提高執(zhí)行力是全面深化改革的內(nèi)在要求※

○ 柏必成

（作者系河南省委黨校博士）

一分部署，九分落實。黨的十八屆三中全會設(shè)計了改革的路線圖，制訂了改革的任務(wù)書，而實現(xiàn)改革的目標，則要靠踏石留印、抓鐵有痕的勁頭和強大執(zhí)行力。習近平總書記在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》形成之后特別強調(diào)，“制定出一個好文件，只是萬里長征走完了第一步，關(guān)鍵還在于落實文件”[1]。李克強總理也在不同的場合反復(fù)強調(diào)，“改革貴在行動，喊破嗓子不如甩開膀子”，“干一寸勝過說一尺”。

一、提高執(zhí)行力與全面深化改革的內(nèi)在聯(lián)系

提高執(zhí)行力與全面深化改革存在著密切的內(nèi)在聯(lián)系，不論是從全面深化改革作為一種制度與政策變遷過程的角度來講，還是從全面深化改革總目標的角度來講，提高執(zhí)行力都是全面深化改革的內(nèi)在要求。在全面深化改革的時代背景下，對于執(zhí)行力的提高無論怎樣強調(diào)都不算過分。

首先，從全面深化改革作為一種制度與政策變遷過程的角度來講，任何改革都是一個制度與政策的變遷過程，當前的全面深化改革也不例外。而制度與政策的變遷又表現(xiàn)為兩個方面：其一是新的制度與政策的制定；其二是新的制度與政策的執(zhí)行。這兩方面有機統(tǒng)一，共同構(gòu)成制度與政策的變遷。如果改革只是表現(xiàn)為一系列制度與政策的制定，并沒有真正將這些制度與政策付諸實施，那么改革就會面臨“政策懸浮”與形式主義的危險，只會停留在口頭上與紙面上，根本不能說實現(xiàn)了真正意義上的改革，更談不上改革的效果。這樣也必然會動搖公眾對于政府和改革的信心，使改革難以凝聚起廣泛的支持力量并面臨更大的困難與阻力，從而產(chǎn)生更為久遠的負面影響。因此，全面深化改革必須提高執(zhí)行力，通過執(zhí)行力的提高，將全面深化改革這一制度與政策變遷的過程完整地推向前進，以使改革的預(yù)期效果得以真正顯現(xiàn)，使公眾的改革訴求得以有效滿足，并為后續(xù)的改革提供良好的基礎(chǔ)、創(chuàng)造有利的條件。

其次，從全面深化改革總目標的角度來講，黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標，即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。應(yīng)當說，治理本身就是一個蘊含有現(xiàn)代性的概念，從統(tǒng)治到管理再邁向治理，這是一個不斷現(xiàn)代化的過程，治理體系與治理能力本身就應(yīng)具備現(xiàn)代化的特征。而國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)[2]，因此國家治理體系的現(xiàn)代化意味著制度的現(xiàn)代化，國家治理能力的現(xiàn)代化則意味著制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化。一方面，全面深化改革要求制度現(xiàn)代化水平的不斷提高，制度起著根本性、全局性與長遠性作用，改革就是要除舊布新，實現(xiàn)制度上、體制上、機制上和政策上的突破與創(chuàng)新，以形成一套系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系。另一方面，全面深化改革又要求制度執(zhí)行能力的不斷提高，確保現(xiàn)代化的制度能夠得以順利實施。國家治理體系與國家治理能力具有緊密聯(lián)系，但兩者又不是一碼事，不是國家治理體系越完善，國家治理能力自然而然就越強[3]。相應(yīng)地，制度體系的完善也不自然而然意味著制度執(zhí)行能力的提高，即使再好的制度也只有通過執(zhí)行才有意義，現(xiàn)代化的制度通過現(xiàn)代化的執(zhí)行能力去加以實施才說明改革得到了實實在在的推進，因此在強調(diào)治理體系現(xiàn)代化的同時，還必須強調(diào)治理能力的現(xiàn)代化和執(zhí)行力的提高。黨的十八屆三中全會提出的總目標也表明，全面深化改革對于執(zhí)行力的提高有著內(nèi)在要求，執(zhí)行力的提高是全面深化改革的應(yīng)有之義。

