提高執行力是全面深化改革的內在要求※

○ 柏必成

（作者系河南省委黨校博士）

一分部署，九分落實。黨的十八屆三中全會設計了改革的路線圖，制訂了改革的任務書，而實現改革的目標，則要靠踏石留印、抓鐵有痕的勁頭和強大執行力。習近平總書記在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》形成之后特別強調，“制定出一個好文件，只是萬里長征走完了第一步，關鍵還在于落實文件”[1]。李克強總理也在不同的場合反復強調，“改革貴在行動，喊破嗓子不如甩開膀子”，“干一寸勝過說一尺”。

一、提高執行力與全面深化改革的內在聯系

提高執行力與全面深化改革存在著密切的內在聯系，不論是從全面深化改革作為一種制度與政策變遷過程的角度來講，還是從全面深化改革總目標的角度來講，提高執行力都是全面深化改革的內在要求。在全面深化改革的時代背景下，對于執行力的提高無論怎樣強調都不算過分。

首先，從全面深化改革作為一種制度與政策變遷過程的角度來講，任何改革都是一個制度與政策的變遷過程，當前的全面深化改革也不例外。而制度與政策的變遷又表現為兩個方面：其一是新的制度與政策的制定；其二是新的制度與政策的執行。這兩方面有機統一，共同構成制度與政策的變遷。如果改革只是表現為一系列制度與政策的制定，并沒有真正將這些制度與政策付諸實施，那么改革就會面臨“政策懸浮”與形式主義的危險，只會停留在口頭上與紙面上，根本不能說實現了真正意義上的改革，更談不上改革的效果。這樣也必然會動搖公眾對于政府和改革的信心，使改革難以凝聚起廣泛的支持力量并面臨更大的困難與阻力，從而產生更為久遠的負面影響。因此，全面深化改革必須提高執行力，通過執行力的提高，將全面深化改革這一制度與政策變遷的過程完整地推向前進，以使改革的預期效果得以真正顯現，使公眾的改革訴求得以有效滿足，并為后續的改革提供良好的基礎、創造有利的條件。

其次，從全面深化改革總目標的角度來講，黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標，即完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。應當說，治理本身就是一個蘊含有現代性的概念，從統治到管理再邁向治理，這是一個不斷現代化的過程，治理體系與治理能力本身就應具備現代化的特征。而國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現[2]，因此國家治理體系的現代化意味著制度的現代化，國家治理能力的現代化則意味著制度執行能力的現代化。一方面，全面深化改革要求制度現代化水平的不斷提高，制度起著根本性、全局性與長遠性作用，改革就是要除舊布新，實現制度上、體制上、機制上和政策上的突破與創新，以形成一套系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。另一方面，全面深化改革又要求制度執行能力的不斷提高，確保現代化的制度能夠得以順利實施。國家治理體系與國家治理能力具有緊密聯系，但兩者又不是一碼事，不是國家治理體系越完善，國家治理能力自然而然就越強[3]。相應地，制度體系的完善也不自然而然意味著制度執行能力的提高，即使再好的制度也只有通過執行才有意義，現代化的制度通過現代化的執行能力去加以實施才說明改革得到了實實在在的推進，因此在強調治理體系現代化的同時，還必須強調治理能力的現代化和執行力的提高。黨的十八屆三中全會提出的總目標也表明，全面深化改革對于執行力的提高有著內在要求，執行力的提高是全面深化改革的應有之義。

二、以執行力的提高推動全面深化改革的進程

影響執行力的因素是多方面的，諸如制度與政策是否科學、制度規定與政策目標是否具有約束力、執行主體是否具備良好的能力與素質、執行的資源保障是否有力、執行的宏觀環境是否有利，等等。相應地，提高執行力就需要從不同方面來采取措施。

（一）要在制度現代化與政策科學化上下功夫

現代化的制度與現代化的執行能力互為依存，現代化的制度要通過現代化的執行能力來發揮效能，現代化的執行能力也需要通過現代化的制度搭建平臺來得以展現。平臺搭建好了，執行能力才能充分展現出來，如果制度本身不完善，政策本身不科學，那么執行能力必然會受到制約。黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了總體布局，對一系列具體領域的改革也提出了要求，接下來首先要做的就是細化改革的措施，針對具體的改革議題制定出科學、有效、可行的改革方案，將改革的思路、意圖轉化為具體的制度與政策。實際上，黨的十八屆三中全會以后，多個具體領域的改革方案與諸多新的政策措施相繼出臺。需要注意的是，凡屬重大改革要于法有據，當改革與現有法律存在沖突時，要先立法后改革，始終確保在法治軌道上有序推進改革。

（二）要強化制度規定與政策目標的約束力

有些時候之所以制度和政策在執行當中不了了之，相應的改革推進不下去，原因就在于制度規定與政策目標缺乏約束力。而強化制度規定與政策目標的約束力，使之從軟約束變為硬約束，一是要減少制度規定與政策目標的模糊性，讓人們對于改革要達到的效果有一個明確的預期，對于評判改革效果的標準有一個清晰的認識，不能因為制度規定與政策目標上的模糊性而讓人們對改革感到無所適從，或者讓一部分人能夠鉆制度的空子，用基于自身利益的“靈活性”來損害改革的原則性；二是要加大監督與問責的力度，監督與問責是改革當中的必要環節，要強化績效觀念與結果意識，不能有方案無部署、有部署無檢查、有檢查無獎懲，切忌監督與問責中的形式主義。

