加拿大北極地區：挑戰與機遇

彼得·哈里森

摘要：加拿大40%以上的國土處于北極和亞北極地帶，但在過去的數十年中，加拿大在此地區的利益卻經歷了跌宕起伏。近年來，國際社會關于北極的興趣不斷提高，北極已經成為加拿大和國際社會中重要的關注點之一。本文將重點討論加拿大北極地區正面臨的挑戰和機遇，勾勒出新的治理結構，包括聯邦權力的下放、潛在資源的開發、有效的環境管理以及雙邊和多邊合作模式。

關鍵詞：加拿大北極地區 加拿大北極政策 北方戰略 北極開發與保護

中圖分類號：D82 文獻標識碼：A 文章標號：1005-4812（2014）01-0138-146

北極與高緯北方地區對加拿大尤為重要，近年來已經成為加拿大政府最為優先關注的地區。作為世界上國土面積第2大國家，加拿大的陸海面積中有30%以上的領土處在北極地區；40%以上的領土處于北極或亞北極圈。對加拿大和其他北極國家而言，北極和北方開發以及該地區居民的福祉是各國在國際關系中的最優考慮；但在其他非極地國家看來，北極也許只是國家間外交與科學研究。而了解加拿大的北極事務立場，尤為重要的是對加拿大國情的理解。

一、加拿大：自由、強大的北方國家

強調北極的重要性以及將高緯北方作為界定加拿大產業的因素并不過分。加拿大是一個不折不扣的北方國家，北方廣袤的土地和空間激發并孕育了加拿大的文學和藝術，是所有加拿大原住民文化的根。對加拿大而言，對北方地區的管理不僅是加拿大政府最為優先考慮的事務，也希望它在聯邦、省、各自治領、市等各級政府機構的工作日程設置上占有優先地位。

首先、定義的辨析。關于加拿大北極地區和北方構成的定義龐雜。有些定義完全基于地貌劃分：如極圈或自然風貌；“林線”的北方延伸以及“不連續多年凍土層”的南部界限。另一些定義基于政府的安排，特別是三個在北緯60度的領區：育空領區（首都為白馬）；西北領區（首都為黃刀鎮）；努納武特領區（首都為伊卡盧伊特）。通常這一定義包括詹姆斯灣的克里部落第一民族土地訴求中的定居點、魁北克北部拉布拉多的因紐特地區的努納武特。綜合起來，這些領區覆蓋的面積約與整個西歐面積相同，總人口約為111000人。

其次、三個領區的異同點。三個領區在自然風貌和地質結構上有著本質差別。育空大部分都在“林線”之下，原住民占總人口的25%，屬美洲印第安第一民族。西北領區處在“林線”之下、凍土帶和高緯北極地區沙漠混合地帶，首府黃刀鎮終年與南部通航，近年建造在麥肯齊河上的大橋使通航更加便利。目前，聯邦政府權力下移的協議已經達成，該地區的原住民人口占總人口的50%。努納武特領區以及地方政府機構建立于1993年，這是作為北極東部因紐特人和聯邦政府在土地訴求問題上雙方達成的協議中的一部分，該“土地訴求協議”于1999年生效。努納武特完全處于“林線”以下，大部分領土處于高緯北部寒冷的沙漠地帶，人口中的絕大部分為因紐特人，約占85%。各社區和部落之間沒有道路連接，努納武特與南部之間也沒有公路連接。

第三、北部領區土地訴求的解決（“現代條約”）。在過去的三十年間，加拿大政府完成了與三個領區所有原住民部落土地訴求條約的簽署工作（在麥肯齊河谷地區還有些例外）。雖然關于這些“現代條約”的解讀以及執行進程中的主要問題仍然存在，但條約向受益者提供了大片土地擁有權（以絕對擁有處置權形式如礦產權）和掌控大面積傳統土地的使用權、狩獵權、捕魚權以及現金贊助權。加拿大北部土地訴求的主題就是“一切權利歸自己”。

