去行政化：大學廉政文化構建的新視域

□ 鄭詠梅 張承安

2010年7月頒布并實施的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010～2020年)》對大學去行政化提出了新的要求：“高校要隨著國家事業單位分類改革的推進，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式，探索符合學校特點的管理制度和配套政策。”但目前我國大學去行政化體制機制仍不完善，高校行政管理模式與建立現代大學制度的需求還不適應，高校創新和培養質量提升的能力尤為不足，制約高校去行政化和廉政建設的深層次障礙有待破除。

一、去行政化：大學廉政文化構建的重要內容

大學去行政化不是指大學廢除一切行政管理環節的無政府模式，而是指廢除在行政機構中普遍存在的行政權力在高校的濫用和行政管理模式在高校的復制。大學去行政化就是大學的自身管理應按照學術機構的特殊性和發展規律，特別是發揮教師的自主動力和管理潛力，實行嚴格內部控制的管理模式。也就是說，大學去行政化不是高校不要管理組織和管理人員、不要管理、不要決策，而是不能用行政機構的行政方法和官本位文化來管理大學。有學者認為：“大學已經由學術機構異化為行政機構，于是大學也就遵循著政府運行的一套機制，這就是：對政府只有依附，而失去了獨立；只能執行政令，而失去了民主；只講遵守紀律，而沒有自由；只有對領導人歌功頌德，而沒有質疑和批評，從而使大學失去了靈魂。”[1]可以說，大學去行政化體制、機制和觀念不僅是提高我國高等教育人才培養質量和促進科研發展的重要保證，也是我國大學廉政文化構建的重要內容。

（一）克服行政權替代學術權，突出去行政化在大學廉政文化建設中的重要地位

大學行政編制人員多，行政人員身份終身制，所有行政人員全部參照國家公務員的行政級別，校長由誰來當，完全聽從于上級教育主管部門，院長由誰當全由學校領導決定。在大學中，由于學術資源分配、干部任命等方式由行政決策者掌控，因而行政權決定發展權、學術權，操控著學術事務的走向。同時，由于行政決策者的政績需要、知識水平及認知結構潛在影響著資源的分配取向，從而影響著高校的發展。而無視行政指令的科學性，同時留下了大量權力尋租的空間。即使有各種不同的專業學術委員會，但由于其主要負責人及其人員構成本身就是由行政領導決定的，因而從制度上決定了行政權決定學術事務，推動了大學的行政化，使得官化嚴重和滋生腐敗。這就需要從制度設計上克服行政權對學術權的肆掠。

（二）強化民主感知，使得廉政文化成為大學聚才匯智和創新發展的引力場

大學校領導和行政人員是大學的主要決策者，教師很少參與各項決策。學校發展規劃、發展戰略也主要由學校決策層、中層行政層、學院行政領導制定，普通教師（無論是年輕教師還是知名教授）都很少有機會和權力參與研究和討論，長期被排斥在學校發展戰略制定之外。同時，教師感到學校主要資源，即使是學術資源也大多集中在行政領導手中，滋生權力腐敗。長期下去，教師漸漸失去對學校的認同感和對未來的憧憬，學校則失去發展的原動力和創新機制。而學生方面，情況就更為嚴重。學生們對學校有意見，卻沒有提建議的渠道。學生反映，校長基本見不到面，學校各項活動，經常是命令一下，文件一發，一個個通知和指令傳達給學生，沒有協商，沒有對話，很多本應該自愿性質的公益活動，也是強行下達，讓學生心生反感。這說明，在廉政文化構建過程中，亟待強化師生的民主感知意識，增強高校師生的歸宿感、榮譽感和責任感。

（三）削弱官本位文化自覺，把廉政文化作為我國大學辦學的根本信念

大學行政化在文化上的最直接表征就是官本位文化成為學者的個人發展文化。教師長期被排斥在權力之外，漸漸萌生加入到權力中心去獲取個人存在價值的文化信念。而學而優則仕的官本位文化則成為教師的文化自覺，學者失去了應有的超脫和獨立。在官僚主義和等級制度的大學文化氛圍下，一心想獲得行政級別升遷的文化價值驅動著教師和行政人員獲得個人成功的價值目標。學校行政管理作風官僚，類似于政府部門森嚴的等級制度，官僚主義作風與高校本應具有的學術優先、民主平等的校園文化和學術價值背道而馳。有學者因此提出對這種文化信念進行轉換的建議：“大學的學者們需要確立以學術價值為核心的大學價值觀，而且要讓大學行政人員們同樣牢固樹立這種觀念，使之成為他們從事行政活動的文化信念，并在實踐中作為準則加以奉行。”[2]

