德美比較視域下的央行控制能力研究

馬 力

(首都經濟貿易大學 經濟學院，北京 100070)

德國金融市場的表現有一個主旋律，那就是在非戰爭年代一直保持穩健，在金融全球化之前如此，在金融全球化階段仍舊如此。在戰爭年代，金融領域和其他領域一樣，都會不可避免地陷入混亂。但是非戰爭年代，金融市場能一直保持穩定，實屬不易。相比之下，作為全球金融中心的美國，其金融市場忽冷忽熱，政府的金融監管忽緊忽松。監管力度最強的時候，規定銀行業不得混業經營，甚至銀行董事向本行借債都被禁止。為了確保政府對金融市場的控制，美國采取了中央銀行體系，即便這樣，作為世界金融中心的美國，仍然周期性地劇烈波動，不僅挫傷本國金融市場和實體經濟，甚至殃及其他國家。相反，德國一直奉行混業經營，另外德國中央銀行受本國中央政府的影響也小于美聯儲。從理論上講，混業經營常常是導致金融業混亂的罪魁禍首。而相對獨立的央行，有時會采取與政府意愿相沖突的貨幣政策。但是德國金融體系基本上運行得四平八穩，個中原因值得深思。本文從德國金融監管情況及其社會文化特點出發，對這一問題進行探討。

一、相對獨立的德國中央銀行

德國對金融市場的調控，于1871年德意志帝國成立就已經成型。在德意志帝國成立之前，德國是由很多封建諸侯統治的小邦組成，很多邦都有各自的貨幣，一些經濟實力雄厚、商業活動發達的邦，有一些分散的銀行。1871年德意志帝國成立前，在德國這個地理概念的境內沒有統一的貨幣，其金融活動主要由分散在一些邦的地方銀行進行。如果有調控，也是各個邦的內部事務。不過隨著各邦之間經濟來往頻繁化，自發地推動了各邦之間的銀行實行區域化、局部化的統一。1871年，德意志帝國成立，一個首要任務就是統一貨幣，而統一貨幣則需要成立一個全國性的銀行，因此成立了德意志帝國銀行，也就是當時的中央銀行。1871年德意志帝國成立的時候，境內有7種馬克。1873年，德意志帝國銀行開始推行全國統一的金馬克，逐漸取代地方性馬克，這個過程進行得很快，到1876年就完成了。[1]相比之下，在美國剛建國的時候，成立了第一個央行北美銀行，設在費城，負責推行全國性的貨幣，并為美國政府財政籌資。由于當時交通不便，在費城成立的中央銀行難以滿足其他地區的金融需要，因此，北美銀行退而求其次，成為一個地區性銀行。此后相當長一段時間，美國沒有央行，各地方銀行發行各自貨幣，最松散的時期全國流通著1萬多種貨幣。[2]同樣是統一，德國統一后金融的結構是一個央行，一種貨幣；美國統一后曾經嘗試過一個央行，一種貨幣，但未能如愿，最后形成沒有央行、多種貨幣并存的格局。其主要原因可能是1871年的德國，境內鐵路已經達到一定規模，便捷的交通有利于央行行使其職責。而1781年北美銀行在為其生存苦苦掙扎的時候，美國境內全國性的公路還沒有，更不用說鐵路了。還有一個原因，可能是中央政府和地方政府的關系。普魯士統一德國的時候打敗了300多個城邦的諸侯和1500多個半獨立領地的所有人，其中大部分邦的領地很小，諸侯實力有限，半獨立領地的所有人實力也一般，跟美國獨立戰爭時盤踞在960萬平方公里上的幾十個州的地方實力不可同日而語。相比較而言，普魯士的權威是絕對的，所以在德意志帝國成立之初推行統一的中央銀行時遇到來自地方的阻力比美國小很多。第三個原因是文化。美國建國時，相當一部分人口都是移民，他們向往自由，反對束縛，在這樣的環境中強制推行某一中央集中體系難度非常大，而德國則不同。

