我國出版市場體系建設的政策缺失與完善路徑

黃先蓉　劉章蓉

[摘 要] 政策是國家宏觀管理出版市場建設的重要手段，它的缺失將直接影響出版市場體系的建立健全。在結合中國出版市場體系建設的宏觀背景和現實需求的基礎上，本文從出版主體準入限制、出版產品質量管理、生產要素資源配置、出版物發行流通以及對外貿易等方面，分析由于政策缺失產生的問題即政策缺失的表現，進而指出政策缺失的原因主要在于出版業制度變遷及政府規制中的矛盾、現代政府與市場職能界定的模糊以及政策具體制定運行中的問題等。最后，從政府宏觀調控、企業內部微觀建設及社會力量等方面提供了解決政策缺失的路徑選擇。

[關鍵詞] 出版市場 政策 完善途徑

[中圖分類號] G231 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-5853 （2014） 02-0017-04

現代出版市場體系是我國現代文化市場體系建設的重要組成部分，它由包括圖書、報紙、期刊、電子出版物、音像制品等在內的出版物產品市場及包括出版生產資料、版權、技術、信息、資本、人才等在內的出版要素市場有機構成，二者相互依賴，共同作用。國家通過政策對出版活動進行宏觀管理。出版物產品市場及要素市場政策的建設與完善，能夠明確出版事業發展方向、促進出版資源的合理開發利用、協調出版系統內外部關系、約束和規范出版活動，建立健全出版市場體系，進而推動現代文化市場體系統一、開放、競爭、有序、繁榮、健康目標的實現。

1 出版市場體系建設政策的背景分析

出版政策是國家指導和推動整個出版事業發展的行動指南，反映了政府在不同歷史時期對出版事業發展的側重點。新階段社會發展與制度的變遷，現代出版市場的建設要求構成了當前我國出版市場政策建設與完善的宏觀與現實背景。

1.1 社會發展與制度創新的時代要求

制度的變遷是一種由政府主導的強制性模式，于出版領域而言，要建立一個統一、開放、競爭、有序的市場環境，實現資源在出版活動中的最優配置，有賴于政府的推動。政策是政府調控出版市場的重要手段，體現了政府在文化市場體系建設中職能變革的方向與目標。

黨的十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。這意味著政府職能變革的方向應當與市場經濟的要求相一致，并更好服務于市場經濟。因此，在出版領域，應當建立一個服務型、監督型的政府，即能夠規范出版市場秩序，打破出版市場地域限制，打破行政壟斷、貿易保護，開放出版市場競爭環境。而建立健全出版市場政策，則是保證市場經濟制度建設及市場經濟體系完善的重要前提。

1.2 出版市場發展的現實需求

出版市場發展得不充分，要求政策予以引導和規范。經過改革開放三十多年的發展，我國出版體制改革與市場建設取得了長足的發展。但從長遠來看，出版市場體系發展并不完善。就出版物市場而言，其發展方式仍以粗放型增長為主，短期盲目競爭不斷加劇，出版產品重于量的積累而非品種的優化；國有出版企業過于依靠行政主管部門，不合理的產業布局結構、不充分的市場競爭環境等導致出版地域分割明顯；以及誠信體系缺失，國際競爭力低下等問題。

依托于出版物市場發展需求而建立的出版要素市場，也存在諸多矛盾，需要出版政策發揮引導作用。出版資源、人才、信息、技術等在市場交易或流通中，往往為體制束縛，難以得到有效配置，版權市場、出版人才市場等的建設也處在摸索借鑒階段，尚未形成氣候。例如，書號是我國現有制度下的一種特殊生產要素，書號市場的產生，反而助長了出版業“優不勝、劣不汰”的不良風氣，造成資源的浪費。

中國出版市場的發展是以政策為主導，進而被落實為具體措施加以規范和指導。政策缺失影響到出版市場體系的建設發展，而不健全的出版市場體系則又制約政策效力的發揮，因而正視出版市場發展需要，完善相應政策，是推動出版市場體系建設的必經之路。反之，健全的出版市場體系將為新一輪政策制定和實施提供良好的環境，推動行之有效的政策上升到法律法規層面，更好地規范并引導社會主義出版市場的發展。

