新型城鎮化背景下城鄉結合部社會治理問題研究

賈凱

摘 要：新世紀以來，隨著我國經濟社會快速發展，城鎮化進程不斷深入，大大改善了人民群眾的生產生活條件。但是不可否認，我國城鎮化也存在“冒進式發展”現象、區域城鎮化發展不平衡不科學等問題。其中，“城鎮結合部”社會治理問題比較突出，出現了城鄉二元交叉管理、社會治理公眾參與度低、社會治安頑疾難治理、違章建筑難以清理、環境衛生狀況欠佳、民生設施建設滯后等問題。解決城鄉結合部社會治理難題，應從推進社會管理體制創新、構建公眾參與治理機構、完善社會治安防控體系、完善環境保護獎懲機制等方面入手。

關鍵詞：城鎮化；城鄉結合部；社會管理；社會治理

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）03-0010-04

“十二五”規劃綱要中，我國政府提出“城鎮化率提高4個百分點，城鄉區域發展的協調性進一步增強”的任務，城鎮化日益受到社會各界的廣泛關注。黨的十八大強調城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。這也是在綜合分析我國國情基礎上做出的戰略選擇，是推動我國經濟社會又好又快發展的明智之舉。城鄉結合部是我國城鎮化發展的必然產物，是我國城鄉一體化進程中產生的過渡性社區。因此，城鄉結合部社會治理問題的解決，本身就是破解城鄉二元結構，從而實現城鄉一體化的過程。

一、城鎮化與城鄉結合部的產生

1.城鎮化是現代化的必然選擇。城市化是社會生產力發展的必然產物，城市化的推進程度與一國的生產力和經濟社會發展水平密切相關。英國是世界上第一個城市化水平超過50%的國家，也是當時世界上最先進的國家。以歐美發達國家為代表的主要資本主義國家，在城市化水平達到50%后，先后成為先進生產力的典型。許多國際組織也把城市化水平作為衡量一國生產力發展與經濟增長的重要標準之一。城市化的最高層次是城鄉一體化，這也是我國統籌城鄉發展的奮斗目標。

城市化是農村不斷被城市“同化”的過程，即城市的生產力、現代文明科技向農村傳播與擴散，最終達到城鄉互享的過程；城市化也是城市向農村擴張的過程，農村地域不斷轉化為城市地域，城市地域不斷擴大，城市數量顯著增加，城市人口的規模和密度亦不斷增加。有資料證實，城市化水平達到50%時，城市文明普及率將達到70%；城市化水平達到70%時，城市文明普及率將達到100%，即消滅了城鄉差別，實現了城鄉一體化。

“實施城鎮化”是中國特色社會主義現代化的重要內容，是我國在綜合分析國情基礎上做出的戰略選擇。第一，我國城市化水平低，嚴重滯后于經濟社會發展。根據第六次全國人口普查的統計，我國目前城鎮居住人口占總人口的比例為49.68%，已經進入城市化快速發展階段，現在是加快城市化進程的良好時機。第二，我國城市數量少，吸納農村剩余勞動力的能力極為有限，因此，僅依靠現有的城市來吸收、轉移農村上億剩余勞動力是不現實的，積極發展小城鎮是我國實施新型城鎮化的最佳選擇。第三，我國城市規模結構體系不合理，城市規模升級困難，實施城鎮化戰略，有利于就地解決農村剩余勞動力，在小城鎮發展壯大基礎上進一步升級為小城市、中等城市，從而促進我國城鎮體系良性發展。因此，實施城鎮化是推進我國城市化的重要途徑，既有利于城市現有規模的擴張，又有利于城市文化科技向農村的滲透，從而實現農村的城市化和現代化。

2.城鄉結合部是城鎮化的產物。城鄉結合部是城市與農村的結合部位，是城市與農村相互滲透、交融過程中產生的特殊社區。這類社區以往屬于農村，由于城市區域的擴張、能量的擴散而向外輻射，導致城市核心區外圍不斷拓展，市屬行政范圍也隨之擴展，郊區變為市區。城鄉結合部實質上是城市中心區與外圍農業腹地之間的過渡帶，是改革開放以來中國城市化進程中普遍存在的社區類型。從功能上看，城鄉結合部是城市功能與農村功能互相滲透、經濟社會發展特殊而又充滿活力的地區，兼具城鄉生活方式雙重特征，不同于傳統意義上的城市與鄉村。

