高校學生紀律處分權行使程序存在的主要問題分析

陳 萍，陳海燕，李 冬

(1．河北工業大學廊坊分校，河北廊坊065000;2．中國人民銀行廊坊市中心支行，河北廊坊065000)

隨著依法治校理念的普及和學生權利意識的增強，高校學生因不滿高校對其作出的紀律處分而引起了諸多爭議甚至訴訟。高校在對學生作出紀律處分過程中，未遵守正當法律程序是造成高校學生知情權、陳述權、申辯權、起訴權等合法權益受損的重要原因之一。因此，有必要在高校學生紀律處分權行使程序中加強和推進正當程序原則的實施，促進高校學生管理行為健康有序發展。發現問題是解決問題的前提，本文通過考察我國高校學生紀律處分中法律程序的運行狀況，發現高校學生紀律處分權行使程序中存在如下必須予以重視并加以解決的問題:學生陳述權、申辯權的行使不充分;對“自己不做自己案件的法官”原則的違反;說明理由制度的不健全;權利告知制度的不完善，以期規范高等學校學生管理行為，促進高等學校學生管理行為健康有序發展。

一、學生陳述權、申辯權的行使不充分

陳述權即違紀學生有權陳述自己的觀點和主張。申辯權是處分決定作出前當事人對自己行為的一種辯解。對陳述權、申辯權的重視，反映了對人權的保障，是現代法治重視程序中當事人參與的理念體現［1］。多數高校規定了學生的陳述權和申辯權，但在管理實踐中往往“走過場”，表現在:

(一)聽證程序的缺失

我國《教育法》簡略提及申訴權，《高等教育法》規定行使高校紀律處分權必須經過校長辦公會議等校務會議，但是對具體的操作程序沒有規定。盡管《普通高等學校學生管理規定》對高校學生申訴做出了較為具體的規定，但也沒有規定聽證制度。浙江大學是為數不多的對聽證程序進行規定的高校，其規定了聽證適用事項、聽證管理部門等簡要內容，而聽證機構、人員和舉行等操作性規定不夠完善，保證聽證實現公正的具體事項未明確規定。這種缺失導致學生的實體權利難以保障，通過法律救濟困難重重。

(二)送達程序的不規范

社會廣泛關注的“田永案”①注釋:田永訴北京科技大學案。1996年2月，北京科技大學認定學生田永在補考中作弊，作出了勒令其退學的處分，但沒有直接向田永宣布處分決定和送達變更學籍通知，也未給田永辦理退學手續。田永繼續在該校以在校大學生的身份參加學習及活動，完成了規定的學業。然而在1998年臨近畢業時，學校以田永不具備學籍為由，拒絕頒發畢業證、學位證和辦理畢業派遣手續。田永認為自己符合大學畢業生的法定條件，學校的做法是違法的，遂向法院提起行政訴訟。經審理，法院認為，本案被告北京科技大學是從事高等教育事業的法人，代表國家行使對教育者頒發學業證書、學位證的權力，它與訴請其頒發畢業證、學位證的原告田永發生的爭議屬于行政爭議，應適用行政訴訟法解決。并判決田永勝訴。被告不服提出上訴，法院駁回上訴，維持原判。和“劉燕文案”②劉燕文訴北京大學案。北京大學學位評定委員會于1996年1月24日召開第41次會議，對29名博士學位申請者的學位論文進行全面審核，結果作出了不授予劉燕文博士學位的決定。北京大學也據此對劉燕文不予頒發博士生畢業證書，而只頒發博士生結業證書。1999年9月24日，劉燕文向法院提起行政訴訟。法院受理了此案，并以“被告(北大)校學位委員會在作出不予授予劉燕文博士學位前，未聽取劉燕文的申辯意見”且“決定未向其實際送達，影響其向有關部門提出申訴或提起訴訟權利的行使”為由，撤銷校學位委員會的決定。中，學校的處分決定都沒有向被處分學生本人實際送達，更沒有聽取其陳述和申辯，程序的不規范導致學校敗訴。在實踐中送達程序不規范的情況比比皆是，甚至成為慣例。比如一些學校的做法是張貼公告，或者是輔導員老師送達，或者是郵寄方式送達。也有部分高校將處分決定書交予被處分學生本人但未告知被處分學生有權采取何種救濟途徑，更不向學生明確救濟途徑的操作性細節。

(三)救濟程序的形式化

首先，行政救濟渠道不暢。雖然《普通高等學校學生管理規定》對于學生申訴的機構、組成人員、期限、程序等做出了較為詳細的規定，但對如何保證學生的知情權、陳述權和申辯權等權利的真正實現，如何確保處分過程的透明性和公正性的操作性規范均缺乏具體細致的規定，使得申訴程序在實踐中難以實施。另外，在實踐操作中，還存在申訴制度定性不明、后續救濟程序不明確的缺陷。如教育部規定，教育部主管和市屬高校的學生校外申訴均向省級教育行政主管部門提出書面申訴，這本身極易造成混亂和越權，最終使學生的校外救濟途徑流于“形式”。

