國庫集中支付和政府采購制度的相互銜接分析

○張 歡

（江漢大學財務處 湖北 武漢 430056）

國庫集中支付和政府采購制度作為公共支出管理體制改革的兩項核心內容，只有互為條件，相輔相成，公共支出管理體制改革才能快速推進。建立社會主義市場經濟體制是我國經濟體制改革的目標，而實現這一目標就要求建立和完善政府宏觀調控體系，財政就是實現宏觀調控的主要手段。在建立社會主義市場經濟體制過程中，隨著公共財政體制建立，財政支出結構將被進一步調整，財政支出的比重會不斷提高、數額也會不斷擴大。因此建立政府采購制度，規范政府采購行為，加強對財政支出的管理，實行國庫集中支付制度，正是建立和完善政府宏觀調控體系的主要內容，更是建立社會主義市場經濟體制的主要步驟。

一、政府采購制度的內涵

1、政府采購的含義

政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。這一概念中包含四層內容：采購人：國家機關、事業單位和團體組織；采購資金性質：財政性資金（包括預算內資金、預算外資金和自籌資金等）；采購范圍：依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的；采購對象：貨物、工程和服務。

2、建立政府采購制度的重要意義

（1）政府采購制度是一種由政府承辦的社會事務，在社會經濟生活中舉足輕重。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且它是采購政策、采購程序、采購過程和采購管理的總稱。它是西方發達國家公共支出管理普遍采用的一種手段。完整意義上的政府采購制度是現代市場經濟發展的產物。在現代市場經濟中，隨著政府活動范圍擴大，特別是對經濟干預職能的增強，政府對社會商品和勞務的需求呈擴大趨勢，政府采購占社會總采購的比重也在不斷上升。

（2）政府采購制度是落實政府重大政策目標的有效手段。政府采購制度是公共財政制度的重要組成部分，是市場經濟國家強化政府支出監管的重要手段。我國雖然存在大量的政府采購行為，但長期以來卻未建立起對政府采購行為進行規范的政府采購制度。努力創建與市場經濟和公共財政的內在機制相符合的政府采購制度，是體制轉軌中財政預算支出管理改革的必然要求。

政府采購也稱公共采購，是指各級政府為了開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要，在財政的監督下，以法定的方式、方法和程序，利用國家財政性資金和政府借款，從市場上為政府部門或所屬公共部門購買商品、工程及服務的行為。政府采購不僅是指具體的采購過程，它是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱。為了使政府采購合理有效、經濟節省，國家往往制定專門的法律或法規，采用一種公開競爭的方式、方法和程序來完成，為此而建立的一系列的審查、管理、監督機制就是政府采購制度。

（3）政府采購制度是推動并實現政府消費行為市場化的重要途徑。政府購買力巨大，目前西方發達國家政府采購占GDP的比重在10%～15%，在政府預算中占1/3。隨著政府活動范圍擴大，特別是對經濟干預職能的增強，政府對社會商品和勞務的需求呈擴大趨勢。在這種情況下，政府采購的數量、品種、頻率對整個國民經濟有著直接的影響。因此，政府采購往往成為各國政府經常使用的一種宏觀經濟調控手段，在經濟過熱時，可以縮小政府采購規模，即通過政府緊縮的財政政策實現經濟的正常運行；當經濟不景氣時，可以擴大政府采購規模，增加有效需求，即通過積極的財政政策實現總供求平衡，拉動經濟增長。同時，通過彈性的政府采購計劃，以保護民族工業，促進產業結構調整和優化。總之，政府采購能夠有效地將政府的財政政策、貨幣政策、產業政策及社會發展計劃的總體要求有機結合起來并具體落到實處，具有重要的政策意義。

二、國庫集中支付和政府采購制度的相互銜接

1、國庫集中支付的類型

（1）集中采購模式。集中采購模式就是采購主體負責本級政府的所有采購，所有應納入政府采購范圍的貨物、工程和服務統一由政府委托一個部門——通常是財政部門——負責。如韓國財政經濟院的政府采購廳負責對中央政府及中央政府駐地方機構的所需物品進行采購、分配和管理。

集中采購有利于專業化，能夠培養更多技能精湛、知識全面的采購職員，從而增強采購員對采購活動的技術理解和專長，使專家的技術在采購實踐中不斷得到提高；集中采購能夠降低管理成本，集中采購人員傾向于為整個機構利益進行采購，他們可以整合采購職能，合并采購需求，降低采購價格，減少作業和管理費用；集中采購有利于明確責任，不易出現規避責任的情況；集中采購有利于吸引潛在供應商，因采購量的增加比零散采購更有利于獲得更好的供應商履約表現；集中采購增加了對采購單位的直接控制，有利于采購政策、決策在采購部門的各個層次上更容易執行。

（2）分散采購模式。分散采購模式就是所有納入政府采購范圍的貨物、工程和服務由各需求單位自行組織采購。由于分散采購難以進行有效的財政監督，因此，目前完全實行分散化采購的國家并不多。分散采購的主要優點是易于溝通，反應迅速。高度集中的采購模式不能對采購做出快速反應，不僅延誤時間，也阻止采購組織與用戶的有效溝通，可能使用戶對集中采購的組織產生懷疑。而在分散采購中，采購官員接近供應品的使用人員，可以進行快速和直接的溝通，有利于培養采購人員和使用者的良好的工作關系。然而正是由于這種關系的存在，采購職員可能會在個人短期要求的壓力下，忽視更高層次的組織目標。如果對政府采購缺乏強有力的集中監管和支持，資金使用的規范性會很快降低。

