存在沖突，直接導致中小企業融資困難。[6]發展多種所有制結構的中小金融機構是破解這一難題的關鍵，既有利于促進中小企業發展，又有利于創造更加具有競爭活力的金融體系，城鄉信用社、城市商業銀行、區域性股份制商業銀行都屬于這一行列。[7]

產權論和市場論之間存在著一定的矛盾，前者要求繼續給予國有商業銀行經營上的優勢，以此來積累利潤，甚至需要國家繼續注資消化不良債權，而后者則會對國有商業銀行形成外部的競爭壓力，分流儲蓄和貸款的流量。考慮到中國商業銀行的主要利潤源泉就在于存款和貸款之間的利息差額，這無疑將降低國有商業銀行的利潤水平，從而惡化產權改革的寬松環境。2001年中國加入世界貿易組織后，承諾五年內國內金融業對外資銀行開放，對于商業銀行的產權改革而言，既是機遇又是挑戰。外資銀行的進入有利于加快國有商業銀行改革的步伐，而激烈的競爭又會使股權改革面臨極高的風險。在這種情況下，中國選擇了相對折中的方案，鼓勵中小金融機構發展，但金融業對外資采取不完全開放。當前，國有商業銀行的改革既處于不斷增大的市場壓力中，也處于國家對其提供的隱性擔保和補貼中，這使得曾經飽受不良債權困擾的國有商業銀行迎來了難得的發展時期。近年來，銀行信息技術的廣泛應用，極大的降低了人力成本、信息成本和代理費用，自動柜員機、網絡銀行、電話銀行等模式極大的降低了儲蓄貸款業務的經營成本，國有銀行最為明顯的特征也從高不良債權轉變為高利潤水平。同時，也暴露出國家國有商業銀行改革的新問題，巨大的市場份額使國有商業銀行處于絕對優勢的市場地位，各種收費名目層出不窮，服務效率飽受詬病，反而成為國有商業銀行需要解決的新問題。此時，以市場競爭推動中國商業銀行體系轉型的呼聲已經越來越高漲。

三、商業銀行改革與利率市場化關系

中國金融改革任重而道遠，許多方面都亟待完善，但作為銀行主導型的金融體制，無論是中央銀行調控貨幣，還是商業銀行的儲蓄貸款業務，利率都是非常重要的金融變量。利率市場化對于增強貨幣政策的靈活性和有效性具有非常重要的作用，對于促進商業銀行體系轉型也具有非常明顯的作用。利率決定機制已經成為中國金融改革能否繼續的決定性環節，利率市場化的任務也開始顯得愈發迫切，但改革卻始終難以全面展開。

1992年十四屆三中全會《決定》就曾經提出，“中央銀行按照自己供求狀況及時調整基準利率，并允許商業銀行存貸款利率在規定幅度內自由浮動”；1992年12月《國務院關于金融體制改革決定》又提出，“中國人民銀行制定存、貸款利率的上下限，逐步形成以中央銀行利率為基礎的市場利率體系”。利率市場化的任務已經提出整整二十年，但在復雜的利率種類中只有少數利率實現了市場化運作，大多數利率仍然由中央銀行決定。中國利率體系非常復雜，在中央銀行利率體系中有存款準備金利率、再貸款利率、再貼現利率，而在商業銀行體系中有銀行同業拆借利率、存貸款利率等。按照市場化程度進行劃分，處于嚴格控制的利率主要是存款利率，貸款利率則正在逐步嘗試市場化運作，而銀行間同業拆借利率、企業債券利率等已經實現市場化運作，央行利率中仍然存在非常明顯的非市場化特征。

1998年，中國人民銀行對存款準備金制度進行改革，但仍然對商業銀行在中央銀行的存款準備金支付利息，縱觀世界發達國家，存款準備金利率都非常低，甚至是零利率。中國這種獨特的做法事實上在為商業銀行提供補貼，但在一定程度上也增大了商業銀行繳納準備金的傾向，中國超額存款準備金長期存在，其中非常重要的原因就在于此。在一些時期，商業銀行甚至出現“惜貸——超存”的現象，即寧愿把資金存在中央銀行準備金賬戶上，也不愿意發放貸款，因為前者獲得的利息收入更為穩定。超額存款準備金的存在還給中央銀行貨幣政策操作帶來了極大的難度，調高法定存款準備金的緊縮措施，經常會由于商業銀行擁有超額存款準備金而失去力度。存款準備金作為貨幣政策工具中的“重型武器”，在中國貨幣政策中經常頻繁出現，而在經典的教科書中大多都有謹慎操作的表述。例如，“變動存款準備金的作用十分猛烈，一旦準備率變動，所有銀行的信用都必須擴張或收縮。因此，這一政策手段很少使用，一般幾年才改變一次準備率。”[8]以及，“以改變法定準備金率的方式來使貨幣供應作小幅度調整是不易的。”[9]還有，“但是，盡管它是有力的，聯邦儲備系統并不是經常使用這個工具。”[10]