典型意義上的城鄉結合部需要滿足三個條件：與城市中心區毗鄰，兼具城市與農村的某些功能、特點，行政管轄上不屬于城市街道管轄，而屬于郊區的鄉鎮管轄；非農產業發達，由于毗鄰市區，蔬菜種植業、食品加工業、服務業等產業發達，但仍有少量農業和農業人口；人口密度較大，介于中心城區與鄉村之間，人員構成比較復雜，流動人口較多。

城鄉結合部是個動態概念。若以城市中心為圓點，那么隨著城鄉結合部這一圓圈不斷擴大，城鄉結合部也隨之向外擴張。現在的城鄉結合部會發展成城區，新的農村區域會發展成新的城鄉結合部。因此，城鄉結合部是城市邊緣區域由農村走向城市這一動態過程的中間階段。城鄉結合部是我國城鎮化進程的產物，但是各地城鎮化的進程和影響因素又有所差異，其發展的內在動力也不盡相同。可以說，城鄉結合部的發展既有共同性，又有差異性。

改革開放后，隨著大中型城市中心區域的持續向外擴張，中心城區的人口、企業、住宅等不斷向周圍地區遷移，形成了一個不同于原中心區、又不同于農村的、具有獨特特征和結構的典型區域——城鄉結合部。隨著人口流動的放開，大量外地人口涌入大中城市或農村人口涌入城市，由于城市邊緣區生活成本較低等原因，大量流動人口聚集在這些城鄉交互帶，居住生活，形成城鄉結合部。在城鎮化過程中，大量農村剩余勞動力涌入城市，進入工廠工作或從事個體服務業。大量人口涌入城市，造成了房地產市場的“剛需”，再加上各地政府在“土地財政”的驅使下，房地產市場一片火爆。傳統中心城區的空間有限，很多開發商把開發重點轉向城郊，于是，在城郊出現了座座“新城”。這些地區的居民本以農業為生，失地后他們便把富余的住房出租出去，以房租為生。在此背景下，城鄉結合部形成了居民和租住者混居，且租住者人口數量遠多于居民的局面。在城鎮化進程中，城鄉結合部應運而生。

二、城鄉結合部社會治理存在的問題

1.城鄉二元交叉管理。城鄉結合部地處城市邊緣地帶，具有城鄉二元結構的鮮明特點，居民與租住民混雜，“一地多管”、“一地無主”等現象普遍。某些原屬于農村村委會管理的土地被不斷開發后，處于街道辦事處、鄉鎮政府等機構交叉管理狀態，并可能存在工商、稅務、城管等多方面交叉管理現象。某些城鄉結合部在治安管理上，存在著村委會和居委會兩套系統，重復治理現象普遍，制約了城鄉結合部地區治理效率的提高。

此外，適用于普通農村、城市的鄉鎮、街道辦事處的管理體制在城鄉結合部地區難以奏效。一方面，在我國當前的城鎮化進程中，不少鄰近城市的鄉鎮劃出部分土地成立街道，將較多編制資源用于新設立的街道辦事處，這在一定程度上打擊了鄉鎮在城鄉結合部管理中的積極性。另一方面，按照“成熟一批、劃轉一批”的城鎮化模式，不少發展比較成熟的居委會直接就近劃入相鄰街道管理，但是這些地區的土地所有權有些仍屬于鄉鎮，這種模式直接造成了城鄉結合部管理中鄉鎮、街道交叉管理問題。

2.社會治理公眾參與度低。城鄉結合部地處農村與城市的交界地帶，公眾素質參差不齊，權利和責任意識較差。善于做群眾工作是中國共產黨的重要政治優勢，基層社會治理更需要公眾的積極參與，特別是需要廣大黨員發揮模范帶頭作用。然而，不少地區城鄉結合部的黨組織建設并不規范，黨組織軟弱渙散，黨員素質和文化水平不高，部分基層黨組織存在貪污腐敗、黨群關系緊張等問題，并沒有在城鄉結合部社會治理中發揮先進作用。

暢通的參與渠道和成熟的民主制度是公眾參與社會治理的必要條件。據南方某中部城市調查統計，有24.9%的公眾認為城鄉結合部缺乏民主政治的生態環境，影響了公眾參與社會治理的積極性，而且公眾參與渠道不暢通、民主制度建設不完善也是重要影響因素。[1]不少地區公眾參與渠道單一，缺乏網絡技術和新媒體技術的支持。城鄉結合部是流動人口聚集區，其中青年群體占有很大比重，新媒體對他們工作、生活影響巨大。缺乏信息技術的支持，顯然不利于帶動不同群體參與社會治理的熱情。

