城鎮化進程中發達國家教育管理體制改革經驗及對我國的啟示*
——以美、日、德、英四國為例

●曾陽 黃崴

城鎮化進程中發達國家教育管理體制改革經驗及對我國的啟示*
——以美、日、德、英四國為例

●曾陽 黃崴

城鎮化的持續推進對我國的教育管理體制提出了巨大挑戰，改革勢在必行。美國、日本、德國、英國等發達國家城鎮化進程中教育管理體制改革的相關經驗能為我國提供借鑒。這些經驗包括：在基礎教育領域注重課程、教師和辦學形式等“三個基點”；在職業教育領域推行合作、均權和評估等“三項舉措”；在高等教育領域形成社區化、開放化和均衡化等“三種趨向”；在繼續教育領域形成立法、財政和學分互認等“三大保障”。

城鎮化；教育管理體制改革，終身教育；教育一體化

教育是城鎮化發展的基礎和先導。[1]經濟學家林毅夫指出，當前我國城鎮化的一個嚴重問題，是過于傾向“物的城鎮化”和“土地的城鎮化”，而“人的城鎮化不足”。[2]如何在教育領域內通過統籌城鄉發展，推進制度變革，從而促進“人的城鎮化”，是值得我們深思和研究的重要議題。在城鎮化持續推進的背景下，教育管理體制也應與時俱進。一方面，要破除現有管理體制的弊端，使之適應城鎮化的發展；另一方面，要構建一系列新的制度，使之促進城鎮化發展。在這種認識前提下，借鑒美、日、德、英等發達國家的先進經驗，反思現行教育管理體制的不足，明確下一步改革的思路，這對于促進教育公平，維護社會穩定，延長人口紅利期，推動城鎮化穩步發展，無疑具有重要意義。

一、城鎮化進程中發達國家教育管理體制改革主要經驗

美國、日本、德國、英國等發達國家在城鎮化進程中，為提高勞動力素質和技能，順利完成農村勞動力轉移和流動，在基礎教育、職業教育、高等教育和繼續教育諸領域推行了一系列改革舉措。

（一）基礎教育管理體制注重“三個基點”：課程、教師和辦學形式

1.課程設置滿足學生多樣化發展需求

日本普通高中開設農業、工業、商業、水產、家政、護理、信息、福利等職業學科，在考慮地區和學校實際以及學生特性、出路的基礎上，根據需要確定適當的職業學科及科目的修習機會。在培養目標上，力圖使學生能自主根據社會需要和個人特點選擇將來的出路。[3]可以看出，日本普通高中的課程開設和培養目標側重于將普通教育與職業教育相結合，讓學生通過學習提高素養、掌握專業技能找到自己的未來發展路徑。美國中等教育的突出特點是實行學分制，學生學習自主權很大。為鼓勵學生發展個性，美國大部分中學都開設百余種課程供學生選擇，課程分必修課與選修課。必修課要求學生掌握必要而合理的學科知識結構，以適應社會基本要求。選修課程豐富，充分滿足學生的興趣志向，培養專業技能，發展個人特長。[4]這種課程設置方式，由于充分顧及學生的個體差異性，因此能在很大程度上滿足學生的多樣化發展需求。

2.教師定期流動制促進城鄉教育均衡發展

日本的教師實行“定期流動制”，包括在同一市、街區、村之間的流動和跨縣一級（相當于我國的省一級）行政區域間的流動兩種形式。日本文部省根據近年來教師的平均流動率推算，全國公立基礎教育學校教師平均每6年流動一次，多數縣的中小學校長3-5年就要換一所學校。一名校長從上任到退休，一般要流動2次以上。這些均由政府主導，因此能夠保證人才資源在地域、城鄉、校際之間的合理配置，有利于教育公平的實現。同時，也由于教師的定期流動，增進了教師的交流，有利于保持教師的進取心和敬業精神，提高教師隊伍的專業素質。所以，全國各校的教學質量差別不大，新生可以按其所屬學區就近入學，家長也免除了擇校的麻煩。[5]

