我國教育中介組織發(fā)展的制度需求與制度供給探析*

●張杰

我國教育中介組織發(fā)展的制度需求與制度供給探析*

●張杰

自體制改革以來，我國社會對教育中介組織的制度需求日益迫切。從近年來的情況看，我國教育中介組織得到了迅速發(fā)展，但難以滿足不斷增長的社會需求，究其原因是相關的制度供給不足。要促進我國教育中介組織的發(fā)展，必須大力增加相關制度供給，包括理清政府部門與教育中介組織的關系，改革登記管理制度，健全監(jiān)督管理機制。

教育中介組織；制度需求；制度供給

作為一種新興的社會組織，教育中介組織自20世紀80年代開始在我國出現(xiàn)。近幾年來，“我國教育中介組織得到了迅速發(fā)展，已經(jīng)形成了一定的規(guī)模和服務能力，但從總體上看，其發(fā)展還處于初步階段。”[1]隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展及教育體制改革的深入，我國社會對教育中介組織的需求日益迫切。在西方，教育中介組織的形成是隨著公民社會的逐漸成熟自然而然發(fā)展的。與此不同，我國教育中介組織的出現(xiàn)主要是政府主動進行制度推動的結果。因此，制度環(huán)境直接影響著教育中介組織的生存、發(fā)展和壯大。從當前的情況來看，教育中介組織發(fā)展遲滯的一個重要原因是制度供給不足。黨的十八大報告特別指出，要“強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發(fā)展”，“鼓勵引導社會力量興辦教育”。可見，發(fā)展各類教育中介組織，更好地銜接政府與社會的關系，已經(jīng)成為一種必然趨勢。因此，如何通過增加制度供給促進教育中介組織的健康發(fā)展，成為我們必須面臨和解決的重要現(xiàn)實問題。

一、我國社會對教育中介組織的制度需求

（一）政府體制改革的需要

隨著行政體制改革的不斷深入，政府需要進一步轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)“小政府，大社會”的目標。在教育管理領域，政府部門的角色也要發(fā)生轉(zhuǎn)變。政府不再是教育資源的壟斷者，而是教育發(fā)展的掌舵者；不再是教育機構的唯一舉辦者，而是教育主體的監(jiān)督者。簡言之，政府要把自己從繁瑣、具體的微觀管理事務中解放出來。在政府核心角色轉(zhuǎn)變之后，原來由政府承擔的微觀管理職能如何實現(xiàn)，一直是一個十分棘手的問題。在簡政放權的過程中，政府的一些原始職能出現(xiàn)了真空或空缺，不得已又重新被納入政府部門的職能范圍，走上了精簡——膨脹——再精簡的老路，這也是多年來政府職能轉(zhuǎn)變步履維艱的一個重要原因。實踐表明，教育體制改革的重點是政府部門對自己合理定位，并能夠找到有效職能承接的主體。1994年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出，“要建立健全社會中介組織，包括教育咨詢決策研究機構、高等學校設置與學位評議與咨詢機構、教育評估機構、教育考試機構、資格證書機構。”可見，教育中介組織的建立和發(fā)展是作為政府改革的一項重要制度安排提出來的。通過發(fā)揮教育中介組織的作用，教育行政部門能夠逐步實現(xiàn)權力的釋放和職能的轉(zhuǎn)移，保證政府的職能更多地集中在規(guī)劃、立法、調(diào)控和服務上。

（二）現(xiàn)代學校制度的需要

隨著政府部門權力的逐步下放，學校內(nèi)部管理和發(fā)展將更多地交由學校自主掌控。在落實學校辦學自主權之后，學校如何發(fā)展將成為人們關注的問題。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出要“建設依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度”。現(xiàn)代學校制度建設是一個復雜、多維的變革過程，更是學校面臨的具有挑戰(zhàn)性的全新課題。“它是對學校與內(nèi)外部各類組織或個體關系的系統(tǒng)變革。”[2]其中，涉及到學校與政府、學校與社會、學校與學校以及學校內(nèi)部各種關系的調(diào)整和轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的教育管理體制下，學校辦學所需的各類資源主要由政府部門以行政手段進行調(diào)配，辦學水平主要由教育行政部門進行評價。學校較多關注的是如何回應教育行政部門的管理要求和評價標準，對于學校自主發(fā)展的思考并不充分。在建設現(xiàn)代學校制度目標的指引下，學校內(nèi)部要更新理念，建立先進的管理模式和體制，創(chuàng)設寬松和諧的教育教學環(huán)境，并保持自身的辦學特色。學校與政府之間、學校之間、地區(qū)教育之間需要進行多方位的溝通、交流與合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、資源共享。這些無一不需要教育中介組織的參與和介入。教育中介組織能夠為學校提供更有效的管理方式和更專業(yè)的運作程序，幫助學校主動認識發(fā)展環(huán)境的變化，通過變革組織結構與發(fā)展策略增強對變化的回應性，在學校與政府、社會之間以及學校內(nèi)部形成良好的關系。

