當(dāng)前民辦高等教育發(fā)展的困境及解決路徑

王 璨，周 馨，王夢(mèng)爽

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050061）

教育部在2014年工作要點(diǎn)中提出，要進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育，要加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校的分類管理，對(duì)于政府補(bǔ)貼和購(gòu)買、學(xué)生助學(xué)貸款、捐資激勵(lì)等制度也要不斷完善。針對(duì)學(xué)生的實(shí)際情況，構(gòu)建差異化扶持政策。進(jìn)一步完善民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)，著力建設(shè)好一批高水平、有特色的民辦學(xué)校。民辦高等教育是民辦學(xué)校的重要組成部分，民辦高等教育也在我國(guó)高等教育中占據(jù)著重要地位。改革開(kāi)放以來(lái)，其發(fā)展迅速與規(guī)模不斷擴(kuò)大，數(shù)量和質(zhì)量上均有提高，有效整合了教育資源，緩解了政府教育經(jīng)費(fèi)投入不足的矛盾，推動(dòng)了我國(guó)教育體制的改革，在提高全民文化素質(zhì)，滿足我國(guó)公民日益增長(zhǎng)的多元教育需求等方面，作出了積極貢獻(xiàn)。然而，很多問(wèn)題依然嚴(yán)重制約著民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展，例如學(xué)校法人權(quán)利不明、教師隊(duì)伍建設(shè)困難、定位與特色不清、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)局限等，面對(duì)諸多問(wèn)題，亟需加以關(guān)注，逐一破解。

一、民辦高等教育發(fā)展困境

（一）民辦高等教育法人產(chǎn)權(quán)不明確

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是困擾當(dāng)前民辦高等教育發(fā)展的一重大問(wèn)題，法人產(chǎn)權(quán)包括對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)、支配、收益和處置的權(quán)利，是用來(lái)鞏固和規(guī)范商品經(jīng)濟(jì)中財(cái)產(chǎn)關(guān)系，約束人的經(jīng)濟(jì)行為的法權(quán)工具，其關(guān)系到利益的分配、辦學(xué)理念的轉(zhuǎn)變，也是民辦學(xué)校制度建設(shè)中的核心問(wèn)題。我國(guó)2003年3月頒布的《民辦教育促進(jìn)法》中提出民辦學(xué)校舉辦者對(duì)投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。這一規(guī)定沒(méi)有進(jìn)一步明確的規(guī)定出資人出資財(cái)產(chǎn)的私人所有權(quán)問(wèn)題，只涉及學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，缺乏對(duì)出資人投入資產(chǎn)的保障，以至于在實(shí)際辦學(xué)過(guò)程中很容易出現(xiàn)過(guò)多的短期功利行為。2005年底，南洋教育集團(tuán)的“儲(chǔ)備金”騙局，正是由于產(chǎn)權(quán)不明晰，利用法律漏洞，通過(guò)各種手段從事?tīng)I(yíng)利性教育經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，忽略了教育的公益性和社會(huì)效益，嚴(yán)重偏離教書(shū)育人的初衷，使教學(xué)成為贏利的附屬品。

（二）生源緊張帶來(lái)的挑戰(zhàn)

以河北省為例，2008年高考報(bào)名人數(shù)為57.48萬(wàn)，2009年報(bào)名人數(shù)為55.9萬(wàn)，2013年高考報(bào)名人數(shù)縮減至44.98萬(wàn)。自2008年起高考報(bào)名人數(shù)出現(xiàn)下滑趨勢(shì)，而高考錄取率近兩年卻呈現(xiàn)快速攀升的態(tài)勢(shì)。公辦高校的招生規(guī)模和錄取率逐年遞增，在一定程度上滿足了廣大人民群眾渴望接受高等教育的美好愿望，但也給民辦高校的發(fā)展在原本困難重重的基礎(chǔ)上，再次帶來(lái)了沉重打擊，導(dǎo)致其生源數(shù)量不斷下降，生源規(guī)模持續(xù)縮減。為了維持學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，民辦高校想方設(shè)法要爭(zhēng)取更多招生計(jì)劃，以保證學(xué)生的數(shù)量。為了讓各個(gè)民辦高校都能得到生源，政府無(wú)奈采取降分的辦法，從而使生源質(zhì)量下降。近幾年，全國(guó)每年的錄取率表面上都在上升，而錄取分?jǐn)?shù)卻是超低的。民辦高校尚不具備與公辦高校爭(zhēng)奪生源市場(chǎng)的條件和能力，其主要招收公辦高校的剩余生源，學(xué)生分?jǐn)?shù)常常位于分?jǐn)?shù)段的末端，生源素質(zhì)參差不齊，學(xué)生綜合素質(zhì)較低，也給民辦高校在學(xué)生管理和人才培養(yǎng)方面帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