3.多樣化的辦學形式促進教育質量的提升

英國是根據教師雇傭者、管理者以及校舍和土地的所有者來劃分學校類別的。目前，英國的中學有六種辦學形式可供選擇：社區學校（Community Schools）、受監管津貼學校（Voluntary Controlled Schools）、基金會學校（Foundation Schools）、受津貼民辦學校（Voluntary Aided Schools）、城市科技學院（CityTechnologyColleges）和院校（Academy Schools）。多種辦學形式促進了同行之間的競爭和教育質量的提升。在美國，進入1990年代以來，為促進教育質量的提升，逐漸興起了特許學校（Charter Schools）這樣一種公辦民營的學校類型。特許學校既具備公立學校公正、公平和低學費的優點，同時又具備私立學校重績效的優點，可通過競爭壓力刺激公立學校提升學校經營及教學質量。[6]

（二）職業教育管理體制推行“三項舉措”：合作、均權和評估

1.各部門協同合作構建一體化職業教育網絡

教育部門與就業部門、經濟部門、雇主組織的密切合作，是職業教育改革和發展的重要保障。發達國家在職業教育的管理上，由教育部門與就業部門、工業部門、雇主組織等通力合作，共同參與教育管理和決策。發達國家主要通過擴大由國家教育部領導的職業教育咨詢委員會的作用、教育部門與就業部門和工業部門一起制訂職業資格、推行統一的國家專業證書和普通國家專業證書、教育部與就業部合并而成立教育就業部、全面溝通學校管理機構、教育機構和雇主之間的聯系等措施，使各方力量形成合力，促進職業教育協調發展。

2.趨于均權化的管理使學校具有更多辦學自主權

美國、日本、德國等主要發達國家的教育管理目標基本一致，即追求教育平等，使全國教育事業均衡發展，從而實現國家發展戰略。如日本設法把迄今高度集中的教育行政權力與義務委托給地方負責；而一向具有濃厚地方分權色彩的美國和各州擁有“文化主權”的德國，卻在強化中央教育行政機構的權限與職責，加強中央政府對職業教育事業發展的指導與監督，但同時又積極倡導放權給職業學校，讓學校有更多的辦學自主權，從而擴大家長和學生的選擇權。此外，還有些發達國家的中央和地方政府在職業教育的管理上有“地方化”的趨勢，這種“地方化”能較好地保證職業教育從當地工商業發展的實際需要出發，妥善安排教學內容，有利于促進學校與工商業的聯系。

3.健全的評估體系確保職業教育的質量

發達國家主要通過行政手段加強對職業教育的評估監督，建立了一套行之有效的評估、監督制度。在德國，職業學校的教師均作為所在州政府的公職人員，其中理論課教師必須接受大學教育，并通過國家考試獲得合格證書后，經過3年左右的教育學和教學法方面的學習與實習，再通過第二次國家考試才能取得高級公務員教師資格。實踐課教師則必須是具有實踐經驗的專科學校或專科大學的畢業生，再經過兩年的教師進修學院學習，并通過國家考試才能取得中級公務員教師的資格。在美國，教育部和勞工部共同推出的《由學校到就業法案》規定，凡完成“由學校到就業”計劃者，可同時獲得高中畢業文憑和職業技能證書。在日本，從國家層面對高等專門學校的辦校標準進行嚴格的規定，通常由國家有計劃地投資興辦，一般不準私人濫設，這就有效保證了教學的質量。[7]

（三）高等教育管理體制形成“三種趨向”：社區化、開放化和均衡化

1.推動高等教育的社區化，為新城鎮的發展提供智力支持

在美國，社區學院是普及高等教育的重要力量，也是高等教育系統中學制、教學和課程較為靈活，社會職能的重心更傾向于普遍民眾需要的辦學形式。目前，有將近50%的學生選擇社區學院作為獲取大學文憑和職業技能的入口。在加利福尼亞州、佛羅里達州、伊利諾伊州和新澤西州，這一比例甚至超過60%。[8]社區學院除了適應升學的需要，更為學生走向職場和為民眾獲得職業技術、生活技能提供了廣泛資源。城鎮化的推進催生了大批新城鎮，要求有辦學形式更靈活、職能更廣泛的高等教育形式入駐，從而為新城鎮的經濟發展和社會模式轉型提供智力支持。無疑，社區學院是較好的選擇。