第四、潛在的資源。加拿大北部的自然資源猶如一個“聚寶盆”，蘊含豐富的金屬礦產資源和油氣。這一地區大部分礦產資源是由加拿大地質勘探所負責在此進行勘探；同時，一些私人探礦者和開發商也加入其中。礦產是這三個領區經濟發展的龍頭老大。在過去數十年里，這三個領區主要集中對鉆石的開發，而西北領區尤其如此。目前，世界鉆石市場的3/4是由加拿大生產，已超過南非。三個領區的未來礦產前景主要包括金礦和鉆礦，而努納武特的鐵礦開采前景也非?？春茫ㄈ绨头覎u的瑪麗河谷項目）。針對北極和高緯北部礦產開采的挑戰是：缺乏基礎設施、惡劣的氣候條件、敏感脆弱的環境以及技術勞工的缺乏。油氣是尤為重要的潛在資源，加拿大北極地區的油氣儲存量大部分已經勘測，主要是在加拿大西北岸的波弗特海。一些大的石油公司持續性地在此投入大量的勘探經費，因為位置偏遠仍未有實質性的開發活動。油氣生產面臨最大的挑戰就是運輸。1977年中期，加拿大國內曾有提議建設一條油氣管道線以便將天然氣從波弗特海送往阿爾伯塔省天然氣樞紐站。但最終由于沒有和原住民就土地權達成協議，以及缺乏有效的環境評估程序而被耽擱。如今，同意建設油氣管道的協議已經到位，但此項目卻又被無限期延緩，這是由于美國發現了大量的頁巖油，北美天然氣價格的驟跌導致麥肯齊河谷的油氣管道成本與收益倒掛。也許在未來的某個時期，波弗特海油氣田可通過白令海峽向中國以及西亞出口液化天然氣，而不是從西北航道通達東方。

二、加拿大政府在北極和高緯北方的優先權

綜上所述，加拿大北極和高緯北方地區長期以來一直受到加拿大歷屆政府的關注。現任加拿大政府在哈珀總理的領導下已經在《北方戰略：我們的北方、我們的傳統、我們的未來》（2009）中勾畫出加拿大的北極和高緯北方。此戰略由四個支柱組成，科學與技術（知識的開發與應用）為主體，它將指導聯邦政府所有部門和機構的政策制定與項目開發。這四個支柱是：（1）主權。當國際利益在此地區（特別是在海洋區域）上升時，保護加拿大北極主權。（2）經濟與社會發展。促進社會經濟發展，鼓勵有利于北方居民的改善措施。（3）環境保護。適應氣候變化的挑戰，為我們的子孫后代確保敏感、脆弱的北極生態系統得到保護。（4）治理。下放治理權，為北方居民提供更多掌控自己經濟和政治命運的權力。

2013年10月16日，加拿大政府在第4l屆議會開幕的“王座演說”中再次重申加拿大對北方戰略的承諾。此次的“王座演說”是一個時間路線報告，它包括加拿大在雷索盧特灣建立加拿大軍隊訓練基地；擴展加拿大騎兵巡邏隊；創建加拿大北方開發署；繪制北極海底圖（作為加拿大2013年12月向聯合國提交關于《聯合國海洋法公約》第76款的補充文件）；醫療健康和房屋投資；擬定新協議，將聯邦權力向西北領區下放，并與努納武特領區擬定～個相同的協議。endprint

三、北極地區的治理——北極理事會

1996年發布的《渥太華宣言》創建了一個新的多邊組織——北極理事會。該理事會由8個環北極國家組成（加拿大、美國、俄羅斯、芬蘭、瑞典、挪威、丹麥、冰島），6個北極原住民部落群體在北極理事會中擁有永久參與議席，以及來自數個非極地國家和非政府組織為觀察員。在2013年5月于瑞典基律納舉行的北極理事會上，中國被接納為正式觀察員國。北極理事會的特殊之處在于，它不僅是一個多邊組織，還是一個各原住民群體擁有席位并可以針對影響他們利益的事務直接發表具有影響力訴求的平臺。即便這些永久參與者在北極理事會中沒有投票權，但事實上仍有著重大的影響力，畢竟北極是他們的家園。

自成立以來，北極理事會在涉及影響北極的關鍵事務方面成立了數個重要的工作組，這些工作組的報告對全球社會如何思考北極問題、各國政府的北極政策、以及理事國或觀察員國都產生重大的影響。其中，值得注意的是“北極氣候影響評估報告”，該報告收錄了北極地區現存最為完整的氣候變化評估。在過去十年間，北極理事會在角色和作用方面不斷轉變，從“研究和分析”者轉向促成重要合約制訂和簽署的“掮客”。目前，兩個具有法律約束力的合約已經到位，一個是《關于在北極地區的航空和航海搜救合作協約》，另一個是《關于北極海洋油污染應急準備與反應的合作協定》。