其次，司法救濟渠道不暢。長期以來，由于法律對于高校行政主體地位缺乏明確規定，高校一直處于無訟狀態，直到1999年“田永案”才使高校的無訟狀態得以改變。但是，這樣的個案比起被法院不予受理的同類案件來說簡直是鳳毛麟角。法院在受理學生訴母校的案件中多采取謹慎的態度，很多案件被法院拒之門外。

二、對“自己不做自己案件的法官”原則的違反

正當程序基本原則之一是“自己不做自己案件的法官”［2］，按照這一原則精神，高校在進行學生紀律處罰時，應當注意:事件調查部門無權作出決定，有權作出決定的部門不負責事件調查。同時，學校的申訴部門工作人員的組成應當包括:學校管理者、教師代表、家長代表和學生。在具體處理申訴問題時遵守回避原則之要求。目前這一申訴程序均出現了不同程度的問題:

(一)法律層面存在的問題

《教育法》明確規定:“受教育者享有對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟的權利。”［3］但沒有規定具體的操作性細則，這造成實踐中多數高校調查部門和作出違紀處分的部門是同一部門，嚴重違背了“自己不做自己案件的法官”的原則，何談實現對學生紀律處分的公平公正?另外，訴訟作為被處分學生重要的校外救濟途徑，本應發揮重大作用，但提起訴訟的條件、學校是否具有行政主體資格，司法審查的范圍及模式等實現訴訟的基本問題在《教育法》中均沒有明示，學生的校外救濟途徑很不暢通。

《普通高等學校學生管理規定》在高校對學生作出警告、嚴重警告、記過、留校察看的處分決定應由什么部門研究決定，有權處分的部門怎樣遵循“自己不做自己案件的法官”的原則基本沒有規定。在一些方面的說明不夠具體、全面，比如說:申訴部門的具體設置缺乏相關規范制度，部門成員是否需要過程回避尚無說明，組成人員身份的具體規定方式不詳。這必然造成實踐層面的諸多問題因無法可依而不能有效解決。

(二)實踐層面存在的問題

由于缺乏法律的有效規范和指導，在實踐操作中，大多數高校的具體做法是:如果學生違紀，則高校教務處或者學生處負責調查核實學生違紀事實，提出處分意見最后報領導審批，主管領導批準后，即出臺一個處分決定。盡管有的學校對擬作出的不同處分的有權處理部門有所區別，例如給予學生開除學籍的違紀處分，報校長會議研究決定;記過及以下處分由學生處提出處理意見，報主管領導批準。表面看，作出學生開除學籍的違紀處分的有權機關和職能部門不是同一部門，但是校長會議往往根據職能部門的處理意見，研究處理意見的實質內容而忽略其程序上是否合法合理;即使校長會議研究認定違紀處分有瑕疵，往往也是要求職能部門復審。記過及以下的違紀處分更是職能部門與處分部門形式上、實質上同一。

三、說明理由制度的不健全

說明理由是正當程序中的一個重要內容。多數高校學生紀律處分權行使過程中，存在不同程度的說明理由不充分的問題:

(一)事實理由不充分

首先，學校作出的學生處分決定，其處分書上載明的事實表述很籠統，一般僅是表明違反學校的相關規定的說法，即使載明違反規定的名稱，但具體違反了什么規定，違反了哪一條、哪一款，依然不清楚。

其次，學校作出的學生處分決定，其載明的事實不一定客觀真實。既然作為處分之事實依據，應當盡最大可能在程序上保證處分事實的客觀性。這必然要求調查部門或有權處分的部門對客觀事實采取實事求是的態度，而不能帶有個人主觀偏見或成見。當然，這具有一定的困難性，所以更要遵守“自己不做自己案件的法官”的原則，爭取消除各種主觀因素的影響。

再次，學校作出的學生處分決定，其處分書上載明的事實不一定全面，采信力不強。這就要求除了抓主要事實而非細枝末節，更要講究方法。以河北工業大學考試違紀事實采納的實際做法為例:監考教師發現學生在考試中違紀作弊，要公開指出，有條件應予拍照留存，在考場報告單中詳細記錄學生違紀作弊的過程，以及違紀手段、抄襲工具。違紀考生必須簽字確認自己的違紀行為，如果該違紀學生不配合，監考教師可責令周圍同學做出簽字確認，并在完成這一系列行為之后，由監考老師簽名確認。監考老師作為負有特定監考職責的人員，對于履行職責過程中出現的情況，其出具的證言具有證明力，不能以其與考生存在利害關系予以排除。只有在有證據證明監考老師與作弊學生存在個人恩怨等情況下，才能考慮排除證據的適用。據筆者多年監考的經驗，這種事實的取證，學生較易認可，產生因事實不清的爭議較少。