2 出版市場政策缺失的現狀及原因分析

2.1 現行出版市場政策缺失的具體表現

現行政策是否滿足出版行業現實與長遠發展需要，政策成效是否與制定目標一致應當是判斷現有出版政策完善與否的基本標準。《新聞出版業“十二五”時期發展規劃》中指出，現階段新聞出版業發展的主要目標是：基本建立起統一開放、競爭有序、健康繁榮的現代出版物市場體系，以人為本、面向基層、惠及大眾的新聞出版公共服務體系，技術先進、傳輸快捷、覆蓋廣泛的現代傳播體系。而現有的出版政策體系與此目標尚有一定差距，面對出版業現存問題，政策應發揮引導、約束、服務和監管等作用。

2.1.1 出版市場主體準入和退出機制尚不完善

近年來，我國市場準入政策有了一定的松動，如2013年我國工商登記制度由“先證后照”到“先照后證”的市場松綁，但是在出版單位總量、結構、布局以及編輯等出版環節的具體準入資格，仍由政府實行總體調控，不利于市場的公平競爭。如對出版社總量限定在570家左右，出版產業實行非資源配置的均衡布局，對編輯環節的主體資格進入有嚴格的限定，即對非國有資本的嚴格禁止。嚴苛的準入抑制了出版市場之間的競爭，而沒有明確合理的退出政策，又導致效益低下、經營不善的出版社難以為繼，占據社會資源，最終不利于市場資源的配置及市場競爭的充分展開。可見，出版市場主體準入和退出機制尚不完善，政策在推動出版主體企業化市場化管理，推進跨區域、跨行業、跨所有制發展方面仍待加強。

2.1.2 出版物價格及質量管理的政策不到位

我國現行的出版物市場中，價格競爭成為企業擴大市場占有率的重要手段，但出版物價格及質量管理的政策不到位，導致市場價格競爭混亂，出版物同質化、低質化嚴重；造成非法出版、違禁出版等亂象，擾亂出版市場秩序。比如圖書價格沒有基本的定價標準政策，普遍采用的“高定價、低折扣”行為造成出版物價格混戰，不以質取勝，中小學教材等出版領域反而成為謀取暴利的溫床。而出版物的質量是通過事前的重大選題備案及書刊版號的管理以及事后出版物審讀及追懲等工作完成的，對不規范或違法出版行為需要行政及司法工作的開展。但由于我國在執法機構、執法隊伍、執法程序建設中還存在問題，導致執法不嚴，“掃黃打非”等工作并沒有實質性的進展。因此政策在價格適度調控以及“掃黃打非”工作中的缺失，不利于規范市場價格競爭行為。endprint

2.1.3 出版生產要素資源配置政策不平衡

生產資料等出版資源仍由政府配置，未形成統一開放、有序競爭的政策環境。資本、人才、版權是最基本的出版生產要素，但過度的行政審批政策抑制了資本和人才的流動。版權是出版企業市場競爭的核心資源，但一些企業尤其是國有出版集團長期受到政策保護，過分依賴政策資源，產生了出版體制中的原生惰性，逐漸喪失自主創造能力，且企業以自我意識為主，阻礙國際化專業人才和隊伍的挖掘，最終難以達到國際競爭水平。對行業信息、對市場需求等信息平臺建設的不足以及出版行業內部信息溝通的障礙，阻礙了出版資源有效利用和開發，也造成嚴重的資源浪費。企業技術的自主創新能力不足，如出版社自主研發的電子閱讀器因技術支撐不足、更新緩慢，并未能獲得良好的收益。目前金融政策包括融資、信貸等給予出版社的還不多，要建立多層次的文化產品市場和要素市場還需要更多經濟政策的支持。

2.1.4 政策對現代化市場流通及企業資產管理建設引導不充分

現代企業制度要求，出版企業能夠建立和完善自身的資產質量，提高發行競爭力和抵御風險的能力；能夠打破區域障礙，建立全國性的發行網絡；在網絡化、信息化時代，創新手段和渠道，打造全面立體的流通和物流網絡。但就目前而言，我國出版發行市場還未能實現區域間整合，出版發行網點普及率有限，政策雖積極引導農村及偏遠地區圖書發行網點的建設，但卻呈現不斷萎縮的趨勢；信息網絡等新一輪技術發展，電子商務成為出版物發行網絡新的平臺，但缺乏相應的互聯網發行信息管理平臺；發行單位的現代企業制度模式尚未建立完善，且由于沒有合理的資產運營質量管理體系，因片面追求品種規模造成的庫存畸高，退貨率高、回款難問題顯著。可見，政策對出版發行環節的管理政策還較為缺乏。中小學教材發行是圖書發行的主要部分，省新聞出版管理部門和教育行政部門作為教材發行投標辦法的具體實施者與新華書店之間存在的利益關系，意味著中小學教材發行的政策環境仍有改善的上升空間。

