海河流域農田水利現狀及發展對策

翟學軍

（水利部海河水利委員會，天津300170）

海河流域農田水利現狀及發展對策

翟學軍

（水利部海河水利委員會，天津300170）

海河流域農田水利建設歷史悠久，1949年新中國成立后，經過恢復和發展、根治海河、灌溉體系初步形成、改革發展轉型、改革發展深化等階段，流域農田水利發展取得了輝煌的成績。針對當前水資源可持續利用、國家糧食安全、生態文明建設等對流域農田水利發展提出的新要求，給出了加強流域農田水利建設的建議。

農田水利；歷程；發展對策；海河流域

海河流域涉及京、津、冀、晉、豫、魯、遼、蒙8省（自治區、直轄市），面積32.06萬km2，屬半濕潤、半干旱大陸性季風氣候。海河中部平原和沿黃河平原土地、光熱資源豐富，農業發展條件比較優越，是中國的糧食主產區之一。海河流域歷來屬于城鎮和人口集中、經濟較發達地區，農田水利在流域水利史上占有十分重要的地位。

1 海河流域農田水利發展歷史及現狀

海河流域農田水利建設歷史悠久，從2 500年前的“引漳十二渠”到王安石制定《農田水利法》、引洪淤田以及清代房淶涿灌區、民有灌區的興建，農田水利建設始終為農業發展、糧食生產以及社會繁榮穩定提供著支撐和保障。1949年新中國成立前夕，全流域灌溉面積約86萬hm2，萬畝以上的自流灌區29處。

1949年新中國成立后，黨和政府高度重視農田水利，海河流域農田水利發展取得了輝煌的成績。目前，全流域已建成蓄水工程1.94萬座、引（提）水工程1.93萬處、調水工程27處和大型灌區48個、中型灌區306個、大型灌排泵站21處，全流域灌溉面積達824.97萬hm2，占耕地面積的81%，其中節水灌溉工程面積484.98萬hm2，全流域灌溉水有效利用系數達到0.64，海河流域以不足全國1.3%的水資源量承擔著全國10%以上的人口和糧食生產。海河流域農田灌溉體系的發展形成大體可分為以下幾個階段：

（1）恢復和發展階段（1949年新中國成立后至20世紀60年代初）。1949年新中國成立伊始，黨和政府把農田水利建設作為整個國民經濟恢復的重要環節和任務來抓，發動群眾，大力恢復、興修、整理農田水利工程，廢除封建水規，進行灌區民主改革，新建、改擴建了石津、房淶涿、灤河下游等十多處大型灌區，并開工興建人民勝利渠、位山、簸箕李、韓墩等引黃灌區，開啟了引黃灌溉的序幕。這一時期建設了大批骨干水利工程，解決了防洪排澇和農業灌溉方面的突出問題，流域防洪、灌溉、排澇體系開始形成，為流域農田灌溉事業穩步發展奠定了基礎。

（2）根治海河階段（20世紀60年代至70年代初）。1963年海河流域大水，大片農田被淹，工程損毀嚴重，在毛主席“一定要根治海河”號召的鼓舞下，流域上下掀起了治理海河的高潮，大批大型水庫和平原蓄水、引水、排瀝工程興建。農田水利方面除對已有灌區進行清淤、整修、配套外，還修建了漳南、易水、南紅門、永定河等多處大型灌區以及80余處中型灌區，同時機井建設開始起步。這個時期的“大躍進”和人民公社運動，在一定程度上推動了農田水利建設，但在規劃、設計、施工等方面存在著系統性、科學性差等問題，特別是“重骨干、輕配套”，導致工程效益無法得到全面發揮。

（3）灌溉體系初步形成階段（20世紀70年代至80年代中期）。20世紀70年代初流域連續干旱，各地加快了農田水利設施建設。先后建設了小開河、潘莊、李家岸等大型引黃灌區和引黃渠道、閘涵，引黃灌溉面積100萬hm2，年引黃水超40億m3，海河流域南部平原地區農田灌溉得到了長足發展。這一時期各地掀起了機井建設高潮，農田灌溉走上了“井渠結合，地表水與地下水統一調控”的道路。至80年代中期，已建成萬畝以上灌區477處、機電井近百萬眼、固定灌排站2萬余處，灌溉面積達640萬hm2，是建國前的7.5倍。至此，海河流域基本形成了以山前水庫、河道為水源的渠（井渠結合）灌區、分布在平原的井灌區以及引黃灌區為主的3大農田灌溉體系。