2.推動高等教育資源開放化發展，為低學歷人群獲取資源提供便利

2001年，美國的麻省理工學院（MIT）發起開放課程資源（Open Course Ware，OCW）項目，這一項目在全球范圍內獲得巨大成功。到2011年，MIT把2000多門課程的教學資源開放在網絡上，已有1億多用戶從中受益。MIT希望利用開放課程資源架設一座連接人類潛能與機會的橋梁，激勵人們改善生活、改變世界。在其號召下，哈佛、卡耐基·梅隆、耶魯、UC伯克利、英國開放大學等高校也競相開放了課程。[9]目前，OCW已發展成為一項開放教育資源（Open Educational Resources，OER）運動，該運動的目標是使人們在全世界范圍內能利用信息技術平等地獲取知識和教育機會。[10]OER運動為人們提供了一個“重返校園”的機會，不但可幫助人們豐富業余生活，還可培養工作技能，為適應未來的工作和生活作準備，因此顯得意義深遠。

3.引導高等教育資源均衡發展，提高新城鎮的人口聚集效應

美國在推進城市化之初，就把城市化和發展高等教育緊密結合起來，注重高等教育資源在不同區域的相對均衡分布。美國大學在城市與城鎮擁有大學數量的比值高于1:1（即城市大學數量多于城鎮大學數量）的只有18個州，而且高出比例平均不超過2:1。與之對應，另外33個州的高等院校多分布于城鎮中，其比例在1:2以下的就有21個州，個別州甚至達到1:10。同時，在不同地區建分校區是加快高等教育資源合理分布的較好選擇。創辦于1868年的美國加州大學先后在不同地區設立了9個分校，所有校區都成為一個城市的核心部分，產生了良好的人口聚集效應。[11]

（四）繼續教育管理體制形成“三大保障”：立法、財政和學分互認

1.完善的法律制度有效干預了農村剩余勞動力轉移

為解決農業過剩勞動力轉移問題，二戰后的美國順應經濟結構變化的新形勢，強化了政府干預手段，通過不斷提高農村勞動力的素質，使之適應非農業部門的要求，較順利地實現了向非農業部門流動。很多政策制定者和專家相信，低受教育程度勞動者如果接受培訓，同樣能從技能需求變化中受益。[12]因此，從20世紀50年代中期起，美國政府制定了多種加速農業人口轉移的立法和計劃，對進行職業轉型的農民工實行免費培訓，使農民工職業轉型培訓進入了一個新的歷史階段。

2.廣泛的資金來源保障了農民工教育培訓的穩定發展

發達國家都有運用公共財稅政策支持農民教育和培訓的成功經驗。財政的直接撥款是培訓資金的主要來源，同時也注重從多方面籌措經費。在制定農民工教育培訓政策法規時，鼓勵企業及相關部門以多種形式設立對農民工實施培訓的專項基金。德國將農民工教育培訓經費列入國家財政預算，根據財政政策及各農業學校及培訓中心制訂的培訓計劃，安排專款撥付培訓費，因此農民工教育培訓經費來源穩定。德國還采取以企業、個人或團體集資建立培訓基金的方式，來籌集職業教育和培訓經費。同時，政府還采取減免稅收的方式鼓勵企業與相關部門加強對農民工教育培訓。美國農民工培訓的快速發展得益于公共財政的強大實力和政府對農民教育工作的重視。各級政府投入大量資金用于農民教育，現在每年用于農民教育的財政經費高達600億美元。[13]

3.學分互認機制的推行為低學歷者提供“上升通道”