3.社會治安頑疾治理難。社會主義市場經濟的發展，使得人民生活水平普遍提高，但是社會財富的迅速流動以及不規則的累積，造成了社會分配不公和個人經濟收入懸殊的局面，“基尼系數”居高不下，超過國際警戒線，充分說明了這一問題的嚴重性。[2]本來城鄉收入差距就較大，再加上不少常住居民因為拆遷一夜暴富，擁有大量財富，而外來人口收入較低，因此收入懸殊問題在這些地區表現更為明顯。生活水平的巨大差距容易刺激外來流動人口，導致他們產生不滿心理，甚至產生報復社會的動機。

城鄉結合部由于人口數量較多，流動較大，給人口管理造成了一定困難。不少流動人口素質較差、法律觀念淡薄，再加上團體性較強、業余生活單調等原因，他們常成為社會不安定因素。城鄉結合部常發生的偷盜自行車、電動車以及一定數量的入室盜竊等案件，對居民生活產生了很大困擾。據統計，2010年上海某區某鎮拘留所拘留的660人中，91%是外來人員。[3]此外，不少務工人員業余生活單調，由此引發的吸毒販毒、賭博、賣淫嫖娼等刑事案件時有發生，這些都使得城鄉結合部成為刑事案件高發區域。

4.違章建筑難以清理。違章建筑是城鄉結合部執法管理中的頑疾之一。由于家庭收入增加和生活條件提高，人們改善住房條件的愿望較為迫切，再加上傳統觀念“買房置地”的影響，使得攀比之風日甚，導致農民建設住房的愿望十分強烈。再者，住房出租能夠為人們帶來豐厚的收入，大量農民進入城市務工，因為地理位置的原因，城鄉結合部的租金具有很強的價格優勢，因此，很多城鄉結合部的居民不惜花費巨額資金進行違章搭蓋，以供出租，這也是當前我國城鄉結合部普遍存在的現象。

城鄉結合部是農村向城市發展的產物。很多城郊居民為了獲得高額拆遷補償進行違法建設，這種現象在面臨拆遷的城中村或城郊村很普遍。受宗族觀念的影響，很多城鄉結合部的居民抱團抗法，導致這些地區執法十分困難。除此之外，規劃相對滯后、居民法律意識淡薄等因素，使得城鄉結合部地區的違章建筑長期難以治理。不同管理部門的交叉管理和管理錯位，使得執法主體和執法體制不清晰，如城管執法部門與土地局之間的執法職能存在交叉錯位、相互推諉等問題。

5.環境衛生狀況欠佳。城鄉結合部環境衛生問題突出，臟、亂、差現象嚴重。在城鄉結合部發展過程中，隨著征地范圍的不斷擴大，無業、失業人員不斷增多，再加上外來流動人口大量涌入，使得城鄉結合部環境衛生問題突出。如違規占用城市交通要道，違法擺攤設點，從事各類經營活動，沿街餐飲店、夜間路邊燒烤產生的油污對地面污染嚴重，賣菜、賣水果產生的垃圾隨意丟棄路面等等，嚴重影響市容市貌。

由于地處城郊、管理不善，大部分城鄉結合部地區尚未形成科學、完善、環保的垃圾管理系統，垃圾露天堆放和簡單填埋現象普遍。不少街區由于硬件設施不完善、排污系統不合理、清運費用不足等原因，再加上保潔人員配備不足，使得城鄉結合部的清掃保潔難度加大，同時，清潔樓和廢棄物處理廠建設滯后，也使得日常環境清理出的廢棄物無處處理。城鄉結合部地區由于建筑工地較多，產生的建筑垃圾、工業垃圾難以處理，環衛主管部門管理不力等原因，使得其環境衛生現狀與我國建設現代都市的目標極不相稱。

6.民生設施建設滯后。城鄉結合部轄區交界處，民生設施建設存在投資欠缺和城鄉財政分支的現狀：城市用于民生設施建設的投資仍以市區為主；農村缺乏進行大規模市政建設的資金；由于政策原因，新農村建設的專項資金又無法劃撥給城鄉結合部。因此，城鄉結合部的民生基礎設施建設嚴重滯后，發展面臨嚴重的資金瓶頸。部分城鄉結合部公共服務設施、交通基礎設施、醫療衛生設施落后，超負荷運載，有的地區市政基礎設施嚴重不足，如缺乏配套燃氣管線等基礎設施，致使無法采用熱力或燃氣集中供暖。