（4）改革發展轉型階段（20世紀80年代中期至90年代末）。農村聯產承包責任制和改革開放以來，農田水利工作邁進了改革開放、講求實效和依法治水的新階段，特別是《中華人民共和國水法》頒布以后明確各地要“將農田水利基本建設納入農村的中心工作”；1986年編制的《海河流域綜合規劃》明確要洪、澇、旱、堿、淤綜合治理，并統領了其后一個時期流域農田水利的建設進程。新建了引黃濟津、引黃入衛、引黃入冀等一批引調水骨干工程，改建、擴建、新建了一批灌區，建設管理水平不斷提升。農業節水灌溉開始起步，通過渠道襯砌、機井壟溝防滲、塑料軟管輸水以及平整土地、改小畦田、科學灌溉等措施發展節水灌溉，到90年代管道輸水、噴灌、微灌等高效灌溉技術開始推廣、普及。

（5）改革發展深化階段（2000年以后）。進入21世紀后，提高糧食和農業綜合生產能力成為農業發展乃至經濟發展的首要任務。自2004年起，連續10個中央1號文件都對農田水利建設提出了明確要求，特別是2011年的中央1號文件將加強農田水利建設放在新時期水利改革發展6項重點任務的首位，提出要“大興農田水利，力爭通過5～10年努力，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面”。海河流域各地以大中型灌區續建配套與節水改造、小型農田水利重點縣等重點項目為抓手，大力發展農田水利設施配套與改造，規模化推動節水灌溉工程建設，流域農田水利灌排體系不斷完善，對農業、農村的保障能力得到了快速提升。

2 海河流域農田水利面臨的新形勢

2.1 流域水資源可持續利用對農田水利提出了新要求

海河流域農業灌溉用水呈現對地下水依存度高、效率低、保障率不高等特點。2011年海河流域農田灌溉用水量為239.15億m3，其中地下水138.76億m3，農業對地下水的依賴程度高、超采嚴重；與此同時，大型灌區干支渠襯砌率不足30%，田間配套工程完好率僅為40%，節水灌溉工程面積僅17%，灌溉水利用系數0.484，遠低于全流域平均水平。隨著生活、城市和工業用水大幅度提高，農業灌溉保障率持續走低，僅2008年春旱期間就有186.67萬hm2耕地得不到及時灌溉。黨的十八屆三中全會指出當前“發展方式粗放、不協調、不可持續問題依然突出”，提出要“健全能源、水、土地節約集約使用制度，對水土資源、環境容量和海洋資源超載區域實行限制性措施”。這對流域推行農業灌溉用水總量控制、定額管理制度，推動規模化、區域化發展高效節水灌溉，促進水資源的可持續利用提出了新的要求，也為流域農田水利發展轉型指明了方向。

2.2 保障國家糧食安全對農田水利提出了新要求

當前，我國糧食生產實現了歷史罕見的“十連增”，但也面臨耕地減少、水資源緊缺、需求剛性增長、農業基礎設施較薄弱以及氣候異常等各種因素的制約，特別是水土資源約束進一步加大。根據《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009—2020年）》，我國糧食生產重心北移，海河流域的河北平原、魯北、豫北等地區均是承擔糧食增產的重點地區。水利作為農業生產的重要支撐，現有農田水利設施不配套、老化失修問題嚴重，農田灌排“最后一公里”問題仍很突出，還有部分水土條件具備的耕地未能興修灌溉設施。因此，提高農業發展水平，確保區域糧食生產安全，對農田水利工作提出了新的更高的要求。

2.3 生態文明建設對農田水利提出了新要求

目前，海河流域水資源開發利用率已達134%，平原和山間盆地淺層地下水開發利用率達到126%（2000—2008年系列），全流域地下水超采區面積為7.67萬km2，其中嚴重超采區6.12萬km2，年超采量達80億m3，形成了13個大型地下水超采區；流域共有引黃大型灌區17個，有效灌溉面積148萬hm2，年均引黃河水40.91億m3，長期以來，引黃沉砂池攔沙率低造成絕大部分泥沙淤積在各級渠道和農田中，不僅影響了正常輸水灌溉，還導致了周邊地區土地沙化，成為魯北、豫北平原風沙區主要的沙源；流域地表水功能區達標率僅26%，不少地區存在污水灌溉的情況，嚴重影響了耕地和農產品安全。黨的十八屆三中全會提出了要加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制總體要求，今后一個時期，如何將農田水利發展與生態文明建設有機結合起來，加快水生態環境保護與修復，減少灌溉用水量和污染排放量，對農田水利的發展方式與格局提出了新的要求。

2.4 全面深化改革對農田水利提出了新要求

隨著工業化、城鎮化進程的不斷加快，農業生產經營模式、市場化程度和農村經濟社會結構也在發生著重大而深刻的變革。當前，流域農田水利改革發展與社會變革的總體形勢還不相適應，如多元化穩定增長機制尚未完全建立、部分地區中央補助項目的地方配套資金難以落實、灌區泵站等水管單位“兩費”尚未落實到位、小型農田水利工程管理體制改革滯后、農業水價綜合改革推進困難、鄉鎮（流域）基層水利服務機構能力建設亟待提高、農民用水合作組織缺乏必要扶持。黨的十八屆三中全會提出了要加快構建新型農業經營體系，要賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，用以解決當前“誰來種地、怎么種”“小生產與大市場”等矛盾，給進一步深化農田水利改革發展帶來難得機遇和嚴峻挑戰。