在終身學習理念的推動下，歐洲委員會建立了歐洲學分轉換與累積系統。該系統承認以往在歐洲不同大學獲得的學分，允許學生在任何時間、以不同背景入校，提供學位和學歷認可，增強和促進學生、教師的流動。英國為促進勞動者素質和技能的提高，在全國的工程、建筑、制造業等11種技術性行業建立了以工作能力為基礎的職業資格證書制度（簡稱NVQ）。職業資格證書分為5級，在人才選拔使用上，5級大體相當于碩士學位，4級大體相當于大學工程技術學科的學士學位。獲得職業資格證書3級的青年，可以申請進入大學工程技術學科專業學習學士學位課程。[14]英國每年獲得職業資格證書的人數穩定在40萬左右。[15]這種學分轉換和累積制度能為城鎮化進程中不同教育背景的人群提供社會流動的“上升通道”。

二、發達國家相關經驗對我國教育管理體制改革的啟示

從美、日、德、英四國教育管理體制改革的相關經驗不難看出，重視底層群體需求、推行一體化教育是改革的關鍵，而財政投入、制度創設和政策保障是改革的核心。結合我國國情，為使我國教育管理體制適應和推動城鎮化發展，必須將農村教育擺在優先發展的位置。

（一）加大經費投入，確保財政支持向農村教育傾斜

首先，要加大國家財政的教育投入力度。就目前中央和省級的財政投入而言，主體部分用在了高等教育和職業教育上，基礎教育和繼續教育的投入明顯不足。由此造成的后果是，基礎教育特別是農村基礎教育發展滯后，欠賬較多，基礎薄弱；繼續教育特別是農民工繼續教育因缺乏資金而難以進行整體規劃，系統實施，現有的農民工培訓多是各自為戰，缺乏可持續發展。在城鎮化的背景下，在繼續保證高等教育和職業教育充分投入的同時，要進一步強化中央和省級支持基礎教育和繼續教育的職責和投入力度，真正將基礎教育和繼續教育，特別是農村基礎教育和農村人口繼續教育擺在國家財政分配的重要位置。其次，拓展資金來源渠道。在城鎮化的背景下，大量農村人口離農入城，對城鎮的教育供給能力提出了巨大挑戰，僅靠政府投入已不能解決根本問題。因此，有必要充分調動企業、團體、非政府組織、國際教育連鎖機構等的積極性，多方拓展資金來源渠道，積極吸引民間資本興辦教育。對于民辦教育，國家應出臺相關政策保證教師的相關待遇，并給予一定的資金扶持，以此促進良性循環。再次，要優化資金的分配和使用。為使有限的資金投入效益最大化，有必要在現有基礎上進一步優化資金的分配和使用。首先是要加快各級政府財政體制改革的步伐，精簡機構，控制編制，壓縮行政開支，節約運行成本。其次是要深化事業單位改革，將屬于公益性的事業單位納入財政供給范圍，將屬于經營性的事業單位與財政脫鉤，對于準公益性的事業單位，財政給予一定的補助。最后是各級財政要通過建立有效的教育轉移支付制度，將投入重點向落后的農村地區傾斜，以促使不同地區的農村教育能得到基本均衡發展。

（二）建立不同類型學習成果的認證、評估與轉換制度，為低學歷農村背景人口提供“上升通道”