城鄉結合部流動人口的住房保障政策也較為缺乏，無論是城市保障房建設還是房地產開發商都不會把城鄉結合部的流動人口作為服務對象，而且以廉租房為主的城鎮住房保障體系又嚴格地將“戶籍”問題列為享受廉租房的必備條件，以北京、上海等為代表的城市均以“本地戶口”作為享受住房保障的必備條件。所以城鄉結合部的流動人口無法像城鎮居民一樣享受住房保障，也不能像當地農民一樣自建住宅，這也使得城鄉結合部流動人口的住房、醫療衛生、子女教育等問題十分突出。

三、完善城鄉結合部社會治理的對策建議

1.推進社會管理體制創新。目前，城鄉結合部區域存在城市管理體制和農村管理體制并存的二元管理格局。應當盡快理順管理體制，消除“二元結構”，促進城鄉一體化發展。加快城鄉結合部管理體制創新，需要按照“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體制和屬地管理原則，理順與區屬職能部門的關系，改村民委員會為居民委員會，穩步推進撤村建居工作，推行現代社區管理模式。[4]在不斷探索、實踐基礎上，形成鄉鎮和街道統一籌劃、聯動的一體化治理體制，整體推進城鄉結合部一體化建設，逐步實現城鎮化的漸進式發展。

為了促進城鄉結合部城鎮化健康穩定發展，需要轉變傳統的政府管理方式，整合現有行政資源，降低行政成本，提高行政效率和整體服務水平。要加強管理制度建設，使各級管理部門明確權責，各司其職，加強配合協調。與此同時，要健全社會公示、聽證等制度，推進政務公開、財政公開，增強政府工作透明度；加強電子政務建設，善于利用微博、微信等新媒體，使城鄉結合部社會管理方式向民主、透明、便民、法制等方面轉變，實現社會管理的現代化、科學化、人性化。

2.構建公眾參與治理機制。城鄉結合部的發展需要轉變觀念，即由“政府管理”向“社會治理”的轉變。在“政府管理”語境下，政府與百姓是管理者與被管理者的關系；“社會治理”強調多主體治理，政府、社會組織、公民均為社會公共事務的參與主體。構建公眾參與社會治理的新機制，也是貫徹落實黨的十八屆三中全會“治理體系和治理能力現代化”精神的需要。城鄉結合部的各級管理部門應該構建公正公開的民主政治生態，推動公眾參與社區治理渠道的多樣化，完善公眾參與社區治理的相關制度建設。

社區管理者應該通過各種形式的宣傳、教育活動，使社區居民充分意識到參與城鄉結合部社會治理既是自己的權利，又是自己的義務，是維護自身權益的重要方式。城鄉結合部的黨組織應當發揮先鋒模范作用，創造新途徑使流動人口中的共產黨員參與到社區黨支部組織活動中，以此為契機，帶動更多流動人口參與社區治理。政府管理部門應該鼓勵城鄉結合部的居民成立各類合法社會組織，使公眾參與社區治理的途徑規范化、有序化，同時要提高公眾文化素質和政治覺悟，增強公眾“主人翁”意識，使其形成自覺、主動參與社區治理的能動力。

3.完善社會治安防控體系。在基層黨組織和政府各級部門的協調配合下，實行條塊結合，綜合治理，是我國社會實現長治久安的成功經驗，也是實現城鄉結合部穩定發展的重要舉措。[5]我國經濟社會正處于轉型期，城鄉結合部處于城市與農村交界的過渡帶，流動人口數量眾多，社會治安問題復雜，充分發揮各部門的積極性，各盡其能、各負其責，協調配合，是當務之急。在堅持屬地管理的原則下，應當建立區縣、街鄉、社村相結合的立體式協調機制。區級政府可嘗試設立城鄉結合部地區管理協調委員會，加強政府職能部門間的協調；明確各級部門的管理職責，建立統一的城市綜合管理和行政執法機制。