二、以執(zhí)行力的提高推動全面深化改革的進程

影響執(zhí)行力的因素是多方面的，諸如制度與政策是否科學、制度規(guī)定與政策目標是否具有約束力、執(zhí)行主體是否具備良好的能力與素質(zhì)、執(zhí)行的資源保障是否有力、執(zhí)行的宏觀環(huán)境是否有利，等等。相應(yīng)地，提高執(zhí)行力就需要從不同方面來采取措施。

（一）要在制度現(xiàn)代化與政策科學化上下功夫

現(xiàn)代化的制度與現(xiàn)代化的執(zhí)行能力互為依存，現(xiàn)代化的制度要通過現(xiàn)代化的執(zhí)行能力來發(fā)揮效能，現(xiàn)代化的執(zhí)行能力也需要通過現(xiàn)代化的制度搭建平臺來得以展現(xiàn)。平臺搭建好了，執(zhí)行能力才能充分展現(xiàn)出來，如果制度本身不完善，政策本身不科學，那么執(zhí)行能力必然會受到制約。黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了總體布局，對一系列具體領(lǐng)域的改革也提出了要求，接下來首先要做的就是細化改革的措施，針對具體的改革議題制定出科學、有效、可行的改革方案，將改革的思路、意圖轉(zhuǎn)化為具體的制度與政策。實際上，黨的十八屆三中全會以后，多個具體領(lǐng)域的改革方案與諸多新的政策措施相繼出臺。需要注意的是，凡屬重大改革要于法有據(jù)，當改革與現(xiàn)有法律存在沖突時，要先立法后改革，始終確保在法治軌道上有序推進改革。

（二）要強化制度規(guī)定與政策目標的約束力

有些時候之所以制度和政策在執(zhí)行當中不了了之，相應(yīng)的改革推進不下去，原因就在于制度規(guī)定與政策目標缺乏約束力。而強化制度規(guī)定與政策目標的約束力，使之從軟約束變?yōu)橛布s束，一是要減少制度規(guī)定與政策目標的模糊性，讓人們對于改革要達到的效果有一個明確的預(yù)期，對于評判改革效果的標準有一個清晰的認識，不能因為制度規(guī)定與政策目標上的模糊性而讓人們對改革感到無所適從，或者讓一部分人能夠鉆制度的空子，用基于自身利益的“靈活性”來損害改革的原則性；二是要加大監(jiān)督與問責的力度，監(jiān)督與問責是改革當中的必要環(huán)節(jié)，要強化績效觀念與結(jié)果意識，不能有方案無部署、有部署無檢查、有檢查無獎懲，切忌監(jiān)督與問責中的形式主義。

（三）要努力提高執(zhí)行主體的能力與素質(zhì)

改革總要由人來實施和推動，確保執(zhí)行主體具有較高的能力與素質(zhì)對于改革的順利推進意義重大。一是要選好人、用對人，避免選人用人上的“逆向選擇”，即違背選人用人的初衷，選的用的不是合適的人，而是不合適的人。選人用人上之所以出現(xiàn)逆向選擇，根本原因在于對人不能進行客觀和全面的衡量，或者是只看到了某個側(cè)面，或者是只看到了表面現(xiàn)象，據(jù)此所作出的判斷很可能是錯誤的。因此，對一個干部進行衡量，應(yīng)堅持全面的、歷史的、辯證的觀點，堅持習近平總書記提出的“信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔當、清正廉潔”這五條標準，避免簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率論英雄的做法，避免只看顯績不看潛績的做法，避免唯票取人、唯分取人的做法，讓真正優(yōu)秀的干部在改革中大有作為。二是要加強對執(zhí)行主體的干部教育培訓和實踐鍛煉。干部教育培訓與實踐鍛煉是提高執(zhí)行主體能力與素質(zhì)的兩條重要途徑，它們體現(xiàn)了理論與實際的結(jié)合、知與行的統(tǒng)一，兩者密切配合、共同作用才能起到應(yīng)有的效果。干部教育培訓應(yīng)著眼于國家的需要、組織的需要、改革的需要以及執(zhí)行主體開展實際工作的需要，力求在堅定干部理想信念、提高干部理論素養(yǎng)、增強干部黨性修養(yǎng)、改進干部工作作風，以及提升干部德才素質(zhì)和履職能力等方面取得實效。同時，國家和組織也應(yīng)積極創(chuàng)造條件，使執(zhí)行主體在實踐中得到培養(yǎng)、鍛煉、成長與提高。執(zhí)行主體也應(yīng)珍惜國家和人民賦予的工作機會，在實踐鍛煉中切實增強責任意識與擔當意識，做到善于思考、善于總結(jié)，不斷提高自身在推動改革當中的本領(lǐng)與能力。