首先，要完成繼續教育學分制度的“頂層設計”。目前，針對低學歷農村背景人口的繼續教育形式主要是由政府、企業和社會團體提供的農民工培訓。但這種培訓由于缺乏統一的規劃和實施的標準，培訓的質量堪憂。因此，國家應建立相關管理或組織實施的機構，完成學分制度的“頂層設計”，開展關于學分認定、評估、轉換制度的總體設計、標準研發、技術方案等制定工作。其次，建立繼續教育學分評價、認證和轉換制度。為促進同層次相關專業繼續教育機構的學分互認，使各種有效的學習經歷和成果都能得到合理的評價、認證和轉換，要組織有關部門、行業積極探索將職業資格證書、行業崗位證書以及從事相關專業領域工作經歷等反映學習者知識和能力水平的成績，以學分認定形式與相關學歷教育的課程教學相關聯，以此得到高等學校和社會用人單位的認可。由于這項工作很復雜，建議從非學歷教育培訓與開放大學、成人高等學歷教育某些專業之間的合理銜接入手，逐步建立科學、規范、可轉換的繼續教育學分制度。最后，建立個人終身學習“學分銀行”制度。個人終身學習“學分銀行”制度可以作為記載學習成果、認證繼續教育學分、認定技能等級（包括職業技能鑒定和其他涉及技能的領域）以及促進就業、資助和獎勵學習的重要依據。“學分銀行”制度的建立和發展更要突出質量第一的觀念，要確保學分的真實性、科學性和有效性。因此，要建立科學、公正的學分認定制度、學分登錄制度、學分查詢制度、學分完成后的畢業制度和在不同學習教育機構之間的轉換等制度。各類終身教育機構所提供的終身教育課程，需要經過教育管理部門和有關專家的評估、審查，確保達到一定的質量標準。[16]

（三）完善教育法律法規和相關制度保障，為順利完成體制改革提供政策依據

首先，需要將文本規定轉化為教育政策與法規。作為我國未來十年教育發展的綱領性文件，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》對教育管理體制改革的規定不僅涉及權力配置和責任劃分，而且還對教育管理體制的性質與功能以及在管理過程中各種類型權力之間的相互關系作出明確定位，這對提高教育管理體制的有效性、充分發揮教育管理體制的作用與功能具有重要意義。[17]但要真正建立起政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制，僅把上述要求停留在文本規定中是遠遠不夠的，需要盡快將其轉化成專門的政策與法規，從而為教育管理體制改革提供強有力的法制保障。

其次，需要以政策形式明確各級政府的權責劃分。在當前的教育管理體制下，基礎教育、職業教育、高等教育和繼續教育等教育形式中都或多或少存在權責不對等的情況，政府在權力收放，權責劃分等方面都存在改進空間。以義務教育為例，在完善“以縣為主”管理體制的基礎上，應明確劃分各級政府的權責，減輕中央政府和縣級政府的管理壓力，充分調動省級政府、市級政府和鎮級政府的積極性，解決“以縣為主”體制統籌重心偏低的問題，強化省級和市級政府對城鄉教育一體化發展的管理權力和責任。[18]

最后，要從法律層面保障政府高位統籌。要保障教育管理體制改革順利實施，就必須對權力、責任進行重新劃分與配置，這將遭到既得利益集團的抵制與阻撓。因此，深入推進教育管理體制改革必須以立法形式進行高位統籌，否則改革容易流于形式。在城鎮化持續推進的形勢下，長期落后的農村教育要發展，農村人口要向上社會流動，都需要國家政策予以適當傾斜。應以立法的形式對農村人口培養、招生、就業、培訓、招考等方面予以政策規定，逐步縮小城鄉人口在觀念、意識、技能、水平、地位、收入等方面的差距，從而建立公平、正義和良序的社會。

（四）構建多維一體的終身教育體系，促進農村人口向上社會流動

其一，促進多種教育形式一體化，加強各種教育形式之間的銜接與溝通。要加強中等職業教育與高等職業教育，職業教育與普通教育、成人教育的銜接與溝通，構建人才成長的“立交橋”。一方面，要繼續做好課程設置和銜接工作。職業教育課程可根據需要適當出現在普通教育課程體系中，用以滿足學生多樣化發展需求。同時，可在高中階段開展職業教育與普通教育相溝通的綜合課程教育試驗，建立中等職業教育與高等職業教育相銜接的課程體系。另一方面，要建立完善的職業教育學歷體系，滿足職業教育學生學歷提升與自身增值的需要。