（三）教師隊(duì)伍建設(shè)困難

隨著公辦教師各種待遇的不斷提高，民辦高校正面臨師資聘用難、自身培養(yǎng)的師資隊(duì)伍不成熟等多重壓力。民辦高校中的教師隊(duì)伍主要以老教師和青年教師居多，中年教師的比例較少。許多重點(diǎn)高校的退休教師被民辦高校聘用后，擔(dān)任行政管理工作，沒(méi)有真正投身于教學(xué)實(shí)踐。年輕老師主要是剛畢業(yè)的師范類大學(xué)生及兼職的在校研究生，大學(xué)畢業(yè)生教學(xué)經(jīng)驗(yàn)貧乏，體力充沛，穩(wěn)定性差。兼職研究生流動(dòng)性大，教學(xué)工作缺乏連續(xù)性，時(shí)常發(fā)生更換教師的現(xiàn)象，在這種情況下難以完成自身教師梯隊(duì)的構(gòu)建，給學(xué)校的持續(xù)發(fā)展帶來(lái)隱患。

在教師報(bào)酬上，雖然《民辦教育促進(jìn)法》明確規(guī)定，民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師具有同等的法律地位。但是在現(xiàn)實(shí)中，民辦高校與公辦學(xué)校的老師在待遇方面相差甚遠(yuǎn)。公立高校教師是國(guó)家事業(yè)編制，工資由財(cái)政撥款，不需要個(gè)人交納保險(xiǎn)，退休后享受與公務(wù)員同等待遇，在編人員學(xué)校無(wú)權(quán)隨意解聘，因此公辦教師普遍內(nèi)心歸屬感較高，能夠長(zhǎng)期專心從事教學(xué)研究工作。因?yàn)閷?duì)民辦高校教師編制待遇缺乏具體的規(guī)定，民辦學(xué)校的老師在醫(yī)療保險(xiǎn)、住房公積金、職稱評(píng)定等方面與公辦高校教師相差甚遠(yuǎn)，普遍缺少安全感、歸屬感，生活負(fù)擔(dān)較重，心理壓力較大，迫切希望調(diào)入公立高校，解決編制問(wèn)題，所以教師流動(dòng)性較大。

（四）定位與特色不清

辦學(xué)特色對(duì)一所學(xué)校的發(fā)展至關(guān)重要，公辦和民辦高等學(xué)校都應(yīng)該以政府制定的相關(guān)政策為依據(jù)，根據(jù)學(xué)校的特色進(jìn)行定位，培養(yǎng)出利于社會(huì)發(fā)展的有用人才，避免教育資源的浪費(fèi)。民辦高等學(xué)校要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的定位，應(yīng)該從具體情況出發(fā)，了解社會(huì)的需求，并且要結(jié)合學(xué)校的具體情況，設(shè)置不同的課程和專業(yè)，根據(jù)學(xué)生的實(shí)際情況，采用不同的培養(yǎng)計(jì)劃。學(xué)校定位還要符合國(guó)家制定的教育方面的相關(guān)政策，分析其現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，以掌握社會(huì)人才需求的信息。但是，目前大多數(shù)民辦高等教育定位與特色不清，盲目模仿公立高等院校，無(wú)論是課程設(shè)置還是培養(yǎng)目標(biāo)上基本上是公立高等院校的低水平重復(fù)，沒(méi)有找準(zhǔn)定位、突出特色。如公辦高校開(kāi)展研究生教育，民辦高校也盲目爭(zhēng)上碩士點(diǎn)，公辦學(xué)校有本科專業(yè)、民辦學(xué)校也爭(zhēng)辦本科學(xué)歷教育的傾向，致使學(xué)生相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，也造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。

二、民辦高等教育發(fā)展的路徑

（一）健全相關(guān)法律法規(guī)

