淺談提高農民在土地增值收益中的分配比例

榮宏慶 李 瑋

（遼寧省委黨校，沈陽 110004）

土地是農民賴以生存的保障，在中國城鎮化的持續推進中，大量的農地被征收。統計數據顯示，目前中國失地農民數量在8000萬左右，而當前一個時期中國正處于城鎮化的關鍵階段。預計未來相當長的一段時間內，我國征地規模以及由此導致的失地農民數量還會進一步的攀升。由于中國土地征收補償標準過低所導致的一系列負面問題成為了制約土地征收以及經濟社會發展主要瓶頸，土地增值收益中農民所獲得的收益比例偏低，自身利益嚴重受損，在農民維護自身權益意識不斷覺醒的情況下，政府與農民之間因為征地所產生的矛盾日趨尖銳。在這種情況下，提升農民在土地增值收益中的分配比例成為了解決征地矛盾頻發、保障農民收益的共識。本文對當前中國農民在土地增值收益中的分配情況進行了闡述，對農民在土地增值收益中占比偏低的原因進行了深入的探討，并提出了提升農民土地增值收益占比的具體路徑。

一、農民在土地增值收益中的分配情況

《中華人民共和國憲法》第十條規定“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”在這一土地制度下，國家可以為了公共利益征收集體土地，然后進行土地售賣，在農業用地轉化為非農用地之后會產生巨大的土地增值收益，因此也就產生了土地增值收益分配的問題。中國《土地管理法》第四十七條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。”“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。”中國《土地管理法》確定了在土地增值收益補償具體標準，要求按照被征收土地的原用途給予補償，具體的補償內容包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。

在現有的土地征收補償制度下，農民在土地增值收益中所占的比例微乎其微。根據目前的行情進行計算，全國平均水平為一畝耕地的征地補償農民實際所得大約在三萬左右，而政府出售土地的價格一般都在每畝百萬以上，二者之間的巨大收益差距由政府獨占。統計數據顯示，改革開放以來，政府土地征收增值收益至少在5萬億人民幣以上。盡管從法律制度層面，很多地方政府土地征收補償并不違規，但農地本身的收益很低，因此即使按照最高標準土地平均收益的三十倍計算，這一補償標準與轉化為國有建設用地之后的出售價格相比也是差距巨大。隨著物價水平的不斷攀升，土地征收補償費用已經從以往的農民保命錢變成了零花錢，同時即使是很少的土地征用補償款也很難全部的落到農民手中，這其中還會受到鄉鎮、村級政府這一層面的克扣，農民的收入會因此更少。一方面是征地補償標準過低，另外一方面是城鎮化推動政府賣地收入節節攀升，二者之間的巨大差距導致很多被征地農民對于現有補償標準的過低紛紛說不，并采取了各種激烈措施來進行抵制，導致征地糾紛在全國范圍內呈現出來高發以及頻發的態勢。

二、農民在土地增值收益中占比過低的原因分析

導致中國農民在土地增值收益中占比過低的深層次原因是多方面的，既有土地制度本身的問題，更有政府土地財政模式、農民群體地位處于弱勢等方面因素，對于這些因素進行系統的梳理，有助于理清當前農民在土地增值收益中占比過低的問題并提出有效可行的解決問題的對策。

1.城鄉土地市場二元分割桎梏。中國土地市場目前是典型的城鄉二元體制，城市的土地國家所有，農村的土地集體所有，在家庭聯產承包的土地經營模式下，農民只有土地的使用權，而沒有土地的所有權。兩種土地所有權制度本身存在巨大的差異，集體土地在流轉以及建設方面都有很多的限制。集體土地不能夠用于城市建設，只有國家征收以后，完成土地產權屬性的變更，才能夠被用于城市建設。土地市場的二元分割桎梏意味著政府壟斷土地供給，村民集體沒有辦法將集體土地直接進行上市尋求市場價格，而只能按照政府規定被動地接受政府制定的征地補償價格出讓土地。政府征地價格與市場價格之間的巨大價格差別意味著補償價格并不能夠真實地反映出來土地的市場價值，而農民不能夠全部享有土地所有權轉變中所帶來的巨大增值收益，這種二元的土地制度造成農民難以在土地增值收益分配中占據主動話語權。