我國大部分高校都是部屬、省屬或市屬的公立大學，難以完全擺脫國家行政管理的束縛，即使目前一些民辦高校和公辦試點高校，也難以完全脫離高度行政化的社會環境。同時，大學又是社會有機系統中的一員，需要和大系統的其他成員進行信息互換、物質和精神的交流，必然不能獨立于行政化的體系之外，因此在去行政化方面步履艱難。比如去掉大學的行政級別，社會上各個行政級別的部門都可以來管，更使大學無所適從。我國大學行政體制形成已久，一部分既得利益者在去行政化過程中會失去他們的優勢，這是重要的阻礙力量。同時，以權力為中心的政治現代性和以等級為中心的文化現代性，使得大學行政級別對一部分在任和候任者的誘惑力在較短時間內難以消除。

大學行政化的形成與發展與社會體制、社會結構和民族的文化特征密切相關。去行政化改革的要求雖然已經在高校乃至于全社會中形成了共識，但由于會傷及一些既得利益者，因此，這一改革的最根本的難度還在于它不能通過大民主和群眾運動，還必須在現有體制下進行，即去行政化的改革，最終只能依靠行政本身來完成。這是個悖論，但并不是沒有消解的辦法和途徑。

二、去行政化：大學廉政文化構建的內生動力

我國目前大學管理制度包括宏觀和微觀兩個層面。從宏觀方面看，強調政府宏觀調控、社會力量共同參與、高校依法自主辦學；從微觀方面看，強調黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理。我國構建現代大學制度和大學廉政文化建設的本質是一致的，即堅持社會主義辦學方向，依據國家法律法規，面向社會、自主辦學、民主管理、科學決策。因此，只有面向社會、自主辦學、教授治校的管理目標得到全面落實，政教之間的矛盾得到有效化解，大學才會有高質量的廉政文化建設。

（一）擴大師生的話語權，緩解政府與高校之間的主政矛盾

在大學校長人選上，本高校的教職工是否有選擇權、知情權、話語權？目前教職工只擁有的接受權如何注解自主辦學、教授治校？有學者注意到：“從過去由上級任命高校校長，到今天面向全國公選高校校長，這是高校去行政化的一大進步，值得稱贊。”[3]盡管目前高校領導人選改革在穩步推進，試行了公推公選，即使被直接任命的領導人也是在業界取得一定的學術成績并具備一定的領導能力，但國家政府層面和上級主管部門層面的自上向下的任命形式和上級擁有選拔過程的主導權始終沒有改變。這種大學自主辦學、教授治校的教師方面的選擇權和上級政府的選擇權首先在大學去行政化過程中形成了矛盾。獲得大學去行政化的內生動力在于化解教師和行政權力之間的權力之爭，按照國家現代大學制度的建設原則還權于教。比如校長的遴選，真正體現去行政化，則應由全體教師選舉或全球招聘。招聘也是學校全體教師參與投票決定。任期屆滿后仍回原單位或新單位從事教學科研工作，是否連任完全也應由全校師生考評和決定。

（二）強化教師在大學發展中的主體地位

應統籌目前校院行政領導與教授之間治學權的不均衡，將院一級行政負責人視為學校體現教學、科研、學科建設、管理等各個方面水平的最重要職位。而目前對于學院行政領導的安排，都是由學校決定，教師較少有參與權、選擇權，教師在學校發展中的地位被嚴重邊緣化。這種任命沒有教師的選舉和投票，必然帶來領導與教師之間的溝通困難和矛盾，使學院發展缺乏活力。要克服這種矛盾，需要對學院行政領導的配置模式進行改革。除了對學院行政領導人職數配置、任期作出限制外，最重要的是應該取消院領導的行政級別，其連任要根據工作實績再重新選拔，選拔方式則應完全由學院教師民主決定，以充分發揮教師在學院發展中的主體地位。

學院是高校教學科研組織的基礎單位，院級行政領導與教授在學院治學過程中矛盾較為突出。學院學科點建設、學位點設置、研究生導師帶研究生人數確定、學術獎勵、課題限額申報、先進評選等基本都由學院領導決定，即使由學院相關學術組織決定也基本上是體現院行政領導的主導意見。這樣，教授治校變成了教授只有教學權和科研權。要克服這種矛盾，需要學校和學院兩級設立教授咨詢委員會，負責重大決策的審議、監督和決策。為了保證學術組織的公正性和民主化，有學者還提議：“學術組織委員產生辦法，應改變主要由高校各級黨政部門確定的現狀，通過民主方式遴選出能真正反映教師群體意愿和利益的代表。”[4]同時，對領導崗位應實行嚴格的任期制，保持合理的流動性，保證學者治校，保持管理隊伍的學術性、嚴謹性、純潔性，可以避免“官本位”的發生，從制度上防止權力壟斷和學術資源壟斷。