目前，《憲法》《教育法》《高等教育法》《教師法》《民辦教育促進(jìn)法》構(gòu)成了我國(guó)民辦高等教育法律法規(guī)核心體系，但這些法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)民辦高校的經(jīng)營(yíng)管理等行為作出具體的規(guī)定，實(shí)際辦學(xué)過(guò)程中關(guān)于產(chǎn)權(quán)歸屬、合理回報(bào)、政府對(duì)民辦高校的鼓勵(lì)和支持政策等最為關(guān)心的問(wèn)題，并沒(méi)有得到明確解決，這充分說(shuō)明我國(guó)民辦高校法規(guī)體系仍不健全，究其原因既有公眾與教育者受教育者的認(rèn)識(shí)不足，也有政府對(duì)民辦高校的重視不夠，對(duì)民辦高校的政策扶持不能只停留于語(yǔ)言方式上，應(yīng)給予實(shí)際支持。健全民辦教育的相關(guān)法律法規(guī)，首先要在教育基本法的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前發(fā)展實(shí)際，建立健全民辦高等教育的專門法律法規(guī)，制定《民辦高等教育法》，對(duì)民辦高等教育從設(shè)立辦學(xué)，日常經(jīng)營(yíng)、教學(xué)管理、評(píng)估考核、法人權(quán)責(zé)、收益分配等方面作出更加具體的指導(dǎo)規(guī)定。積極探索民辦學(xué)校法人非營(yíng)利性與營(yíng)利性的分類管理制度，明確產(chǎn)權(quán)，使民辦高等教育在實(shí)際發(fā)展運(yùn)行過(guò)程中有法可依，以法律形式減少避免民辦高等教育中的瘋狂逐利行為，以法律為準(zhǔn)繩矯正辦學(xué)中的不端行為。其次，各級(jí)政府要切實(shí)把發(fā)展民辦教育作為重要工作職責(zé)，出臺(tái)扶植優(yōu)惠政策，進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金投入、捐資辦學(xué)，促進(jìn)社會(huì)力量以獨(dú)立、共同等多種融資形式發(fā)展民辦高等教育，推動(dòng)法律、法規(guī)和相關(guān)規(guī)章制度之間互相配合，使民辦高等教育健康持續(xù)發(fā)展。

（二）完善學(xué)校自身建設(shè)

民辦高校在發(fā)展初期要加強(qiáng)硬件條件投入，為學(xué)生營(yíng)造良好學(xué)習(xí)生活條件。良好的學(xué)習(xí)生活條件不僅包括學(xué)校內(nèi)部環(huán)境還應(yīng)考慮到學(xué)校周邊環(huán)境，如部分民辦高校出于資金等因素考慮，校址偏僻交通不便，會(huì)給學(xué)生造成潛在安全隱患。要完善校園內(nèi)部配套設(shè)施，比如建立配備標(biāo)準(zhǔn)化的操場(chǎng)、圖書(shū)館、語(yǔ)音室、實(shí)驗(yàn)室等。在發(fā)展中期要從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)到內(nèi)涵建設(shè)上來(lái)，要提高質(zhì)量辦出特色緊跟市場(chǎng)需求。質(zhì)量的提高是主客觀相結(jié)合的產(chǎn)物，從自身來(lái)講要樹(shù)立正確的辦學(xué)宗旨，立足于教書(shū)育人，不能一心以盈利為目的；要積極探索創(chuàng)新教育模式，不能一味模仿公立高校；要提高自身管理能力，找到適合自身發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制，形成獨(dú)特的辦學(xué)風(fēng)格。特色的形成是遵循教育共同規(guī)律基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，特色可以是風(fēng)格理念的特色，可以是課程設(shè)置的特色，可以是校園文化的特色，可以是專業(yè)學(xué)科的特色，特色的形成離不開(kāi)具有前瞻創(chuàng)新性理念的高校管理者，也需要有獨(dú)具個(gè)性的教師，特色是在共性基礎(chǔ)上個(gè)性的優(yōu)化。緊跟市場(chǎng)需求，要有敏銳的洞察力及時(shí)拓展學(xué)科專業(yè)，不能低效重復(fù)公立高校辦學(xué)模式，可以另辟蹊徑開(kāi)展新型職業(yè)教育，對(duì)課程教材、教學(xué)方法、組織形式與實(shí)踐環(huán)節(jié)適時(shí)進(jìn)行改革，與工廠企業(yè)積極聯(lián)合了解市場(chǎng)需要，加強(qiáng)實(shí)踐教學(xué)進(jìn)行合同制培養(yǎng)，為企業(yè)提供適銷對(duì)路的合格專業(yè)性人才。民辦高校之間也要明確定位，不同資歷的學(xué)校，尋求不同的發(fā)展出路，充分發(fā)揮自主性靈活性，資金實(shí)力雄厚的民辦高校也可以考慮開(kāi)展國(guó)際學(xué)生交換等多種教學(xué)發(fā)展模式。