其二，推動城鄉教育一體化，對農村背景學生實行政策傾斜。首先，要打破城鄉二元的戶口藩籬，改革縣域和地區的人事管理制度，進一步加大教育投入，切實提高農村基礎教育質量。其次，要擴大中等職業學校畢業生進入高等學校尤其是進入高等職業學校繼續學習的比例，適當增加高等職業教育專科畢業生接受本科教育的比例。國家應建立貼補政策，對農村背景的學生繼續深造給予獎勵與扶持。

其三，促進各教育階段一體化，形成教育合力促進農村學生和農民工發展。基礎教育、職業教育、高等教育和繼續教育等四個主要的教育階段要你中有我，我中有你，互相滲透，互相促進，最終形成教育合力。各教育階段在課程設置，內容銜接，學分互認，形式轉換等方面都要注重鋪墊，通過構建一體化教育體系，為處于社會底層的農村學生和農民工提供理論學習、學歷提升和身份轉換的平臺。

三、結語

美國學者約翰·羅爾斯（John Rawls）提出了著名的“合乎最少受惠者的最大利益”的正義原則，[19]這為我國教育管理體制改革指明了方向。在城鎮化持續推進的背景下，改革現行教育管理體制，從制度層面保障處于社會階層底端的農村人口能相對自由選擇自身發展路徑，并能及時獲取必要的指導和幫助，保持職業、收入和社會地位向上流動的通道暢通，這既是當前社會形勢下的現實需要，也是構建公平正義社會的必然要求。在現行教育管理體制下，農村背景群體在融入城市，向上流動的過程中處于劣勢，是名符其實的“最少受惠者”。教育管理體制改革要合乎這部分群體的最大利益，不僅需要針對農村教育的政策傾斜和資金投入，更需要政府、社會、學校和個人四方聯動，注重教育的鋪墊、引導、提升和促進作用，使底層人口有望通過教育這一通道實現社會流動，過上體面和有尊嚴的生活。

[1]張春銘．曾天山訪談：教育是城鎮化發展的基礎和先導[N]．中國教育報，2013-03-10（3）．

[2]李昌禹，廖文根．城鎮化，不能一哄而上[N]．人民日報，2013-07-31（20）．

[3]陳寶堂．日本教育的歷史與現狀[M]．安徽：中國科學技術大學出版社，2005，96-118．

[4]張揚．美德日的中學教育不分科[J]．教育旬刊，2008，（7）（上）．

[5]汪丞，方彤．日本教師“定期流動制”對我國區域內師資均衡發展的啟示[J]．中國教育學刊，2005，（4）．

[6]Julian R．Betts，Y．Emily Tang．The Effect of Charter Schools on Student Achievement:A Meta-Analysis Of The Literature[J/OL]．http://www．econ．ucsd．edu/～jbetts/Pub/A75%20pub_NCSRP_BettsTang _Oct11，2013-07-25．

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[10]Daniel E．Atkins，John Seely Brown，Allen L．Hammond．A ReviewoftheOpenEducationalResources（OER）Movement: Achievements，Challengers，and New Opportunities．[J/OL]．http://www．hewlett．org/uploads/files/ReviewoftheOERMovement．2013-07-21．

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[12]Daron Acemoglu，Jo¨ rn-Steffen Pischke．Beyond Becker:Training in Imperfect Labour Markets[J]．The Economic Journal，1999，109（453）．

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[18]范魁元，王曉玲．城鄉教育一體化背景下的教育管理體制改革研究[J]．教育科學研究，2011，（6）．

[19][美]約翰·羅爾斯．正義論（修訂版）[M]．何懷宏等譯．北京：中國社會科學出版社，2009，65．

（責任編輯：劉丙元）

教育部政策法規司委托廣東省教育廳“城鎮化進程中教育管理體制改革問題研究”項目。

曾陽/云南師范大學教育科學與管理學院講師，中山大學博士研究生，主要從事教育管理與教師教育研究

黃崴/中山大學博士研究生導師，廣東省教育研究院副院長，教授，博士，主要從事教育管理、教師教育與教育政策法規研究