（三）社會力量參與教育治理的需要

治理理論認為，政府不是萬能的，公共事務的管理是一個包括政府、非政府組織在內(nèi)的多元主體參與的過程。隨著教育管理體制改革不斷取得積極成果，政府逐步打破教育領域行政性壟斷的局面，社會力量開始作為一類主體參與到教育改革中。政府鼓勵社會捐資或集資辦學，非公民辦教育迅速發(fā)展，重新調(diào)整了政府、市場、社會的關系，為教育中介組織的發(fā)展提供了更加廣闊的空間。2003年頒布的《民辦教育促進法》提到，教育行政部門及相關政府部門可以委托或者組織社會中介組織為民辦學校提供包括教育教學質(zhì)量評估在內(nèi)的各類教育服務。這一規(guī)定在進一步表明政府對發(fā)展民辦教育的積極態(tài)度的同時，也為包括教育中介組織在內(nèi)的社會組織的發(fā)展提供了新的契機。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》強調(diào)指出，要“培育專業(yè)教育服務機構。完善教育中介組織的準入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用。”毋庸置疑，這是新的歷史時期政府大力推動教育中介組織發(fā)展的又一重要制度性標志，也在一定程度上意味著教育中介組織開始了公共治理意義上的發(fā)展。

二、影響我國教育中介組織發(fā)展的制度性要素

（一）職能范圍不清晰

當前，我國有不少教育中介組織是在政府的幫助和支持下發(fā)展起來的。它們有的是由政府部門直接創(chuàng)辦，也有的是由政府機構或事業(yè)單位轉(zhuǎn)制而來，還有的是由離退休的政府官員或者與政府關系密切的知名人士所創(chuàng)建。這些組織在管理體制、職能設定、業(yè)務發(fā)展等許多方面，都與政府部門有著千絲萬縷的聯(lián)系。一些教育中介組織雖然實現(xiàn)了脫鉤改制，成為名義上的獨立法人，但在實際運行中依然保持著與政府部門的上下級關系，成為政府的附屬機構。一些教育中介組織為了獲得政府掌握的各種資源，不得不主動尋求政府部門的“領導”和“支持”，在發(fā)展取向、資源調(diào)配、人事管理等方面都受政府的影響和制約，形成了事實上的依附關系。而政府主管部門充分利用教育中介組織的特殊角色，將原來由政府承擔的一大批服務性、事務性的工作任務交由這些組織去承擔，將與政府部門密切相關卻又不適合由其直接出面的事宜交給這些組織去辦理，隱蔽或公開地將政府原來的一部分行政管理職能轉(zhuǎn)化為教育中介組織的業(yè)務范疇。在這種新型的“合作”關系中，政府部門成為教育中介組織的“主人”和“保護者”，教育中介組織則成為政府部門的“仆人”或“替身”。因此，政府對于教育中介組織的發(fā)展持一種躊躇、猶豫的心態(tài)：一方面，認識到應充分發(fā)揮教育中介組織的獨特作用，使其成為政府部門的強有力助手；另一方面，一些政府部門又擔心在教育中介組織的發(fā)展過程中會喪失對它們的控制力和影響力，不放心、不愿意讓這些組織來共同承擔教育管理和服務的社會責任。在實踐中表現(xiàn)為政府對應該轉(zhuǎn)移的職能放權不夠，制定相關制度時左右搖擺，與教育中介組織的關系尚未理順，職能范圍混亂。

