住房公積金制度現存的瑕疵及完善對策

■宋曉琳

公積金相關事業的發展在“十二五”期間倍加受到社會大眾的高度關注，并且逐步建立了由住房公積金、養老保險、失業保險、醫療保險及工傷保險所共同組成的保障我國社會職工的體系法規。住房公積金制度的實施不僅對解決職工在購買普通住房時遇到的困難有所幫助，而且使得解決問題的方向更加的清晰，提升了我國社會的保障力度。國家對住房保障工程政策的傾斜是伴隨著經濟的發展而進行的，使得其有更大的發展空間。由于公積金總量的不斷加大，如何合理運用及為廉租房提供資金，是擴大公積金制定影響力的關鍵。

住房公積金制度現存瑕疵

（一）投資管理與風險控制問題

1.管理中心定位問題

公積金的相關決策由公積金管委會負責、公積金的相關運作由管理中心進行、公積金儲存到銀行專門開立的賬戶中進行管理、財政等相關部門負有監督的義務共同構成了符合我們國家現階段社會狀況的合理的公積金相關管理體系。但在實際中，管理中心既不屬于政府機構，也不是金融機構，沒有償債能力，對經營活動不承擔風險，無成本聚集資金。使得混亂化經營、違規操作及監管形式化問題不斷涌現。

2.配貸機制不公問題

公積金目前沒有存儲年限及最低繳存額的要求，各地根據實際情況制定最高貸款額度。浮動利率是公積金實行的主要利率方式，并且在審核職工申請的公積金貸款過程中，職工是否具有較好的還款能力往往被相關部門所看中。這更符合職工申請非保障性公積金貸款，即金融貸款的特點。

3.決策和監督機制問題

公積金所有者在目前的投資體制下既沒有對公積金投資渠道選擇的權利，也沒有實際監督的權利，這使得公積金違規操作現象不斷出現。一些管理中心在沒有進行科學論證的情況下制定年度使用計劃，使得投資效果不佳，而且缺乏內控機制。

4.資金地域分割問題

房地產市場成熟的地方，不論是資金需求量，還是需求的規模都不斷擴大，使得公積金供不應求。數額巨大的公積金余額沉淀現象，確實在我國一些城市存在。由于各管理中心獨立運作、管理封閉化，使得公積金不能跨地區使用。這不僅使得一些無法滿足當地職工申請公積金貸款購買房屋的城市，因得到多余的公積金而不能更好的促進本地住房市場的良好發展與社會的穩定繁榮，而且還使得擁有如此數額巨大的公積金沉淀的城市受到如何保管該筆公積金及擔心該筆公積金會發生貶值等問題的困擾。

5.投資渠道問題

公積金在滿足職工購買房屋等正常使用途徑的前提下，在得到公積金管委會的同意，可以購買一些風險較小、收益率比同期銀行存款利率高的國家債券。即便如此，公積金目前可投資渠道只有發放個人住房貸款、購買國債及儲存在銀行3個渠道，投資面相對狹窄，不利于公積金的保值與增值。

（二）增值收益分配問題

1.過多的提取風險準備金及較低的利用率

根據相關部門對各地奉陪增值收益的相關研究來看，各地提取的比例都相對較大。按照相關規定，貸款風險準備金的提取數額占全部公積金增值收益的比例不能低于60%，具體的實施比例應當由省級財政部門依據本省的自身狀況確定，但也不宜過高。雖然較高的準備金的提取有助于降低貸款風險，但使得大量資金沉淀在銀行，不能用于其他收益較高的投資，資金利用率不高。

2.公平性的欠缺

公積金主要用于解決職工住房問題，但在實際中，仍然大量存在沒有自主購房能力者。可以拿出一部分增值收益，專門用于對不符合公積金貸款條件，但確有支付能力的中低收入家庭購房支持，也可以用于其繳存分紅，充分體現公積金惠民性和公平性。

3.抵抗風險能力及相關調劑與平衡的欠缺

即使是同省的管理中心，也沒有實現公積金聯動與調劑功能，區域性風險難以防范。雖然各城市可以防范本市區域內的貸款違約風險，但對于大范圍、區域性自然災害所帶來的風險卻難以防范。例如，2008年的汶川地震，致使大量公積金貸款者死亡或者喪失勞動能力，有可能誘發公積金貸款無法按時償還的風險。