2.1.5 政策引導出版“走出去”產生的社會及經濟效益不明顯

出版政策在采取有一定限制的“引進來”之外，積極鼓勵和資助出版“走出去”，其中版權輸出是最重要的部分。目前的“走出去”戰略多注重政策的前期投入，通過“中國圖書對外推廣計劃”、版權工作“十二五”規劃等，為出版企業尤其是國有大型出版集團“走出去”提供政策、資金資源，但對于后續的圖書市場占有率、文化普及率、專業人才引進等經濟效益和社會效益則沒有明確的政策引導和要求。整體政策規劃的不足，導致出版企業在對外貿易中總體表現為以灌輸式輸出方式為主，輕經濟效益、低社會效益，最終不利于出版企業對外貿易中國際競爭力的提升。

2.2 出版政策缺失的原因分析

現階段，導致出版政策不完善的因素是多方面的，整個社會制度變遷中存在的問題成為引導政策完善的大背景；政府與市場新時期新的功能定位顯示了政策補充和完善的新方向；而現實的政策制定與執行環境不完善，則是導致政策缺失的誘發因素；行業自律及社會監督等的不足，則不能夠實現出版行業政策與現實需求的平衡。

2.2.1 制度變遷及體制改革

出版業制度變遷及政府規制改革中存在的矛盾是造成出版市場政策不完善的根本因素。

我國正處于政治經濟體制轉型期，也是我國出版業機制和體制轉型的重要時期，計劃經濟的思維與模式根深蒂固，黨和政府對出版活動的管理政策應隨著復雜的社會主義市場經濟環境及時變化調整。一方面，政府管理部門本身存在的問題造成了對政策建設的困擾，如行政壟斷導致資源分配不均、產業布局不合理、資源配置低下等問題；政府在出版活動中的某些措施，造成市場主體進入、書號控制等較為苛刻的把關流程，降低了市場活躍度。另一方面，政府對出版資源總量及分配的控制，造成出版企業行政“尋租”機會增加，出版單位雖實現了轉企改制，但是部分出版單位仍是上級主管部門的利益及政績來源，出版資本的市場化程度僅呈現冰山一角。

因此，在這種體制及管理背景下，政府管理部門在出版政策的制定目標、內容等方面難以把握一定的平衡與公平，導致政策建設的不完善。

2.2.2 政府及市場職能的界定

市場調節與政府干預內在的缺點以及二者界限定位的模糊，是導致政策不完善的主要因素。市場調節存在失靈是政府干預的前提和基礎，而市場在資源配置中從起基礎作用向決定性作用轉變，意味著政府職能向公共型、服務型的轉變，即為出版市場的發展提供更好服務和支持條件，豐富大眾的公共文化生活。出版物是特殊的文化商品，是具有外部性的精神文化產品，正外部性的發揮能夠實現優質出版物帶給出版企業自身利益與社會利益的統一，而負外部性則會給社會發展帶來危害，并產生因消除不利影響而附加的大量社會成本。這需要政府的宏觀政策加以引導，使外部性內在化。

一般來說，政府通常以直接管理手段即政府對負外部性行為強制性控制的政策，以及以間接管理手段即以市場資源配置為基礎對正外部性進行稅收補貼、金融扶持等激勵性的政策等來對出版物市場進行調控，但目前狀況是政府行政力度過高過泛，經濟政策卻比較缺乏。另外，政府行為本身存在局限性，存在政府干預失敗，加之對出版物特殊性把握不足，出版公益事業相關政策反而成為企業逃避市場的“尚方寶劍”。

政府在資源配置中的行政壟斷，以及中央和地方政府部門、各個政策制定部門信息的不對稱等龐雜的關系，進一步加深了完善政策建設的復雜性。

2.2.3 政策的制定實施及運行

政府政策制定實施程序與機制以及政策監督監控運行機制不健全是導致政策體系不完善的直接因素。市場經濟是法治經濟，出版政策作為出版法規的先導和依據，意味著出版政策的制定及實施流程必須是科學、嚴謹、規范的。國務院2010年發布的《關于加強法治政府建設的意見》中指出，要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。我國政府在制定出版政策中，對這些程序的執行并不完善，尤其是在行業發展與公眾接受度方面，考慮不足，變通性較大。endprint