2013年至2015年，加拿大為北極理事會輪值主席國。北極理事會輪值主席國任職時間長度為兩年，在八個極地國家間輪轉。北極理事國第一任主席國就是加拿大，這次是加拿大第二次擔任輪值主席國。此次，加拿大作為輪值主席國的主旨是“為北方居民開發”，目標是“加拿大將始終如一地直面挑戰與機遇”。目前，四個特別行動組已經建立，以支持北極理事會的目標。這四個小組是：黑炭和甲烷特別行動組（由加拿大、瑞典共同主持）；推進環極商務論壇特別行動組（由加拿大主持，芬蘭、冰島和俄羅斯協調）；增強北極科學合作特別行動組（由俄羅斯、瑞典、美國共同主持）；北極海洋污染防治特別行動組（由挪威、俄羅斯共同主持）。必須指出的是，北極理事會一直歡迎觀察國和組織，包括中國參與這些工作組和新的特別行動組。

四、北極正在發生什么？

一直以來，人們都很少關注北極地區。直到近年來，在北極事務上的國際科學合作增加明顯。其中，以2007至2008年的“國際極地年”為巔峰，它激發了全球關注北極的興趣。然而，各國政府和民間社會只是近期才“醒悟”到極地（北極和南極）正在發生變化。這些變化不僅在當地和社區層面上有影響，也具有全球意義。北極變化是快速的，并且受到一系列相關驅動因素的制約，其中最為重要的影響因素是氣候變化。我們可以觀察一系列的重大影響，這里只列舉一小部分。

首先、凍土融化。凍土正在以極快速度融化。永凍土的表層，即在冬天結冰，在春夏解凍的泥土表層正在變得越來越深，這已經導致建筑物的地基不穩，并對油氣管道、鐵路以及飛機跑道帶來巨大風險。此外，凍土里蘊含大量的甲烷，快速和深度的融化將向大氣層釋放出此類氣體，從而將加速推進“溫室效應”。

其次、海岸侵蝕。北極地區風暴活動的增加產生了海浪，損害了海岸線。再加上，隨著陸地冰（緊靠海岸線的冰）的消失，關鍵的“減震器”作用即那種可以減少海浪沖擊的作用已經沒有了。對于居住在沿海區的居民而言，由此產生的海岸侵蝕將帶來毀滅性災難。例如，西北領區的圖克托亞圖克社區建立在臨近波弗特海低洼地區，每逢夏季，他們都要失去大約一米的海岸線。而由于海岸侵蝕，整個阿拉斯加的社區已經不得不重新選址遷移。對于他們而言，除了昂貴的遷移費用；關鍵是，盡管北極有廣袤的土地，但幾乎沒有適合的地方可以建造社區。

第三、冰路減少的季節。坐落在加拿大北極和高緯北方的許多社區非常偏遠。在冬季，開鑿的冰路跨越陸地、河流、湖泊，通向各個社區和資源開發區如礦區。例如，西北領區首府黃刀鎮的北部，每年的冰路長度超過550公里，這是一項非常重要的基礎設施，是一條設備運輸和給養線。然而在過去的20至30年，北極冰凍期越來越遲，這對經濟有著直接影響。因為唯一替代冰路的運輸方式是飛機運輸設備和給養，但費用昂貴。這同樣也給生活在北極的社區居民、采礦業和其他活動帶來困難，不僅食物和其他供應品成本上漲，大型設備也無法用飛機運輸。此外，冰凍季節的縮短還直接沖擊了可行性商業活動經濟成本的底線。

第四、正在發生的物種遷徙模式。隨著北極氣候的變化，有些重要物種的遷徙模式正在改變，如馴鹿。同時，自然植物群也在開始變化，這些都將加速推進動物的遷徙模式。海洋哺乳動物和魚類不再沿循傳統路線遷徙、繁殖。已經觀察到的一些南方物種，如鮭魚和棕熊正在向北方遷徙，而北極的標志——北極熊，其海冰棲息地正面臨著快速變化。這些變化對環境已有明顯影響，但這些變化同樣對北方社區居民也有著直接影響，他們的絕大部分食物都來自這些北方物種。不同以前，他們所熟悉的土地和動物的傳統知識受到挑戰。在一些社區，有些獵戶被迫走很遠的路去獵取動物。同時，進口南方食品現在正逐漸取代當地居民以往天然的健康食品，這種日常飲食的改變對當地人口已經產生重大的健康和醫學影響。