（三）消除行政人員的特權，化解校內行政人員與教師之間的利益之爭

決定一所大學的辦學質量和辦學水平主要在于師資，因此，師資是一所大學最寶貴的資源。要爭取到一流的師資，就應該給予一流師資以一流的待遇。這種待遇包括薪資、住房、辦公條件、科研經費、后勤保障和政治待遇等。然而，任何一所大學，即使是一流大學，這些資源都是緊張的。有限的分配資源首先是分配給教師還是分配給行政人員，或者主要傾向于教師還是主要傾向于行政人員，成為高校行政人員與教師之間的矛盾點。在工資分配上，目前國內各高校都開始實行績效工資，這個發展方向符合現代大學的發展趨勢，也受到高校教師和行政人員的歡迎。然而，制定和實施具體分配方案上，目前很多高校教授的工資也沒有一個行政副處級高，更不用和正處級比了。由于方案制定者是高校行政決策者，而行政決策者首先給與自我豐厚的利益，引發教師的不滿。2013年重慶工商大學教師集體停課事件正是這種不滿的表現。這不僅不利于調動教師的積極性，影響學校的可持續發展，而且也不利于大學民主化和去行政化建設，不利于廉政制度建設。集體利益的特殊化同樣是一種腐敗，最重要的是破壞了大學的廉政環境和風氣，也歪曲了社會主義大學的辦學方向。

高校行政人員的特權和腐敗也會帶動教授的學術腐敗。教授在失去治校權和學校應有利益后，必然會失去對學校、學術的歸宿感和認同感，進而在自己所能掌控的學術領域從事隱性腐敗。比如，一些教授大量申報課題，自己沒有能力去完成，層層承包給學生，既保證不了課題質量，也嚴重損害了國家科研資助的原則。這些類似的學術腐敗不僅破壞了大學學術風氣和降低了人才培養質量，還進一步推動了學校整體腐敗之風的蔓延。

三、去行政化：大學廉政文化構建的內化機制

大學廉政文化構建既是一個未來目標，也是一個現實的行動過程。目標漸進的程度關鍵在于內化機制的效能上。大學廉政文化構建的內化機制則在于民主化管理的驅動，唯有在去行政化機制上對管理資源實行科學分配并進行嚴格監督，大學民主管理文化才能得到體現與確認。

（一）突破領導為主的行政決斷局限，形成學校發展集思廣益的民主開放格局

大學行政化的一個重要標志就是學校的發展戰略只被少數行政領導所掌控和決策，而大部分的師生被排斥在決策者之外，被剝奪了作為大學主體的參與權，因而導致學校發展缺乏凝聚力和創造力。突破過去以少部分行政領導決斷學校發展戰略和重大事項的管理模式，構建完全開放的集思廣益的意見匯聚和參政機制，就是要堅持形式開放、問題開放、心態開放、決策開放，讓每一位教職工、學生、校友共同為學校改革事業的發展和人才培養質量的提升竭心盡力。要積極采取措施，充分收取各方面對學校發展和管理的真知灼見，調動廣大教師、學生和校友的積極性，化解頂層設計和激發基層活力之間的矛盾。對于關乎學校發展的重大決策，要在廣泛征集群眾意見的基礎上，通過教代會和學校發展大會進行投票表決。要改變民主黨派，僑聯、留聯會、知聯會等社會組織過去在學校發展問題上旁觀的姿態，將學校每一個機構和人員的潛力都充分發揮出來，削弱少數領導者的行政決策權。

（二）擴大學術領軍人物和拔尖人才的治校權力，強化崇尚卓越公正的核心價值觀念

目前國內高校有一個普遍現象，教師更愿意被推舉到行政領導崗位，寧可放棄學術，這其中緣由在于大學的治校權力和資源分配權力被行政人員所壟斷，校園內彌漫著一種學而優則仕的核心價值觀念。這種文化價值取向從根本上動搖了學校發展的根基和教師的學術信念，極大地傷害了有成就的學者的積極性和對學校發展的信心。同時，這也是滋生腐敗、釀造萎靡不振風氣的土壤。要扭轉這種局面，關鍵在于強調卓越與公正的辯證關系，沒有卓越就沒有公正，沒有公正也沒有卓越。卓越的學者和學術領軍人物往往對學校發展有更多的智慧和體驗，更富有激情、表率和監督作用。建立卓越學者參與學校行政管理與決策的機制，能從根本上改變行政干部私自提高酬金從而激化政教矛盾的困局。更關鍵的是，給予卓越學者和學術領軍人物更多的治校權就是釋放學術是一所大學的核心價值的觀念。通過擴大在學術界有重大影響力的大師級領軍人物的治校權，更能激發學校的學術志趣，提升學術品質；在教師層面，要倡導潛心學術、專心育人是教師第一學術責任的價值觀念；在學生層面，要通過學術活動培養學生的能力、素質和境界，提升學術志趣。在機制上，要通過擴大優秀人才治校權，有效地推進拔尖、領軍人才的引進與培養，進一步改善人才引進與評價的標準，均衡人才引進的層次結構，為推進學校民主化進程儲備人才[5]。