(二)法律依據不準確

“所謂法律依據的有效，核心在于公權力行為所依據的是合法有效的。”［4］立法理論中有一項基本原則，即低位階的規范性文件不得與高位階的法律法規相抵觸。

實踐中多數高校對學生的紀律處分決定主要是依據行政規章、規范以及本校的學生違紀處分規定，多數高校又本著從嚴治校之精神，制定的校規校紀較之相關法律法規更加嚴格，而且大部分學校校規內容賦予學生的權利少，要求學生承擔和遵守的義務多。學校出臺的一些規章制度甚至比法律法規更嚴厲。依據立法理論的原則，按照這種法律依據作出的處分是不準確的，高校依據不準確的法律依據對違紀學生作出的紀律處分決定應失去效力。

(三)理由部分與處分結果的不一致

說明理由中的事實理由和法律依據，其作用是作出裁決或決定的依據。因此，處分所依的處分事實和法律依據與處分決定之間必然存在嚴密的邏輯關系。換句話說，因為有了這樣的事實和法律依據才能作出這樣的處分決定，表明了理由與處分的一致性。而在實踐中，學校作出的學生處分決定，其處分書上載明的事實存在表述籠統，依據的事實不全面，采信力不強，法律依據不準確的問題。由此可見，依據這樣的事實和法律依據不能作出公平公正的處分裁決。比如，“田永案”中，法官就認為我國《普通高等學校學生管理規定》明確規定的退學情形中，學生違反考場紀律或考試作弊不屬于退學處分的適用范圍，并且田永所在學校對學生的違紀處分明顯比《普通高等學校學生管理規定》的相應內容嚴重，因此判決無效。

四、權利告知制度的不完善

在正當程序體系中，告知制度是實現裁判正義不可缺少的一個要素。高校學生紀律處分權行使程序中告知制度反映了對被處分學生知情權的保障。但在實踐中，權利告知制度很不完善，表現在:

首先，有的高校對學生作出紀律處分決定之前，不告知擬被處分學生本人將要作出決定的內容、依據、理由等內容，學生往往在收到處分決定書后才知曉自己被處分的事實;有的高校對學生作出紀律處分決定之前，即使告知擬被處分學生本人將要作出決定的內容、依據、理由等內容，但是因為告知的事實簡單不詳細、依據籠統模糊、理由不充分，實際上學生并不能認識該決定的性質和內容。

其次，關于申訴委員會審查過程的告知，多數高校根本沒有明示，往往只注明“經再次審核，該生違紀事實清楚，申辯理由不成立，維持原處理意見”這樣一句簡單的話。看到這樣一句審核意見，有誰能夠明了是誰有權進行審核?是誰進行了審核?調查過程怎樣?依據什么?又通過怎樣的程序過程得出了上述審核結論?

再次，如前文分析，多數高校對學生的紀律處分程序規范中沒有規定聽證程序，更談不上在舉行聽證會之前發出公告，告知相關人聽證會舉行的時間、地點、案由等情況，告知相對人有抗辯、質證的權利。

最后，在處分決定書的送達程序中，本應告知學生有可以申訴、申請復議或者提起行政訴訟等權利，但學校的做法往往是簡單提及，缺乏詳細的告知。實際上，學生對申訴、申請復議或者提起行政訴訟等非常不明確甚至充滿困惑。

正當程序相關法律規范的缺失，導致高校學生紀律處分權行使程序缺乏法律的有效規范。受傳統觀念的影響，我國高校普遍存在“重實體、輕程序”的思想，其在自身相關制度規范的建設中，普遍忽略正當程序的確立和具體實施，部分高校管理人員的法制觀念淡薄，缺乏學生程序性權利保護意識，必然造成實踐層面的諸多問題不能有效解決。司法實踐中由于立法對于高校行政主體地位缺乏明確規定，多數情況下，高校處分學生的行為沒有受到司法的有效監督，也造成了大多數高校在對學生紀律處分權行使程序時的隨意性和不規范性。

承擔著社會重要職能的高校在依法治校的今天，只有引入正當程序，樹立和體現法治精神，嚴格依照法定職權和程序，滿足有法可依、有法必依、執法必嚴和違法必究的基本要求，遵循程序公開、相對人參與、以人為本和處分與教育相結合的原則，優化高校的依法治校環境，才能減少高等教育領域的法律糾紛，優化高等教育的行政管理秩序，保護學生的合法權益，維護法律的嚴肅性和公正性，促進高校學生管理行為健康有序發展。

［1］ 王名揚．美國行政法［M］．北京:中國法制出版社，2005．

［2］ 丁瑋．美國憲法上的正當法律程序—— 一個歷史的視角［M］．哈爾濱:黑龍江人民出版社，2007．

［3］ 《中華人民共和國教育法》第四十二條第四款．

［4］ 王立勇．論正當程序中的說明理由制度［J］．行政法學研究，2008(2):60．