德意志帝國銀行統一了貨幣，極大地促進了國內各地區經濟、金融的融合，推動了國家實力提高，德國很快就成為僅次于美國的世界第二工業強國。在德國發起的第一次世界大戰中，作為央行的德意志帝國銀行，首當其沖地承擔了為戰爭籌款的工具。在第一次世界大戰前，德意志帝國銀行有嚴格的控制通貨膨脹的手段：銀行發行的銀行券的三分之一必須以德國硬幣(黃金、白銀鑄成)、帝國國庫券和黃金作為發行準備，德意志帝國銀行發行銀行券受到硬通貨數量的限制；地方銀行發行銀行券，要以優等商業匯票作為發行準備，也就是要以實際可靠的經濟活動作擔保。在這種情況下，德國的紙幣流通量很難過快增長，不易發生通貨膨脹。但是，戰爭需要的資金非常龐大，為了籌集戰費，德國政府打破了用于控制通貨膨脹的規則，把發行銀行券準備金改為政府借據，向帝國銀行舉借巨額債務，引起通貨膨脹；而戰后，為了償還戰爭賠款、公債，德國政府繼續向帝國銀行借款，導致通貨膨脹一發不可收拾，金融秩序一片混亂。導致金融秩序混亂的原因是顯而易見的，因此，魏瑪政府上臺后，對帝國銀行的獨立性作出規定。1924年頒布《銀行法》，明確規定帝國銀行獨立于中央政府，成立帝國銀行理事會，帝國銀行行長及董事會由帝國銀行理事會選舉產生；帝國銀行獨自負責貨幣管理；中央銀行對中央政府的貸款不得超過一定比例，且需要相當的黃金準備。希特勒上臺后，修改了銀行法中有關帝國銀行獨立性的條款，帝國銀行再次淪為戰爭提款機，通貨膨脹再創新高。

從這個分散到統一，統一到獨立，獨立到附庸，附庸到再獨立的過程，我們可以看出，貨幣統一是出于國家政權統一的需要，央行獨立是為了保證貨幣發行秩序的穩定，央行的附庸地位是為了實現國家的戰爭目標。而美國央行的命運要坎坷許多，美國央行在戰爭中也承擔了籌款責任，特別是在沒有央行的前提下，各州均同意暫時放棄各州金融機構的獨立性，以成立一個央行來籌款，等戰爭結束，不再有籌款需要的時候，又把地方金融機構的獨立性、自主性提上日程，關閉了央行的大門。這說明什么呢？經濟基礎決定上層建筑，但在某些時期，上層建筑決定經濟格局。有什么樣的政府，有什么樣的目標，就會有什么樣的調控。如果鼓勵市場能更好地實現政治目標，就會鼓勵市場；如果加強調控能更好地實現政治目標，就會加強調控。無所謂市場和政府之間孰輕孰重，政治目標的實現是最核心的原則。在隨后的分析中，我們會發現，這一原則貫穿市場和政府的每一次博弈。

學界認為，第二次世界大戰后，德國充分認識到中央銀行被政府綁架的惡劣后果，所以再次強調要保持中央銀行的獨立性，于是經過一個過渡期的中央銀行，形成了后來的德意志聯邦銀行。設立德意志聯邦銀行的資本來自德國政府，其管理主體主要有中央銀行理事會、中央銀行執行理事會。它不受總理、政府和銀監局的指揮和控制，其行長任命不歸政府管，而由總統任命，也不受銀監局的監督；理事會直接向聯邦議會負責。[3]它仍舊沒有獨立于政府，只是級別非常高，由總統直接調度。事實上，也沒有哪個國家的中央銀行能完全獨立于中央政府存在，完全獨立的中央銀行只是個童話。兩次世界大戰中，德國政府通過中央銀行籌款，都以失敗告終，還攪亂了國內的金融秩序。這只能說明，德國政府設定的戰爭目標是不切合實際的，而不能說德國的中央銀行不應該為德國政府提供資金支持。任何一個國家的中央銀行都要服務于國家的政治目標。所以，德國央行的高獨立性是相對的而不是絕對的。