（三）提高民辦高校教師待遇

在《民辦教育促進(jìn)法》中規(guī)定，民辦學(xué)校與公辦學(xué)校教師具有同等的法律地位。而實(shí)際上在公眾眼中，公辦高校教師往往福利待遇較好，職業(yè)崇高受人尊重，對(duì)民辦高校教師不自覺(jué)地就帶上有色眼鏡。民辦與公辦教師在享受醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、事業(yè)編制等方面也確實(shí)相差甚遠(yuǎn)。各地方政府可設(shè)立民辦高校教師專項(xiàng)補(bǔ)貼的辦法，提高民辦高校教師工資、福利待遇，為民辦高校教師辦理社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金，讓民辦高校教師不再游離于社會(huì)保障體系之外。另外還可鼓勵(lì)有條件的民辦高校向企業(yè)學(xué)習(xí)，建立民辦高校教師年金制，一方面提高了教師待遇，另一方面也留住了人才，利于學(xué)校自身進(jìn)一步發(fā)展。除此之外，多為教師個(gè)人提供培訓(xùn)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，讓民辦高校教師看到職業(yè)上升空間，提供物質(zhì)以外的精神補(bǔ)償。部分發(fā)達(dá)地區(qū)可以嘗試具有學(xué)術(shù)水平的民辦教師也可以去公辦高校任教新模式，實(shí)現(xiàn)民辦與公立高校間的合理流動(dòng)，改變民辦學(xué)校教師身份受歧視的局面，真正落實(shí)“同等法律地位”的規(guī)定，使民辦學(xué)校教師與公辦高校教師在職稱評(píng)定、醫(yī)療社會(huì)保障、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、榮譽(yù)表彰等方面享受同等待遇，同工同酬，切實(shí)落實(shí)法律法規(guī)賦予的權(quán)利。

（四）制定科學(xué)合理的測(cè)評(píng)體制

《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》第40條規(guī)定，教育行政部門及有關(guān)部門依法對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施督導(dǎo)，促進(jìn)提高辦學(xué)質(zhì)量；組織或委托社會(huì)中介組織評(píng)估辦學(xué)水平和教育質(zhì)量并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布。但具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是什么，沒(méi)有進(jìn)一步解釋說(shuō)明。當(dāng)前對(duì)民辦高校的評(píng)估，普遍采用《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評(píng)估方案》。而這一方案是針對(duì)我國(guó)普通高等學(xué)校所設(shè)立的評(píng)估方案，我國(guó)民辦高校普遍起步晚、底子薄，在人員構(gòu)成、資金來(lái)源、設(shè)施配備等方面與歷史深厚的公辦高校存在較大差距，采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)缺乏針對(duì)性，且存在明顯的不公平性，往往造成為應(yīng)付評(píng)估虛報(bào)瞞報(bào)的現(xiàn)象，不僅沒(méi)有起到提高教育質(zhì)量的督導(dǎo)作用，還忽略了民辦高校中值得公辦學(xué)校學(xué)習(xí)的投資建設(shè)節(jié)約高效的優(yōu)勢(shì)。因此對(duì)民辦高校開(kāi)展民辦高等教育的測(cè)評(píng)，應(yīng)從民辦高校實(shí)際出發(fā)，制定有別于公立高校的測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、體制和模式并通過(guò)合理的測(cè)評(píng)，給民辦高校明確的定位，把民辦高等教育的辦學(xué)情況和教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行量化，提升民辦高校在人們心目中的形象，便于人們更好地了解民辦高等教育的具體情況。還應(yīng)建立獨(dú)立于主管部門的第三方社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)，進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)，同時(shí)民辦高校也應(yīng)加強(qiáng)自我評(píng)估，積累好的方法經(jīng)驗(yàn)，為建立單獨(dú)的民辦高校評(píng)估體系提供參考依據(jù)。制定合理的測(cè)評(píng)體制，同時(shí)也有利于制定合理的民辦高校發(fā)展政策，更好地促進(jìn)民辦高等教育的發(fā)展。

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