完善“以證管人”、“以房管人”的人口管理政策。對于流動人口，目前我國實行暫住證管理制度。但是，暫住證在城鄉結合部流動人口信息登記、人口管理等方面所起的作用并不理想，社會各界認為“暫住證”在字面上有歧視和不平等嫌疑，因此，人們普遍認為應將暫住證改為居住證。不少城市已經試行以居住證代替暫住證，其他城市也紛紛把暫住證改革事宜提上議事日程。在暫住證改革過程中，各地應當實行賦予新“居住證”更多功能，形成類似京津城市一卡通磁卡通用制度。“以房管人”應當做好出租房的定期普查、完善登記制度，鼓勵形成出租方、租住方雙方主動登記信息、配合管理的長效機制。

4.依法清除亂搭亂建房屋。違建問題是我國城鎮化進程中城鄉結合部社會治理的難點。對于不同亂搭違建房屋，應當根據不同歷史原因和現狀，采取區別對待的策略，對城鄉結合部的農民住房建設進行有效治理。目前，城鄉結合部的新建房屋大部分是臨時建筑、違法違章建筑，這種情況在全國很普遍，根治這一難題是一個系統工程。因為涉及到拆遷補償問題，在執法局執法過程中，干擾執法的現象時有發生，部分因違建被強制拆除的住戶甚至暴力抗法，這些情況導致黨群、干群關系緊張。

對于突擊違建以圖獲得拆遷補償款的違法行為，各地應當依法給予處理。在違章建筑拆除過程中，應疏堵并重：充分發揮我黨群眾路線的政治優勢，深入群眾，解決群眾實際困難；對于無故搭建違章建筑的行為，以教育為主，懲罰并舉，以免造成干群關系緊張；對于亂搭臨街房以從事生產經營活動或出租房屋的行為，應當堅決取締，并給生產經營者提供教育、培訓的機會，使之有一技之長，再創業再就業。鼓勵農民從鄉村環境融入到城市環境，實現農民勞動、生產、生活以及思想觀念的現代化、城鎮化。

5.完善環境保護獎懲機制。完善城鄉結合部環境保護支撐體系，需要政府、社會組織、相關企業、當地居民的協同治理，探索生態環境體系建設的新思路。改善城鄉結合部生態環境協同治理的關鍵在于建立完善的環境獎懲機制。實踐中，城鄉結合部的生態環境保護存在結構性政策缺位，特別是有關生態環境保護的經濟政策嚴重短缺：受益者無償占有生態效益，積極保護者無法獲得應有的經濟激勵，生態環境破壞者不承擔破壞生態的責任和成本。

權責清晰、獎懲并重是實現治理機制科學化的關鍵。必須厘清、調整相關利益各方在生態環境保護、經濟利益分配方面的復雜關系，促進城鄉結合部區域的協調發展。應當把為生態環境保護做出貢獻以及因生態環境問題利益受損的企業或個人作為補償對象，加大政府財政轉移支付中生態補償的比例；加強資源費征收管理工作，增強生態補償功能；加大環境污染、生態破壞懲治力度，逐步健全環境污染、生態破壞責任者經濟賠償制度；積極探索利用市場手段完善生態補償機制，最大限度實現生態環境服務功能價值，引導各利益方積極參與城鄉結合部的環境保護與生態建設。

6.加快完善社會保障制度。走中國特色新型城鎮化道路，應加快推進城市社會保障制度創新。黨的十八屆三中全會要求“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制”，“在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系”。[6]這為加快城鄉結合部民生設置建設，完善社會保障體系提供了政策支持。堅持中國特色新型城鎮化建設，推進城鄉一體化，應當公平對待城鄉結合部的農民和外來流動人口，加快解決流動人口“回不去”和“留不住”難題，實現城鄉結合部原有居民和以農民工、公司白領為主體的外來流動人口的市民化，盡快實現“同城同責同權”。

與城鄉結合部經濟社會的快速發展相比，部分出臺時間較早的社會保障政策已經與城鄉結合部的經濟社會發展新趨勢不相適應。應當根據各地城鄉結合部出現的新問題，允許各地政策創新、制度創新，完善現行社會保障政策，增強其科學性和合理性。決策制定過程中，應當充分考慮流動人口的結構特點和異質性，分層次分類別為流動人口提供社保，優先把工作穩定、長期居住在所在城市的流動人口納入社會保障體系。與此同時，要完善征地補償政策，維護失地農民的社會保障權益，把失地無穩定職業者、自謀職業者納入城鎮社會保障體系，并解決其實際生活困難。

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[責任編輯：閆生金]