（二）準入制度過于嚴格保守

按照國務院頒布的《社會團體登記管理條例》的規(guī)定，教育中介組織要接受業(yè)務主管部門和民政部門的雙重審查，即申請成立的教育中介組織首先要尋找到相應的業(yè)務主管部門，向其提交有關材料，經(jīng)其審核同意后，方可持審批文件到社團管理部門申請注冊。這也就意味著，要想實現(xiàn)登記注冊，教育中介組織首先必須找到一個業(yè)務主管單位，這些業(yè)務主管單位必須是政府機構或政府機構授權的部門。對于政府機構而言，接受教育中介組織的掛靠就意味著多承擔責任或風險，本著“多一事不如少一事”的心態(tài)，一些政府機構并不愿意成為教育中介組織的“婆家”。于是，一些教育中介組織因不能找到合適的政府業(yè)務主管部門而不能獲得合法地位。同時，教育中介組織的登記注冊還要面臨其他方面的條件性要求，如注冊資金要求，成員數(shù)量要求等等[3]。這種背景下教育中介組織的登記注冊面臨著較大壓力，于是，一部分草根民間組織被扼殺在搖籃之中。另外，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務范圍相同或者相似的民辦非企業(yè)單位，沒必要成立的，不予登記”。這在某種程度上意味著，在同一或相似的業(yè)務領域，如果已經(jīng)有教育中介組織登記注冊，那么就意味著這塊“蛋糕”已有歸屬，不容他人染指。不管已有組織的發(fā)展狀況如何，具有后發(fā)優(yōu)勢、意欲開展相同或相似業(yè)務活動的單位或機構只能望而卻步。它們或者被迫丟棄已有優(yōu)勢、調(diào)整業(yè)務范圍，或者淪為沒有資質(zhì)的機構而“非法”運行。

（三）監(jiān)督管理機制不健全

長期以來，在政府部門對教育中介組織的管理中，普遍存在著重登記、輕服務、少管理、無監(jiān)督的傾向。一個教育中介組織一旦成立，也就是獲得了合法身份，其日常運行和活動的開展并不一定得到主管部門相應的關注。只有在接受年檢、財務審計等象征性的程序上，政府主管部門才保持了管理者的姿態(tài)。在教育中介組織的基本制度建設方面，如理事會制度、財務公示制度等，現(xiàn)行的政策法規(guī)并沒有提出具體明確的要求，各個組織往往是無所適從、各行其是。當前階段教育中介組織的發(fā)展是多元的，與多元的組織類型相比，我國教育中介組織的相關制度規(guī)定非常單一。國外在社會組織的管理方面有一些較為成熟的經(jīng)驗，比如“按照宗旨、收入分配及其開展的活動嚴格劃分營利和非營利兩種不同性質(zhì)的組織，并針對不同性質(zhì)的組織給予不同的稅制待遇和相應的管理辦法。”[4]國內(nèi)則尚未作出如此細致的區(qū)分，不論是事業(yè)單位類型的教育中介組織，還是民辦非企業(yè)單位類型或其他草根類型的教育中介組織，遵循的都是大體相同的規(guī)則體系。盡管2010年民政部出臺了《社會組織評估管理辦法》，提出要對社會組織實行分類評估，但并沒有對評估主體、評估內(nèi)容、評估方式等具體內(nèi)容做出規(guī)定。當教育中介組織介入教育管理和教育服務事務時，日常管理制度的缺失就變得十分明顯。

三、增加我國教育中介組織制度供給的路徑

（一）理清政府部門與教育中介組織的關系

要理清政府部門與教育中介組織的關系，首先，政府部門要轉(zhuǎn)變職能，合理定位。政府部門必須充分認識和發(fā)揮教育中介組織的作用，積極轉(zhuǎn)變思路，把自己從大包大攬、全知全能的角色中解放出來。正如1994年教育部《關于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》所提到的，政府的主要職能是“組織對各類學校教育質(zhì)量的檢查和評估等，對學校進行宏觀管理。”政府應該充分認識和發(fā)揮教育中介組織在溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務等方面的獨特優(yōu)勢，因勢利導，展其所長。在一些專業(yè)性較強的領域，政府要逐步簡政放權，可以委托教育中介組織代行一定的管理職權，調(diào)動教育中介組織的積極性和活力。其次，政府部門要采取措施，逐步脫離與教育中介組織的行政隸屬關系。對于已經(jīng)成立的教育中介組織，政府部門要引導和扶持其面向市場、面向社會，在限定時間內(nèi)實現(xiàn)名稱、編制、經(jīng)費等方面脫鉤，使其成為自主決策、自主管理、自主發(fā)展的社會組織。對目前不具備脫鉤條件的教育中介組織應考慮其變更組織屬性，列入政府事業(yè)單位系列。不應再批準成立有政府背景的教育中介組織，避免重走先出資舉辦、后設法脫鉤的老路。再次，政府部門要主動為教育中介組織提供成長空間。政府可以通過授權與委托的形式，將一些微觀層面的權力交給教育中介組織，引導其開展教育評估等教育中介服務業(yè)務。政府部門要按照公開、公平、公正的原則，將教育中介業(yè)務向社會公開招標，允許各類教育中介組織參與到各類教育中介業(yè)務的競爭中來，擇優(yōu)選擇教育中介組織承擔任務。