與美國相比，德國央行獨立性更高一些。這是否意味著德國政府會失去對央行的控制呢？并非如此。因為名義上再獨立的央行都要服務于國家的政治目標和經濟目標，這是一個基本規律。具體到德國，它還有自身的特色。德國這個國家從成立到現在，社會文化的主流奉行的是集體主義，社會大多數成員尊重政府制定的規則。正是因為公眾尊重權威、尊重規則，所以德國在短時間內就實現了貨幣統一；央行一經設立，就得到了全社會的認可，而不像美國的央行那樣，數次被關閉。這種一致性體現在方方面面。二戰后的償債階段，為了盡快籌集資金償還外債，德國政府一度要求全國的工資水平下調三分之二，德國人民默默地按照政府的要求節衣縮食，不僅很快還完外債，還為經濟再次騰飛積累了不可或缺的資金。在這樣尊重權威、尊重規則的社會文化環境中，相對獨立的央行并不會造成貨幣政策過于自由而使政府的貨幣調控思路難以落實到位的境況。

二、混業經營和混業監管的銀行體制

德國銀行業的混業經營是由1961年的《銀行法》明確下來的。實際上德國從來沒有將混業經營作為金融體系混亂的罪魁禍首，而是一直將混業經營保持下來。同時不斷優化對銀行業的監管，以充分發揮混業經營服務全面、規模經濟的優勢。[4]第二次世界大戰后，德國一直沒有發生大的金融混亂，更不用說系統性的金融危機了。相反地，美國在20世紀30年代的危機中，認定銀行混業經營是經濟危機的主要原因，制定嚴格的法律法規，要求銀行分業經營，在這期間一直穩步慢走。直到20世紀90年代，進入經濟、金融全球化時代后，美國銀行嚴格的分業經營使其無法在世界金融競爭中給客戶提供全面、綜合的服務，也沒有辦法享受規模經濟的效益，使其在國際金融市場中舉步維艱，不得已開始放松對銀行業的管制，同意銀行業混業經營，不過這種混業經營的寬松度遠不如德國銀行。[5]即便如此，混業經營在放開管制后沒有多少年，就因為無限度地發放次級貸款等金融衍生產品給全世界帶來了禍端。次貸危機不僅重創了美國，還使日本、英國等國家陷入金融困局，隨之產生了經濟危機。直到今天，很多國家還在慢慢解困的路上探索。

為什么德國一直在搞混業經營，卻沒有出現大的金融危機，而美國搞分業經營沒事，搞混業經營沒幾年，就出那么大的亂子呢？這一方面要歸功于德國高效的銀行監管體制，另一方面和整個國家的主流價值文化有關。日耳曼人的嚴謹求實世界聞名，而美國人創新、自由的民族精神也是全球公認。創新的極致就是見空就鉆，甚至沒有空子也要創造空子。美國在科技領域的快速創新，也同樣體現在金融領域。一批批的金融衍生品被美國人創造出來，給監管當局提出了一個又一個挑戰。美國監管當局要保持小心翼翼、如履薄冰的態度才能避免被合法地鉆了空子。當然了，就這一觀點衍生開來，美國法制比較嚴格，所以金融創新帶來的更多是制度上的博弈。而在法律制度不健全、法律觀念不完善的國家，公眾普遍把公然違法當做習慣，靠違法手段去獲取超額利潤，只是在賭不會受到懲罰；一旦被當局發現，有被處罰的可能，那么會以同樣的思維去逃避法律的制裁。在這樣的國家里，沒有制度創新的動力，金融監管當局不需要考慮一輪又一輪的金融工具創新對監管帶來的挑戰，卻要應付金融法律制度失效以及金融監管當局內部腐敗的問題，其實在這種背景下的金融監管難度是最大的。而像德國那樣整個國家嚴謹求實的主流價值觀，會使個體在從事經濟、金融活動時，更傾向于遵守規則，這樣會減輕監管者的工作難度。也就是說，在德國，金融監管對象的配合和金融監管當局的兢兢業業，是其長期以來的混業經營體系不出大問題的根本原因。

[參 考 文 獻]

[1]鄭凌云.德國金融監管體制演變[J].德國研究,2006,(4).

[2]葉淼.從金融危機美聯儲獨立性的體現淺析央行獨立性問題[J].時代金融，2011,(36).

[3]徐聰.從歐債危機看央行的獨立性困境[J].歐洲研究，2012,(4).

[4]陳柳欽.德國混業經營及其監管[J].上海金融學院學報，2008,(4).

[5]于博興.美國及德國金融制度變遷的分析思考[J].河南科技，2014,(1).