2.征地補償參與主體強弱失衡。失地農民在土地增值收益占比偏低的另外一個重要原因就是征地補償參與主體強弱失衡。從目前征地補償的各個主體來看，政府、農民、企業等根本不在一個層次上，對于農民來說，在征地補償協商中基本上是沒有話語權，補償多少、何時補償等都是由政府說了算，農民只能是被動地接受，這種強弱的失衡直接導致農民在土地增值收益分配中難以全額拿到屬于自己的那一份。中國農民群體并沒有一個屬于自己的組織，加上很多農民的法律意識淡薄，維護自身合法權益的意識不強，導致各級政府主體紛紛利用自身所掌握的資源優勢、信息優勢等做出損害被征地農民收益的事情。有的地方政府在征地中往往打著公共利益的幌子進行商業開發，村民被蒙蔽其中，等到發現自己的土地被商業開發之后，一切都已經是塵埃落定。更極端的情況就是，一些基層政府將農民的征地補償款進行截流克扣，大幅降低農民土地增值收益比例。而農民在貢獻了巨額土地財富的同時，農村的土地和人口進入城市的合法渠道仍然由各地政府通過行政手段加以配置，而且這種行政配置基本無視市場機制發出的信號。

3.地方土地財政模式硬性制約。20世紀90年代中期分稅制改革以后，地方政府的事權與財權隨著社會的發展逐漸出現了巨大的失衡，城鎮化的快速推進給地方政府擴大財政收入提供了一個新的收入來源，賣地成為了很多地方財政收入的重要來源。統計數據顯示，一些地方土地收入占到了財政收入的70%以上，2011年我國賣地收入超過3萬億人民幣，雖然2012年有所下降，但是賣地收入依然在2.7萬億人民幣左右，預計2013年中國賣地收入將創造新的歷史記錄，包括2013年在內，過去15年平均每年賣地收入超過1.5萬億人民幣，土地收入的節節攀升導致地方政府對于賣地收入的依賴越來越大。這些年在城市建設方面各級地方政府背負了巨大的債務，為了彌補稅收收入的不足，賣地成為了各級地方政府增加收入的重要途徑，也因此使得地方土地財政模式難以破除。在土地財政模式之下，地方政府一方面阻礙集體土地入市交易，希望獨享土地壟斷所帶來的土地增值收益；另外一方面，地方政府在土地的征收中，為了減少土地征收成本、提升收益，必然會壓低征地補償標準，從而降低了農民在土地增值收益中所占的比例。

4.征地補償標準長期處于低位。從征地補償的標準來看，中國地方政府對于農村土地的征收長期以來都低于市場價格，地方政府在土地的征收中扮演了一個食利者的角色。從世界各國的通行做法來看，農民土地征收都是按照市場價格進行，中國征地補償標準長期低于市場價值使得農民的切身利益嚴重受損，同時也不利于我國農業的發展，不利于農村的繁榮與穩定。統計數據顯示，2011年我國各級地方政府賣地收入中有超過70%的數額用在了城市建設方面，用于農村發展的比例30%左右，這實質上是將農村的資源強制轉移到城市。征地補償標準長期處于低位使征地成為農村各種群體性事件不斷爆發、政府形象以及公信力嚴重受損的重要原因。從全國范圍內來看，因為征地補償標準偏低導致城市以及鄉村出現了失地農民這樣一個新的貧困群體，這些人在補償金用完以后，沒有土地、沒有社保、沒有工作，貧困程度不斷加劇。

5.失地農民社會保障投入不足。從目前的土地征收補償方面來看，地方政府與被征地農民之間基本上補償一次結清，對于失地農民以后的生活保障沒有一個長遠的規劃，很多農民拿到征地補償以后，短時間內就將補償款花費一空，陷入了困頓之中。很多農民本身沒有太強的就業能力，在失去土地之后，也失去了最基本的生活依靠，很多失地農民成為了城市貧困人口，雖然身份上來看轉變為了市民，但是并沒相應的社會保障。各級地方政府為了在征地補償方面投入更少，對于失地農民未來的生活保障并沒有給予足夠的投入，這其實也是變相的降低農民在土地增值收益中的分配比例。眾所周知，土地資源本身具有稀缺性、不可再生性，對于農民來說一次性的獲得土地補償，看起來數額相對客觀，但等于截斷了后期土地持續收益。

三、提升農民土地增值收益占比的路徑探討

針對當前農民在土地增值收益中所占比例偏低以及由此導致的各種負面問題不斷凸顯的這樣一個客觀現實，在深入把握造成農民在土地增值收益分配中占比偏低原因的基礎之上，結合國內外一些國家和地區在土地增值收益分配方面的成功經驗，本文提出以下幾個具體路徑。