3 加強海河流域農田水利建設的建議

3.1 繼續加強農田水利基礎設施建設

集中資源和力量，以大中型灌區為突破口，加快推進重點農田水利工程建設，重點解決工程不配套、渠（溝）系建筑物老化、計量設施不全、管理手段落后等問題，實現到2020年基本完成流域大型灌區和重點中型灌區續建配套與節水改造任務；結合水源工程、跨流域跨區域調水工程、河湖水系連通工程建設，配套完善中小型蓄引提設施；在水土資源較好的地區，新建一批中小型灌區，不斷擴大有效灌溉面積；進一步擴大小型農田水利重點縣建設覆蓋范圍；用足、用好國家對農田水利的引導扶持政策，探索具有區域、流域特色的小型農田水利建設與管護模式，推廣農民用水合作組織、土地承包者、農業專業服務組織等投入小型農田水利工程建設或承擔工程建設與后期的管護。利用冬春農閑時節，組織和引導農民大力開展農田水利基本建設。

3.2 優化農業用水配置與調度

農業用水管理與調度，是落實海河流域水資源管理“三條紅線”的關鍵之一。要根據確定的農業灌溉用水總量和定額標準，切實做好水資源論證、取水許可監督、水資源有償使用等管理措施，把水資源承載能力作為規劃和實施項目的前提和必備條件，因水而宜、量水而行。要逐級、逐灌區落實農業灌溉用水總量控制指標，發布主要作物灌溉用水定額，建立農業用水管理的倒逼機制，強化監督管理與量化考核。推動節水供水重點水利工程建設，充分利用天然降水、合理配置地表水、適當利用非常規水，“開源”與“節流”并舉，推動流域重點產糧區農田灌溉規模化、集約化發展，確保糧食安全；嚴格控制地下水超采，通過調整農業種植結構，采取輪作、節水灌溉等方式，科學調整農業用水格局，在保障灌溉用水的同時實現流域水資源的可持續利用。

3.3 因地制宜推動節水灌溉規模化發展

切實把節水灌溉作為轉變發展方式、促進資源永續利用和保持農業可持續發展的革命性和根本性措施來抓。綜合考慮流域水土資源分布、自然氣候條件以及經濟社會發展狀況差異等因素，科學規劃、合理制定發展目標。在流域京津等經濟發達地區結合觀光農業、旅游業等，加大節水灌溉高新技術的引進、試驗、推廣，推動節水灌溉向標準化、精細化、智能化方向發展，帶動周邊地區農業節水技術的提升；流域中、南部平原以及沿海地區加快推進田間灌溉“自來水化”，為“需噴則噴、需滴則滴”創建條件，鼓勵中水、微咸水等非常規水用于灌溉，并以提高田間水分生產率為重點；流域西北部高原、山區推廣“五小水利工程”拓展灌溉水源，并鼓勵農民調整產業結構，種植耐旱低耗水作物，推廣地膜覆蓋、集雨保墑、倒茬和秸稈還田等旱作節水農業技術，發展管道輸水、膜下滴灌、微灌等節水技術。

3.4 加快農田水利體制機制改革創新

改進農村水利建設組織方式，繼續發揮農民在農田水利基礎設施建設中的主體地位，在規劃以及項目立項、建設、管理等各個環節，引導農民積極參與、獻言獻策，建立和完善農民參與水利建設、管理和決策的新機制。進一步深化農田水利工程建設和管理體制改革，落實灌區、泵站等水管單位“兩費”，完善產權明晰、主體到位、責任明確、經費落實的農田水利管理體制與運行機制；加快推進以鄉鎮（流域）水利站、農民用水合作組織和專業化服務隊伍“三位一體”的基層水利服務體系建設，提升基層水利服務機構服務水平；加快農田水利立法進程，加強農田水利技術標準體系的宣傳貫徹，推進農田水利的法制化、規范化、制度化；盡快完善中央、流域、地方農村水利規劃體系，強化規劃對項目建設、資金籌措的管理、指導和約束作用；加強產學研結合，結合海河流域特點，有針對性地將流域農田水利發展急需的、群眾易于接受的、經濟社會效益顯著的先進技術和管理模式引進、轉化與推廣。

TV93；S27

A

1004-7328（2014）04-0001-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2014.04.001

2014-05-24

翟學軍（1963-），男，教授級高級工程師，主要從事流域水利管理工作。