從政策制定方面來看，不僅存在政策制定者為多部門政府主體，部門信息、國內國際信息不對稱，對行業內部信息、行業發展前瞻性認識不夠等，而且它們往往是國有出版單位的上級行政部門，是其既定利益的維護者，在現有的環境下，難以實現公平公正。從政策執行者方面來看，我國大部分政策由行政部門制定并推行，其強制力遠遠低于法律法規，得不到企業的重視。同時，我國行政綜合執法整體力量不足，存在隊伍建設不穩定，執法程序不嚴，執法力度不強等問題，導致規章、政策的效果大打折扣，政策隨意性、變通性系數加大。從政策的評估反饋機制來看，沒有一個合理的政策評價標準和機制，政府與企業、公眾溝通不足；而且我國出版監督管理機制也不健全，政策效果的監督與反饋沒納入到政策制定程序中，這也造成了政策混亂。

另外行業自律組織缺乏，大眾對出版物版權意識不夠等導致其在保持基本道德素養及遵守規章政策等行為能力不足，從而加大了政府出版政策制定及實施的難度，影響到出版政策體系的健全。

3 完善出版市場政策的途徑

出版市場體系建設與出版市場政策的建設是相輔相成的，良好的政策為市場體系的建設指導方向并做出調節與規范，而健全的體系則能夠保障政策的執行并達到最優化的效果。

3.1 合理運用宏觀調控手段，完善政府服務與監督政策

首先要調整法律法規及政策制定的思路，逐漸放開管制權利，穩定市場在資源配置中的決定地位，建立服務型與監督型政策體系，為我國出版行業法律法規及政策的制定指明方向。

協調好政府司法機關、行政管理機關及各政策制定部門包括中央與地方之間的信息溝通，充分發揮財政金融、稅收價格及產業政策，并配備嚴肅的司法及行政管理程序，以規范市場環境。

其次從政策內容與制定程序來看，針對政策與現實需求不匹配、內容滯后、結構失衡等問題，建立一套從公眾參與、專家論證、風險評估、效果反饋、具體實施等一系列公開透明的流程。

再者對于政策監督管理，一方面，需要一套有效的政府政策監管系統，對現行政策實施狀況及效果進行監督，為政府以后的政策決定提供意見；另一方面，需要發展社會組織，引進各方力量，實現對政策執行及效果的監督反饋，不僅是規范市場活動，搭建完善的政策監督機制與平臺，而且能夠建立健全政策體系。

3.2 建立現代出版企業制度，培育市場化競爭主體

改革與創新出版體制，打破我國現有市場區域分割的狀況，促進資源的自由流動，社會資本的進入；明確出版主體社會功能和經營性質，更好確定出版主體在市場中的地位和企業目標選擇，在不影響國家安全的基礎上，有選擇性地放開市場準入條件，使得出版企業在充分的市場競爭中保持戰斗力，實現出版企業的優勝劣汰。

政府政策引導出版信用管理系統的建立，建立良好的融資環境，培育企業信用度及國際競爭力。無論是從企業內部還是從行業的角度，都需要建立一套行之有效的信用體系，一方面可以強化出版企業內部信用，預防風險；另一方面，還能實現行業信息資源共享，節省社會生產資源和社會成本。

出版行業組織是市場經濟發展的產物，應當是在法律法規之外，對出版行業進行補充管理的組織機構，政策要積極鼓勵和培育行業組織的發展，推動其從現行的行政附屬機關向行政管理力量轉變。制定行業標準，樹立行業權威，管理和推進出版業的發展。

積極發展出版中介組織，推動出版專業分工細化，培育規模化、規范化的出版服務體系，以提高出版物質量和出版業務水平。現階段重點是借鑒西方發展經驗，推動版權代理機構建設，建立國內的版權經紀代理制度，引進和培養優秀的版權代理人、翻譯者，用國際語言去做國家版權貿易，發展國際市場。

同時政策應加強出版企業和消費者對出版物版權保護意識，加強對出版政策法律法規學習，鼓勵企業、公眾積極參與政策監督和反饋等工作，優化政策實施環境，更好服務于出版業發展。

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