再貸款利率與再貼現利率都由中國人民銀行決定，二者密切相關，一般再貼現率略低于再貸款利率5～10個百分點。在金融市場發達的國家，再貼現率往往被作為基準利率，中央銀行以此來作為調控貨幣的杠桿。美國經常以調整基準利率的方式來提高或降低整體利率水平，而在中國則是直接調整存貸款基準利率，這種干預方式固然直接有效，但利率卻無法真實反映資金的供求狀況，容易造成資金市場扭曲和錯位。缺少市場化運作的基準利率是制約貨幣政策準確性的重要因素。當前中國最能反映資金狀況的基準利率參照系仍然是銀行間同業拆借利率，早在1996年這一利率就實現了市場化運作，也經常被看作是貨幣寬松或短缺的風向標，但由于參與者主要是商業銀行等金融機構，對于儲蓄和投資的影響較小，只能反映短期內金融體系資金供求狀況，很難全面反映整個社會的中長期貨幣信貸情況，也無法以此準確衡量商業銀行的存貸款利率水平。endprint

從商業銀行改革方面看利率市場化則具有明顯的矛盾性：一方面利率是銀行體系開展競爭的前提條件，是商業銀行轉型繼續深入的必要條件；另一方面，利率市場化的進展也受商業銀行轉型的制約，在商業銀行沒有實現完全轉型的條件下，很難全面推行利率市場化。利息是銀行利潤的源泉，“銀行一方面代表貨幣資本的集中，貸出者的集中，另一方面代表借入者的集中。銀行的利潤一般地說在于：它們借入時的利息率低于貸出時的利息率。”[11]在中國，這種特征尤為明顯，商業銀行盈利主要依靠存貸款利息之間的差額，如果存貸款利率同時進行市場化運作，競爭的結果必然是存貸差縮小，這無疑將會對商業銀行經營產生巨大的壓力。因此，中國一直在嘗試存貸款利率的單邊浮動，即在基準利率條件下，允許貸款利率上浮和存款利率下浮，這樣做的目的無疑是為了增強中國金融體系的穩定性和安全性。如果允許貸款利率下浮，激烈的市場競爭將降低銀行業盈利能力，不利于商業銀行體系的穩定。如果允許存款利率上浮，那么高息攬儲的現象所造成的惡性競爭同樣會威脅中國金融安全。顯然，利率市場化的推行受制于金融改革，尤其是國有商業銀行市場化改革，必然成為利率市場化的先決條件。

可見，在當前中國商業銀行改革的進程中，錯綜復雜的利率體系已經成為非常關鍵的決定因素，未來金融改革亟待突破的就是利率市場化。當然，這方面的改革也必然會秉承著中國金融改革的一貫性特征——穩中求進。

[參考文獻]

[1] 張卓元. 九十年代需重點推進要素價格改革[J].經濟研究，1992（11）：14-16.

[2] Gurley，J. G；Shaw，E. S. Financial Intermediaries and the Saving-Investment Process[J]. Journal of Finance， 1956（11）：257-276.

[3] 青木昌彥.比較制度分析[M]. 周黎安，譯，上海：上海遠東出版社，2001：342.

[4] 張杰. 轉軌經濟中的金融中介及其]進：一個新的解釋框架[J]. 管理世界，2001（5）：90-100.

[5] 李揚，殷劍峰.中國高儲蓄率問題探究——1992-2003年中國資金流量表的分析[J].經濟研究，2007（6）：14-26.

[6] 林毅夫，李永軍.中小金融機構發展與中小企業融資[J].經濟研究，2001（1）：10-18.

[7] 王志遠.關于發展多種所有制中小金融企業的思考[J].求知，2007（3）：22-26.

[8] 高鴻業.西方經濟學[M].北京：中國經濟出版社，1998：608.

[9] 米什金.貨幣金融學[M].北京：中國人民大學出版社，1998：425.

[10] 托馬斯·梅耶，詹姆斯·S·杜森貝里，羅伯特·Z·阿利伯.貨幣、銀行與經濟[M].上海：上海三聯書店、上海人民出版社，2003：477.

[11] 馬克思. 資本論（第3卷）[A]. 馬克思恩格斯全集（第25卷）[C].北京：人民出版社，1974：453.

The Development Path of China's Financial Transition：

A Perspective from Political Economy of Finance

Wang Zhiyuan

（Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100007，China）

Abstract：It is sure that through the analysis methods of political economy of finance，the development path of China's financial transition can be recognized more clearly. Because of the establishment of the bank-based financial model， banks have become the core of financial reform，and the establishment of central bank independence and market-oriented mode of the operation for commercial banks have become a major development context of the financial transition. At present，as the functions of banking institutions are basically stable， the interest rate reform has become an important breakthrough for the implement of financial transition. However， due to the limitation of various factors， the interest rate marketization is bound to follow a gradual way.

Key words：financial transformation；the central bank；commercial banks；the interest rate marketization

（責任編輯：張丹郁）endprint