此外，由于受當前國際經濟環境復雜、經濟增長緩慢及受美國次貸危機的影響，使得我國經濟發展的外部環境極不安穩。除上述因素外，住房貸款的違約還有可能因國內房價的不穩定變化而發生。

4.提供給廉租房建設的資金方式需要改變

有些城市的公積金制度覆蓋面較狹窄，只有政府機構、國有企事業單位的職工才繳納住房公積金，許多失業者及低保人員沒有享受到這項惠民政策。考慮到我國為什么要建立住房公積金制度的原因以及處于對社會公平性的考慮，一些公積金在進行相關運作后，產生的超過本金的數額投向廉租房市場，以此來幫助那些在住房購買方面有困難的員工。

目前雖然有相關的法律規定，應當從公積金的增值收益中拿出一部分，用于新建廉租房，但是該筆資金是在提取了風險準備金及支付了管理費用后進行分配的，而且是先由財政部門收繳上來，然后再向相關部門發放。雖然，這種做法可以迅速的籌集資金用于建設，但也存在諸多爭議。所以，必須改革用于支持廉租房建設補充資金的方式，可以采取以優惠的利率貸款或以增值收益入股的方式，繳納公積金的職工的利益必須被保護，這是公積金成立之初目標最大限度實現的前提條件。

公積金制度在宏觀層面的完善與配套

未來公積金事業的發展應當改革其制度單一、資金運行封閉性的格局，以改善民生為重點，實現保障的社會目標。堅持規范化管理，符合公共事業管理額要求，繼續推行其普惠的政策。

（一）建立公積金的目標的準確定位

1.普惠型公積金的建設

演講詞通過運用大量的語氣隱喻表達，對塑造人物形象、反映主體起到了重要作用。因此，本文嘗試用語氣隱喻的視角對希拉里的敗選演講《為理想奮斗絕對值得》中的演講詞進行探析。

即逐步擴大公積金制度的覆蓋面，使得農民、失業者及殘疾人等都能成為公積金制度普惠的對象。為此，可以借鑒醫療、失業等社會保障制度建立與發展的經驗，擴大覆蓋的廣度與深度，為全體社會成員提供普惠的社會公共住房產品。

2.民本型公積金的建設

即在以人為本的原則下使用公積金，優先用于經濟適用房、普通商品房等的購買。對那些收入較低并且購買房屋有困難的家庭要提供一些相關的補助，以此來增加相關的社會效應。同時，放寬使用公積金的條件，對于有重大疾病、教育支付困難等生活困難的家庭，也應該同意其提取公積金，用以解決生活困難，充分發揮公積金改善居民居住條件和保障居民幸福方面的作用。

3.精細化和數字化公積金的建設

即引入現代管理理念，建立精細化的政策、業務、服務、技術、安全、作風六大領域管理體系，不斷深化管理機制。同時，大力發展公積金信息技術數字化的建設，建立全國性的信息管理平臺和服務網絡，用以開展公積金網上繳納及提取的業務；建立安全、標準的網絡體系，提高使用效能，拓寬使用與安全防范領域。

（二）公積金制度完善的具體相關辦法

1.在制度屬性方面

應當確定公積金的歸屬，確定公積金作為向職工提供住房購買的期限較長的房屋儲金，以來更好地為職工提供相應的幫助。現有的規定把相當一部分人排除在繳存及受惠的范圍之外，應根據現代經濟的發展，適當擴大繳存的對象，使得更多人享受到制度普惠的作用。

2.在資金使用政策方面

3.在責任體系方面

規范管理機構的性質及人員配置，突出其法定主體的作用。下放一定權利，由當地政府批準公積金比例及財政部門負責呆賬、壞賬的核銷。把地方政府執行公積金制度，特別是歸集工作的責任，列入當地經濟發展規劃及行政責任體系。對相關約束力的力度要不斷的加強，對于那些不能很好盡自身義務的單位要予以重罰。

4.在政府職責和單位補充作用方面

建立以城市為平臺、以政府和單位為兩翼的住房基金獨立管理制度。對于城市住房基金的來源及單位住房基金的來源要予以查明，對相關的使用途徑要進行較為明確的規定。

公積金制度在微觀層面的相關改革

（一）公司化治理觀念加強

應當效仿一些公司的管理模式，股東代表大會、董事會及監事會等相關機構應當在公積金管委會被成立。但我們可以為之取不同的名字，可以分別稱之為公積金成員代表大會、公積金管理委員會及公積金監察委員會。