（三）要努力提高執行主體的能力與素質

改革總要由人來實施和推動，確保執行主體具有較高的能力與素質對于改革的順利推進意義重大。一是要選好人、用對人，避免選人用人上的“逆向選擇”，即違背選人用人的初衷，選的用的不是合適的人，而是不合適的人。選人用人上之所以出現逆向選擇，根本原因在于對人不能進行客觀和全面的衡量，或者是只看到了某個側面，或者是只看到了表面現象，據此所作出的判斷很可能是錯誤的。因此，對一個干部進行衡量，應堅持全面的、歷史的、辯證的觀點，堅持習近平總書記提出的“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”這五條標準，避免簡單以國內生產總值增長率論英雄的做法，避免只看顯績不看潛績的做法，避免唯票取人、唯分取人的做法，讓真正優秀的干部在改革中大有作為。二是要加強對執行主體的干部教育培訓和實踐鍛煉。干部教育培訓與實踐鍛煉是提高執行主體能力與素質的兩條重要途徑，它們體現了理論與實際的結合、知與行的統一，兩者密切配合、共同作用才能起到應有的效果。干部教育培訓應著眼于國家的需要、組織的需要、改革的需要以及執行主體開展實際工作的需要，力求在堅定干部理想信念、提高干部理論素養、增強干部黨性修養、改進干部工作作風，以及提升干部德才素質和履職能力等方面取得實效。同時，國家和組織也應積極創造條件，使執行主體在實踐中得到培養、鍛煉、成長與提高。執行主體也應珍惜國家和人民賦予的工作機會，在實踐鍛煉中切實增強責任意識與擔當意識，做到善于思考、善于總結，不斷提高自身在推動改革當中的本領與能力。

（四）要加強執行的資源保障

在改革中，僅有良好的愿望是不夠的，還要有實施的條件、資源的保障，離開了必要的物力、財力等資源作為保障，提高執行力很容易成為一句空話。另外，改革是一種創造性的毀滅，特別是當前我國的改革已進入攻堅期和深水區，要革除發展中的痼疾，要克服前進中的障礙，要突破利益固化的藩籬，必然是有成本、有代價、有陣痛的。而缺乏必要的物質基礎和資源保障，就有可能承受不起這樣的成本、代價與陣痛，正如一個體質太弱的病人不能下猛藥一樣。因此，改革決不能脫離發展，一方面，改革本身就是為了發展，以增進人民福祉作為出發點和落腳點；另一方面，改革也需要發展所提供的物質基礎來保障改革的順利推進。這就要求正確處理改革與發展之間的關系，就經濟領域的改革而言，調結構、轉方式是我國經濟獲取長期發展動力的必然要求，基于調結構、轉方式的改革需要，我國不惜以犧牲一定程度的經濟增長作為代價，但這并不意味著我國就完全放棄了對于經濟增長的要求，沒有一定的經濟增長速度，不僅會影響到就業和民生改善，而且會影響到調結構、轉方式這一改革所需要的物質基礎與資源保障。

（五）要優化執行的宏觀環境

執行環境是一個宏觀的背景性因素，影響到一系列領域制度與政策的執行。良好的環境能夠為執行創造一個有利的條件，有助于改革的順利推進；惡劣的環境則會使執行遭遇重重困難，甚至使既定的改革進程被打斷，這種情況在我國1978年后的改革歷程中是曾經出現過的[4]，由于1980年代末我國出現的嚴重通貨膨脹以及政治風波，一些領域的改革議題不得不被暫時擱置起來，直至經濟形勢與政治形勢好轉之后才重啟改革議程[5]。優化執行環境涉及到民主政治進程的推進、經濟發展方式的轉變、社會和諧程度的提高等各個方面，這需要全社會的共同努力，需要經濟、政治、文化、社會、生態等文明進程的整體推進，需要各個領域改革措施的協同發力[6]。

總之，提高執行力是全面深化改革的內在要求，而提高執行力則需要采取多方面的措施，并力求發揮出這些措施的組合效應與整體功能。通過執行力的提高，大力推進全面深化改革這一制度和政策的變遷過程，促使全面深化改革總目標的有效實現。

[1]秦杰等：《讓改革旗幟高高飄揚——中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定的誕生記》，《人民日報》2013年11月19日。

[2]習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》2014年1月1日。

[3]中共中央文獻研究室：《習近平關于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社2014年版，第28頁。

[4]柏必成：《改革開放以來我國住房政策變遷的動力分析——以多源流理論為視角》，《公共管理學報》2010年第4期。

[5]趙雪峰：《論政府社會管理職能的實現》，《湖北行政學院學報》2013年第3期。

[6]羅紅波、程關松：《社會風險規制視域下的行政強制代履行制度創新研究》，《湖北行政學院學報》2013年第2期。