第五、正在改變的海冰條件（北極航道的開放）。正在改變的海冰條件也許是北極最大也是最為重要的變化。夏季，北極海冰范圍快速縮小，冰層厚度也在快速減少。2012年9月18日，年度北極海冰的最小總面積已達史上最低，低于先前的最低年份2007年的18%。1979年至2000年間的平均最小冰面積的差與2012年相比大致為330萬平方公里，這差不多相當于中國1/3的國土面積。正在變化的海冰有著許多重要影響，特別是極大地激發了人類對該地區的興趣和投資潛在的航道開發。例如，沿俄羅斯北極沿岸的北方海航線（也稱東北航線）、加拿大尚未成型的西北航線。北方海航線和西北航線的最大吸引力是從亞洲到歐洲的航線距離大大縮短，潛在的經濟收益將是巨大的。具有諷刺意義的是，這個由許多歐洲探險家如亨利·哈德遜（哈德遜灣）、馬丁·費羅彼舍（費羅彼舍灣）和薄命的約翰·富蘭克林所勘探的通向東方的西北通道現在卻得到東方的青睞，成為東方與西方貿易的潛在航道。endprint

然而，關于西北航道，重要的是把這種潛在的收益想法放在一個更為寬泛的情境下討論。首先、這些通道（指那些潛在的穿越北極群島的通道）近年來已經在一個較短的時間段（幾天或幾個星期）處于完全無冰狀態，因此，通道的航行“窗口”很短并難以預測。第二、即便在無冰期，冰仍在高速移動，特別是在風的推力下，在較短的時間里可能成為危險。第三、根據破冰船船長的經驗，海冰更為復雜并比以前更為危險。因為“碎冰地帶”可能藏有小型冰山，唯有破冰船（建造的成本非常高昂，操作技術要求也非常高）能夠安全地在如此條件下航行。這樣的高成本抵消了那種潛在的靠節約航線成本的收益，這也同樣是海事保險公司最為關切的事。第四、西北通道地區的船運基礎設施奇缺，如沒有深水港或安全港，沒有中途加油站，通道上沒有助航設備支持船只航行（即整個通道中沒有為來往船只設置泊船區和船員社區等）。加之，關于此地區的航海圖無論質量還是數量都非常有限。第五、氣候（霧、風、超強度霜凍）和基礎設施條件將會導致運輸遲緩，這與當下物流時代“準時送達”的理念相悖，唯有某些型號的貨輪（大宗貨船/散貨船）才能最終從縮短的西北航線中獲利。

最后，也不是所有的船長和船員都擁有在寒冷氣候和冰塊出沒的海域里航行的經驗。例如，“曼哈頓”號（SS Manhattan）于1969年試圖穿越西北航道，從西部抵達東部，但最終是在兩艘加拿大破冰船的護航下才得以實現。由于此次航行是在護衛下實現的，這也導致加拿大考慮頒布相關重要法律。1970年，加拿大政府制定出《北極水域污染保護法》，以此規范所有在加拿大北極水域航行的船只（不僅指在西北通道上航行）。此立法覆蓋了諸多方面，包括從船體設計到環境保護（北極水域的零排放），最重要的是船員個人素質和專業技術。即將出臺的《國際海事組織》擬定的“極地碼”（Polar Code）也將包括相同條款，并是強制性的。

五、加拿大：北極的好鄰居

一直以來，加拿大與美國的阿拉斯加、丹屬格陵蘭島共同分享北極海上疆界。也因為它，加拿大曾與丹麥有過兩次不愉快，與美國也正就加美海上疆界爭執。

首先、與丹麥的兩次“不愉快”。加拿大與丹麥之間的海上疆界是在《1973年條約》中裁定的，然而兩國曾對一座橫跨兩國海上疆界的小島（漢斯島）的歸屬發生激烈爭執，至今仍沒有定論。不過，該島嶼面積只有1.6平方公里，海上疆界劃分已經到位，因此是一個經典的“不是問題的問題”（Non-Issue）。另一個“不愉快”則有關林肯海兩塊很小的區域，加拿大對丹麥界定環繞格陵蘭北端基線的方法表示異議。不過，這本質上屬于技術層面，并已基本解決。