（四）要加強執(zhí)行的資源保障

在改革中，僅有良好的愿望是不夠的，還要有實施的條件、資源的保障，離開了必要的物力、財力等資源作為保障，提高執(zhí)行力很容易成為一句空話。另外，改革是一種創(chuàng)造性的毀滅，特別是當前我國的改革已進入攻堅期和深水區(qū)，要革除發(fā)展中的痼疾，要克服前進中的障礙，要突破利益固化的藩籬，必然是有成本、有代價、有陣痛的。而缺乏必要的物質(zhì)基礎(chǔ)和資源保障，就有可能承受不起這樣的成本、代價與陣痛，正如一個體質(zhì)太弱的病人不能下猛藥一樣。因此，改革決不能脫離發(fā)展，一方面，改革本身就是為了發(fā)展，以增進人民福祉作為出發(fā)點和落腳點；另一方面，改革也需要發(fā)展所提供的物質(zhì)基礎(chǔ)來保障改革的順利推進。這就要求正確處理改革與發(fā)展之間的關(guān)系，就經(jīng)濟領(lǐng)域的改革而言，調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式是我國經(jīng)濟獲取長期發(fā)展動力的必然要求，基于調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的改革需要，我國不惜以犧牲一定程度的經(jīng)濟增長作為代價，但這并不意味著我國就完全放棄了對于經(jīng)濟增長的要求，沒有一定的經(jīng)濟增長速度，不僅會影響到就業(yè)和民生改善，而且會影響到調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式這一改革所需要的物質(zhì)基礎(chǔ)與資源保障。

（五）要優(yōu)化執(zhí)行的宏觀環(huán)境

執(zhí)行環(huán)境是一個宏觀的背景性因素，影響到一系列領(lǐng)域制度與政策的執(zhí)行。良好的環(huán)境能夠為執(zhí)行創(chuàng)造一個有利的條件，有助于改革的順利推進；惡劣的環(huán)境則會使執(zhí)行遭遇重重困難，甚至使既定的改革進程被打斷，這種情況在我國1978年后的改革歷程中是曾經(jīng)出現(xiàn)過的[4]，由于1980年代末我國出現(xiàn)的嚴重通貨膨脹以及政治風波，一些領(lǐng)域的改革議題不得不被暫時擱置起來，直至經(jīng)濟形勢與政治形勢好轉(zhuǎn)之后才重啟改革議程[5]。優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境涉及到民主政治進程的推進、經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、社會和諧程度的提高等各個方面，這需要全社會的共同努力，需要經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等文明進程的整體推進，需要各個領(lǐng)域改革措施的協(xié)同發(fā)力[6]。

總之，提高執(zhí)行力是全面深化改革的內(nèi)在要求，而提高執(zhí)行力則需要采取多方面的措施，并力求發(fā)揮出這些措施的組合效應(yīng)與整體功能。通過執(zhí)行力的提高，大力推進全面深化改革這一制度和政策的變遷過程，促使全面深化改革總目標的有效實現(xiàn)。

[1]秦杰等：《讓改革旗幟高高飄揚——中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定的誕生記》，《人民日報》2013年11月19日。

[2]習近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》2014年1月1日。

[3]中共中央文獻研究室：《習近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社2014年版，第28頁。

[4]柏必成：《改革開放以來我國住房政策變遷的動力分析——以多源流理論為視角》，《公共管理學報》2010年第4期。

[5]趙雪峰：《論政府社會管理職能的實現(xiàn)》，《湖北行政學院學報》2013年第3期。

[6]羅紅波、程關(guān)松：《社會風險規(guī)制視域下的行政強制代履行制度創(chuàng)新研究》，《湖北行政學院學報》2013年第2期。