（3）半集中半分散采購模式。半集中半分散采購模式，即一部分采購由一個部門集中進行，其他采購由各部門自己進行。目前，大多數國家都是采取混合的采購制度。如美國聯邦綜合服務局統一負責為聯邦各政府部門提供辦公用房、辦公設備及內部服務，其他物品由有關的聯邦政府部門自己采購。英國負責集中采購的機構有兩個：一是中央電腦通信局，代表其他各部門統一購買電腦；二是中央采購處，集中采購急救消防和家具等設施和物品。聯邦儲備銀行通過同業電子清算系統，將需要支出的資金從聯邦公共賬戶劃轉到用款單位在商業銀行開立的賬戶，同時，聯邦儲備銀行將支出信息反饋給政府財務信息管理系統進行信息處理，再由該系統將處理過的信息傳送到支出部門的財務管理信息系統進行賬目核對。

2、國庫集中支付和政府采購制度的相互關系

（1）實行國庫集中支付制度是手段。政府采購制度改革是財政支出管理改革的重要內容，對提高財政資金使用效益，支持國內企業發展，從源頭上防止和治理腐敗，具有十分重要的意義。近年來，政府采購制度改革工作取得了較大進展，但也存在一些問題，主要是一些地區和部門對政府采購制度改革還存在觀望態度，干預具體采購活動的現象時有發生，采購行為不夠規范透明，采購程序不夠科學嚴密，管理體制尚不健全，采購管理人員和執行人員素質有待進一步提高等。政府采購是國家公共財政的一項重要內容。中國加入世界貿易組織后政府采購面臨著諸多嚴峻挑戰。我國的政府采購工作應從我國國情出發，建立與國際法及國際通行做法要求相銜接、符合市場經濟規范和公共財政框架要求的政府采購。

（2）政府采購制度是保證。公正原則是指政府采購的整個過程應當以公平和公正為準則，全面保障政府采購各方主體的權利，不偏向任何一方，不從事任何違背公平正義的行為。為了保障公正原則的實現，《政府采購法》規定在政府采購活動中，采購人員及相關人員與供應商有利害關系的，必須回避。供應商認為采購人員及相關人員與其他供應商有利害關系的，可以申請其回避。相關人員，包括招標采購中評標委員會的組成人員，競爭性談判采購中談判小組的組成人員，詢價采購中詢價小組的組成人員等。

三、建立與國庫集中支付相配套的政府采購制度

建立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，是對財政資金的賬戶設置和收支繳撥方式的根本性變革，是一項十分龐大和復雜的系統工程。改革方案的實施，涉及改變現行預算編制方法和修訂一系列相關法律法規，建立健全銀行清算系統、財政管理信息系統、財政國庫支付執行機構等必需的配套設施。

政府采購是執行預算的方式之一，因此，負有編制部門預算職責的部門在編制下一財政年度部門預算時，應當將該財政年度政府采購的項目及資金預算列出，報本級財政部門匯總。部門預算的審批，按預算管理權限和程序進行。政府采購應當嚴格按照批準的預算執行。政府采購實行集中采購和分散采購相結合。集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定。屬于中央預算的政府采購項目，其集中采購目錄由國務院確定并公布；屬于地方預算的政府采購項目，其集中采購目錄由省、自治區、直轄市人民政府或者其授權的機構確定并公布。納入集中采購目錄的政府采購項目，應當實行集中采購。政府采購限額標準，屬于中央預算的政府采購項目，由國務院確定并公布；屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區、直轄市人民政府或者其授權的機構確定并公布。

我國政府采購制度的適用范圍應當確定為使用政府性資金的各類行政事業單位，主要是指政府機關及全額預算撥款的社會團體和黨政組織。事業單位和國有企業是否應納入政府采購范圍，應具體分析。事業單位的物品或服務可以分為兩類：一類是政府組織供給的純公共物品，這屬于政府采購范圍；一類并不一定都靠政府，而是在政府財政的支持下，通過授予特許權由民間組織供給，這些物品由于要對成本回收自擔風險，必然走上企業化經營道路，其采購行為就不應當受政府行政控制，不應納入政府采購范圍。國有企業也有兩類：一類是非贏利性的公共性企業，企業的發展靠國家財政支持，所提供的物品和服務是為了滿足社會公共需要，這類企業應納入政府采購制度規范內；一類是以贏利為目的的經營性企業，以追求贏利最大化為目標，只有依市場信號配置資源方能健康發展，這類企業的采購必須實行政企分開，消除政府直接行政干預，不能納入政府采購范圍。

總之，政府采購制度既需要部門預算和國庫集中支付制度改革予以配套，同時又可促進和支持部門預算和國庫集中支付制度改革。只有將這三項改革同時做好，我國財政支出的效益才能真正發揮，財政支出的績效也可進行明確考核，財政職能才能得到更好發揮。

[1]孫惠娟：國庫集中支付制度改革研究[J].行政事業資產與財務，2013（2）.

[2]黃曉艷：實行國庫集中支付后做好政府采購銜接工作的若干對策建議[J].交通財會，2013（3）.

[3]游紅兵：試論政府采購制度和國庫集中支付制度的結合[J].經濟師，2013（3）.

[4]魏書君：政府采購與國庫集中支付的銜接[J].產業與科技論壇，2013（7）.