（二）改革注冊登記制度

改革登記管理制度，首要的就是確保教育中介組織的獨立性和自主性。當前，包括教育中介組織在內(nèi)的社會組織實行的是民政部門和業(yè)務主管部門雙重管理的模式，在事實上形成了教育中介組織的成立和運行全面受控于民政部門和教育主管部門的態(tài)勢。而一些教育主管部門往往憑借其資源優(yōu)勢占據(jù)了先發(fā)的位置，成立了依附于自己的教育中介組織，出于包括自身利益在內(nèi)的多種因素的考慮，它們并不樂意接受其他業(yè)務相似的教育中介組織的出現(xiàn)。因此，針對教育中介組織登記難的現(xiàn)狀，有必要通過政策法規(guī)的調(diào)整，使業(yè)務主管部門逐漸從教育中介組織的登記制度中淡出，變雙重管理制度為民政部門負責的統(tǒng)一管理制度。其次，要適當降低教育中介組織成立條件的要求。目前的政策規(guī)定中對社會組織成立條件的要求過高，如在注冊資金、辦公場地、會員數(shù)量等方面都要達標，這在很大程度上成為了教育中介組織獲得合法身份的門檻。為了充分發(fā)揮社會力量參與教育治理的作用，可以逐步修改和完善已有的制度規(guī)定，通過適當放寬條件要求，如降低注冊資金標準、簡化注冊手續(xù)、加快審批速度等，確保更多的教育中介組織獲得合法身份。再次，要允許教育中介組織之間開展競爭。為了實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，可以逐步打破事實上存在的“在同一行政區(qū)域內(nèi)業(yè)務范圍相同或相似的社會組織只允許成立一家”的限制，形成不同教育中介組織競爭性發(fā)展的局面，通過優(yōu)勝劣汰提高公共資源的配置效率，培育出優(yōu)質(zhì)的教育中介組織。2013年新一輪《國務院機構改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出了降低社會組織的注冊門檻、改變現(xiàn)行的“限制競爭”政策等方面的要求，這個方案在實踐層面的落實和推廣值得期待。

（三）健全監(jiān)督管理機制

健全監(jiān)督管理機制，首先要夯實日常管理制度。政府部門要著眼長遠，做好教育中介組織的整體發(fā)展規(guī)劃，建立、健全教育中介組織的層次和結構。根據(jù)教育中介組織的經(jīng)營性質(zhì)，將其納入不同的管理體制。建立基于績效的激勵機制，對于形成良好互動關系、服務效果好、成長性好的合作項目，給予獎勵和補貼。加強資質(zhì)標準建設，在時機成熟時及時制定并出臺各類教育中介機構設置的資質(zhì)標準和人員準入標準，提高對中介機構的專業(yè)性要求。其次要強化對教育中介組織的評估監(jiān)督。由政府主導建立專門的評估機構，對各種類型的教育中介組織進行評估，評估結果對外公開并作為政府資金扶持和項目委托的重要依據(jù)。要對教育中介組織的收費標準、財務收支等運行狀況進行監(jiān)管，建立教育中介組織的社會信用機制，通過信用評級、信息公開等方式形成對教育中介組織的監(jiān)督。鼓勵和扶持教育中介組織行業(yè)協(xié)會的建立，通過發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，來加強教育中介行業(yè)的自律管理，促使其提高服務質(zhì)量和水平。再次要維護教育中介市場的秩序。對教育中介市場上的不良競爭行為要給予堅決的打擊，對于不夠資質(zhì)條件的，要堅決予以停業(yè)；對于打著非營利旗號行牟利之實的，要及時給予更正；對進行違法經(jīng)營活動情節(jié)惡劣的，要下大力氣進行查封；對那些缺乏誠信、素質(zhì)低下、甚至違法執(zhí)業(yè)的從業(yè)人員，要及時取消其執(zhí)業(yè)資格。

[1]楊元業(yè)．論我國教育中介組織發(fā)展中的主要問題及解決辦法[J]．湖北經(jīng)濟學院學報，2004，（5）．

[2]駢茂林．公民參與：現(xiàn)代學校制度建設路徑[J]．中國教育學刊，2012，（4）．

[3][4]肖小霞．社會組織發(fā)展：相關社會政策評析、約束與調(diào)整——社會政策視角的分析[J]．福建論壇·人文社會科學版，2012，（1）．

（責任編輯：劉丙元）

*本文系遼寧省教育科學“十二五”規(guī)劃項目“區(qū)域教育服務組織發(fā)展策略研究”（批準文號為JG12DB099）成果。

張杰／大連教育學院教授，管理學博士，主要研究方向：行政管理與教育政策