（三）拓新對大學行政人員工作績效與作風評價的機制，增強教師和學生獨立自主的批判精神

教師和學生是高校改革與發展的主體，是大學去行政化取得實效的主要評價者。現代大學精神的直接體現就是大學教師和學生具有獨立人格、自由思想和批判精神，對大學去行政化的評價是建立在全校師生的思想獨立與批判精神之上。大學去行政化一方面是減少行政干預，擴大師生的自主權；另一方面，需要大學行政人員嚴格履行學校規章制度，防止玩忽職守和職業腐敗。其中，對于大學行政人員的工作履行情況的嚴密監督和科學評價是衡量大學去行政化的重要尺度。對于群眾反映比較強烈的領導干部薪酬管理混亂、巧設名目、變相貪污、公款吃喝、公款送禮等不正之風，要通過建立嚴格的師生監督與評價機制，使行政管理人員利用職務之便的權利膨脹得到有效遏制。

大學行政人員工作績效與作風評定首先應在行政人員的基本素質和準入機制上進行重新評價。大學新增管理人員應該改變目前從輔導員隊伍晉升的模式，而應該從專職教師中產生，任期結束后回到原教學和科研崗位上去。這不僅可以打破行政職務終生制所可能導致的官僚主義，而且更重要的是，長期在一線教學和科研的教授和副教授，具有較高的學術造詣、嚴謹的工作態度、親切隨和的人際關系、獨到的管理視角，其輪流任職于行政管理崗位，在專業能力、服務和協調能力、工作效率、去行政化作風和廉政自覺等方面更勝于專職行政人員。特別是，他們畢業于不同國家、不同高校、不同專業、具有不同的管理理念，更能形成新型專業化、協同化和多元化的現代管理理念，有助于提升學校的管理水平、創新活力和行政工作的評價水平。

對學校科研管理部門及其管理人員的評價，要把重心轉移到評價其如何加強對項目完成的質量把關與過程監控和對教師的直接服務上。這種評價理念的轉變將極大地減少項目腐敗和行政管理人員權力膨脹的問題。而且，科研管理人員也可以從教師中選拔輪流任職，這既有利于教師參與監督和評價，也有利于遏制腐敗和官僚主義作風。

（四）制定大學內部控制管理質量標準，加快反腐敗懲防長效機制的科學化進程

內部控制，是指一個單位或一個系統為了更高效地運行，實現效益最大化，系統各組織或環節之間相互制約、監督、制衡的目標管理體系。內部控制管理模式有利于提高管理水平，減少運行成本，是一種科學化、節約化、規范化的現代管理范式。相對于企業內部控制的發展而言，高校內部控制起步晚，成熟度低，但近年來高校內部管理的實踐經驗為高校內部控制的發展與完善提供了堅實的基礎。制定嚴格、科學、規范和統一的大學內部控制管理質量標準是提升內部控制質量、監督內部控制規范和建立反腐敗懲防監控體系的關鍵。針對大學財務管理、自主招生、出國管理、干部選拔任用等管理比較薄弱且容易滋生腐敗的幾個方面，要建立嚴格的內部控制系統，加強權力制衡與約束。對于新教師的招聘，要建立嚴格、科學化的招聘考核程序標準，而不是執行過去由學校或學院行政部門或個別領導決定的招聘模式，堅決杜絕利用個人關系和腐敗手段把不合格的人引進來，影響學校的可持續發展和競爭力。在制定教師選聘的內部控制標準中，要充分體現學緣結構的優化，選聘不同教育背景和工作背景的差異化人才，共同支撐學科的整體發展。為了適應國際化要求，特別應注意選拔一定數量的具有國外著名大學學習或工作經歷的海外人才，從整體上提升教師隊伍的國際化視野和國際競爭力。

[1]劉道玉.民主選校長是大學去行政化的關鍵[J].學習月刊，2010(6):18.

[2]宣勇.外儒內道:大學去行政化的策略[J].教育研究，2010(6):66.

[3]劉堯.大學去行政化與公選大學校長[J].領導之友，2010(5):39.

[4]占春旺，等.高等教育體制創新與大學去行政化[J].河北學刊，2012(5):219.

[5]李芳，袁連生.高校問責制的國際比較及對我國高校評價模式改革的啟示[J].湖南師范大學教育科學學報，2013(4):66-99.