其次、對加美波弗特海疆界的爭執。數年來，加美兩國一直對波弗特海疆界存有分歧。對阿拉斯加和育空之間的邊界以西經141度劃分，這是沙俄與英國于1825年簽署的條約中約定的。加拿大認為，此劃分應從陸地延伸至海洋區域；但美國認為經線的劃分只用于陸地并在海岸線停止。同時，前者認為適用“扇形法”來劃分，而后者則認為適用“等距離法”劃分。雙方對此始終存在不同意見，并將繼續通過外交程序進行解決。

第三、界定北冰洋海底管轄權。2008年5月27日至29日，五個北極沿海國家（加拿大、美國、俄羅斯、挪威、丹麥）在丹屬格陵蘭島的伊盧利薩特會晤，討論北冰洋的管理。在會后發布的“宣言”中，所有五個北極沿海國家一致同意《聯合國海洋法公約》中的法律條文在北冰洋地區適用。最有趣的是，美國至今沒有批準《聯合國海洋法公約》，盡管它一直遵循該公約的條款和原則。公約的第76條款允許沿海國家將本國的管轄權延伸至海底和定棲的物種并直至外大陸架，作為大陸塊自然延伸的結果。

加拿大在2003年11月6日批準了《聯合國海洋法公約》后，又用了十年準備時間，于2013年12月向聯合國《大陸架界限委員會》提交報告。在加拿大提交報告的準備過程中，加拿大與美國在波弗特海地區、與丹麥（格陵蘭島）在林肯海域已經進行了大量的科學合作。目前，有關數據已經提交，估計加拿大和俄羅斯兩國關于延伸大陸架劃界的兩份報告將在羅蒙諾索夫海嶺中段重疊，這將要求加俄兩國進行雙邊協商。一旦五個北極沿海國家對海底管轄權的延伸達成一致意見，預計海底的國際化將限定在加拿大深海盆區和阿蒙森深海盆區。

第四、放大的國際利益——西北航線。由于潛在的貿易機遇和貿易路線的大大縮短，北冰洋航線，特別是西北航線已經在全世界引起興趣。但如上所述，在西北航線成為一個可行的替代傳統航線之前，還存在諸多障礙和危險。其中，經濟利益將在裁決未來是否使用西北航道作為運輸線中起決定性作用。與此同時，關于西北航道的合法地位尚沒有達成合約。加拿大的觀點是西北航道是加拿大的一部分，應在加拿大管轄之下；同時，加拿大也認為西北航道應是內水，并視作是一種歷史性權利。然而，一些其他國家，特別是美國辯稱西北航道是國際海峽，可用于運輸目的（對應于“目的運輸”）。盡管加美之間存在分歧，雙方還是于1988年1月11日簽署《加美北極合作協議》。根據這一協議，美國破冰船在加拿大政府的同意下可以在加拿大水域作業。自歐洲“羅德·阿蒙森”號航船于1903年至1906年間第一次成功穿越西北通道以來，到目前為止，僅有184艘船只成功穿越西北通道，并且其中1/5艘船都是在2012年完成。在西北航道法定地位問題上，加拿大和美國同意各自保留意見。

在西北航線問題上將出現雙邊和多邊合作，這將非常有意思。西北航道潛在的航運船只數目的上升將給各方施加壓力，各方應厘清此航道的法定地位，為西北航道提供最佳的保障。

結語

北極和高緯北部是一個神奇的地方。數千年來，這些土地、水域和冰一直是原住民的家，也一直是他們賴以生存的源頭。加拿大的北極曾經被歐洲人用拉丁文描述為“未知之地”和“空曠之地”。然而，現代人越來越不認同歐洲人對此地域的描述。人類已經在這塊寒冷荒蕪的土地上生活了數千年，并已經非常有效地適應了他們生存環境中所發生的巨大有時是災難性的變化。當下的挑戰是：已觀察到的變化遠比人類歷史上所經歷的變化更迅速、更廣泛，這不僅僅是新的可能性貿易航線的所在地，也是極為豐裕的自然資源所在地。毫無質疑，上述的開發障礙將在尊重和保護脆弱的北極環境前提下得以克服，這也正是為什么加拿大將“為北方居民開發”作為此屆北極理事會輪值主席國總體目標的原因。

（錢皓譯）

（作者簡介：加拿大女皇大學政策研究院教授，博士，加拿大金斯頓市）

收稿日期：2013年12月

（責任編輯：左品）endprint