1.逐步構建城鄉統一土地市場。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體建設用地出讓、租賃、入股、同權同價。”“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。”為貫徹黨的十八屆三中全會的精神，中國在土地制度改革方面要進行頂層設計與改革，逐步破除二元土地制度是切實提升農民在土地增值收益分配中比例的必然舉措。從世界范圍內來看，中國是少數幾個沒有允許個人買地建房的國家之一，這種土地所有權制度與市場經濟體制改革本身的要求是相悖的。未來中國應結合國情，逐步破除阻礙農地建設、流轉等層面存在的制度性障礙，允許農村集體土地直接上市交易，繞開政府這樣一個中介，打破政府壟斷土地供給這樣一個現狀。國家應根據新凱恩斯主義管理理論的要求，在土地市場的改革中扮演一個有所為、有所不為的角色，不與民爭利，凡是市場能夠解決好的都要交給市場，政府只需要做好規劃工作，確保農地進入市場的規范即可。農地直接入市場可以直接的提升農民土地交易價格，土地能夠體現市場的真實價值，帶來農民收益的提升。在未來條件具備的情況下，中國部分地區可實施允許個人買地建房制度是一個理性的選擇，通過構建城鄉統一的土地市場，用市場的力量來徹底解決農民在土地增值收益中占比過低的問題。

2.推進土地征收配套機制設計。土地征收補償界定是一項涉及面廣的復雜工程，政府要做好土地征收配套制度的改革，從制度以及機制等層面解決制約中國農民在土地增值收益分配中占比偏低的問題。從制度層面來看，中國要對現有土地管理法中有關土地征收補償標準進行改革，將土地的市場價值引入到土地補償標準之中，讓農民獲得的土地增值收益能夠體現市場水平。從土地征收補償的操作層面來看，征地補償涉及到的各方主體，不同主體強弱對比明顯，這就需要設定完善的流程，來讓被征地農民充分表達自己的權益訴求，做到各方主體之間就征地補償進行公平協商，避免強勢主體做出有損弱勢群體利益的事情。從土地征收用途來看，土地征收要嚴格界定公共利益與商業用途，杜絕商業土地開發利用公共利益這一標準來降低農民土地補償。

3.改變地方政府土地財政模式。目前中國各級地方政府的土地財政模式亟需轉變，進入新世紀以來，在房地產發展如火如荼的背景之下，地價屢屢高攀，由此導致地方政府賣地收入快速增加，這種土地財政模式本身不具有可持續性。畢竟中國房地產行業的泡沫積累已經很高，同時地方政府在土地財政模式下一味地壓低土地征收補償也與社會公平相違背。要想讓地方政府在土地增值收益中做出更多的讓步，逆轉當前的土地財政模式是必然選擇。土地財政模式的改變關鍵是中國財稅體制的改變，當前中國分稅制使得地方政府的財權與事權極不匹配，中央財政拿70%的財力干40%的事，而地方財政拿30%的財力卻干60%的事，財政支出缺口巨大，在這種情況下，對現有的分稅制體制進行調整是地方土地財政模式破除的入口。同時地方政府要提振內需，培育更多的稅源，改變房地產一家獨大的局面，實現財政收入的多元化，為提升農民在土地增值收益分配中比例的提升創造條件。

4.讓農民共享土地增值的收益。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。”在土地增值收益分配方面，國家要探索讓農民共享土地增值收益的途徑，從以往的一次性補償到位轉化為長期共享收益，允許農民以多種形式將自己的土地進行承包、流轉。在土地征收中凡是用于商業開發的征收可以允許農民占有一定的股份，這樣就能夠確保農民在土地增值收益中做到細水長流，享有更多的土地增值收益。允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民的合法權益，在推進城鎮化與維護農民土地權益之間取得相對平衡。在征收農民集體土地過程中，適當擴大留地安置的比例，讓農民參與開發、分享利益。賦予農民選擇留地安置的形式分享土地升值收益的權利，既有利于實現被征地農民生活水平不下降、長遠生計有保障的目標，也有利于積極穩妥、順利健康推進城鎮化發展。

5.完善征地農民社會保障建設。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。”政府承擔著失地農民生活保障的職責，失地農民陷入生活困頓必然會成為未來城市不穩定的因素，形成各種類型的“貧民窟”，造成各種社會問題，要解決這一問題就需要政府在失地農民的社會保障方面加大投入。從世界范圍內來看，對于農民的土地征收都伴隨完善的社會保障機制的建立。政府應從土地增值收益中拿出來一部分專門用于失地農民的社會保障建設，將失地農民納入到城市社會保障體系之內，確保其有基本的養老保險、醫療保險等，構筑其最低生活保障線。同時政府要加強對失地農民的培訓，提升其就業技能，助其就業。政府可以構建勞動就業信息中心，為更多的失地農民提供就業信息，確保失地農民能夠的獲得就業信息，保證失地農民的充分就業。

征地補償合理界定意義重大，不僅僅關系到失地農民的切身利益，更是關系到社會發展和諧穩定，當前中國因為土地征收補償標準太低而導致的各種負面問題已經嚴重影響到了和諧社會的健康發展。國家應該盡快在土地制度方面進行頂層設計，提升農民在土地增值收益分配中所占的比例，確保農民在失地以后生活、就業有保障，為社會的和諧穩定、為中國夢的復興創造良好條件。

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