公積金成員大會應當履行“股東代表大會”的職能，應當根據行業特點，并結合公積金的繳存規模來確定代表人數；管理委員會行使“董事會”的權利，人員應當按照政府部門、公會代表、繳存單位各占三分之一的比例構成。監察委員會行使“監事會”的職能，對公積金的繳存、提取、使用及工作人員進行監管，人員應當由當地審計部門、監察部門、繳存額較大的繳存單位及非公有制經濟的繳存成員按照一定比例構成。

（二）科學構架管理中心的人事管理與激勵、約束機制

一是確定管理委員會為常設機構，對年度計劃與實施、財務的預算與決算草案進行審議；確定繳存比率、貸款標準及投資領域；對重大常規事項和例外事項享有決議權，切實對管理中心有效的實行監督與約束。

二是在公司化治理模式基礎上，管理中心主任與副主任應當根據任免標準，由管理委員會確定，實行目標責任制，并報當地政府部門備案。對管理中心的其他人員及分支機構負責人構成，由管理中心根據聘用標準確定，實行崗位責任制，并進行績效考核。

三是目前的內部控制不健全主要表現在公積金的隨意提取、貸款標準審查不仔細及印章管理懈怠等方面，這不僅造成了公積金的損失，而且還助長了公積金違規操作的風氣。這就要求我們必須加強加快貸款及財務管理、投資與收益分配管理、支出約束等在內的內部控制與約束機制的建立。與此同時，還應加強激勵傳導機制、任期與目標責任制、崗位責任制與成本績效責任制的建立，形成有效的人事管理模式及獎勤罰懶、優勝劣汰的體制，全面提高管理與服務的效率。

公積金投資渠道的選擇

（一）向銀行間的債券市場投資

購買國債是公積金的主要投資方向，但卻不能利用時間差進行國債投資的運用，國債購買只是簡單的到期兌付。此外，購買國債的審批手續較為復雜，且利率較低，使得大部分資金沉淀在銀行，無法進行合理的投資。根據相關所統計公布的數據顯示，公積金的余額在2013年已經超過了2.3萬億元人民幣。對于這么一大筆錢，管理中心只能獲得按同期銀行存款利率計算出來的利息，而該筆資金的實際運作權責轉移到了銀行，銀行可以利用這筆資金進行放貸，為自己創造更多的收益。因此，把相應的公積金投向銀行間的債券市場是當前較為緊迫的任務。在管理中心把相應的風險控制的很好的情況下，獨立的把剩余的公積金投資于相關市場，進行相關業務的買賣，不斷的獲得超過投資本金數額的相關受益，可以使得公積金所面臨的貶值風險不斷減小。

（二）投資其他企業債券

一是以適當比例的資金投資于信用較高的企業債券，例如石油、石化、鐵路、電信等國家控股企業的債券。這些企業債券不但安全性高，收益穩定且比國債收益高，而且還能夠上市流通。

二是用于經濟租賃房的建設。成立一個相應的不以盈利為目的的公司，該公司成立的資金應當由國家提供，并遵循相關的政策與規定。該公司以發行不同的與住房相關的債券為途徑，吸收來自社會上的相應的社會保障性質的資金，并向符合相關規定的廉租房建設投資，以此更好的解決職工在購買普通住房時所遇到的困難。

三是投資新股發行市場股票市場因股票價格不穩定而存在較高的風險。基于對安全性的考慮，按目前規定，公積金是不能投資于股票市場的。但是，股票的發行市場部股票的流通市場穩定的多，而且縱觀歷史，新股的發行至今沒有失敗過。所以，管理中心可以以投資者的身份，通過合理的選擇發行股票，降低投資風險，以適當的資金比例投資于股票的發行市場，可以獲得較高的投資收益。

參考資料

1.肖文海.完善住房公積金制度的理論與實踐.中國財政經濟出版社.2008.

2.王捷.住房公積金：理論思考與實踐創新.江蘇大學出版社.2012.

3.朱婷.住房公積金問題研究.社會科學文獻出版社.2012.